Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1931984

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 25 września 2015 r.
II OSK 255/15
Zakres kompetencji sejmiku województwa z art. 96 p.o.ś.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.).

Sędziowie NSA: Małgorzata Dałkowska-Szary, Grzegorz Czerwiński.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 25 września 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Województwa Małopolskiego, Stowarzyszenia A. oraz Fundacji B. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 490/14 w sprawie ze skargi E.L. i K.N. na uchwałę Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 25 listopada 2013 r. nr XLIV/703/13 w przedmiocie określenia rodzajów paliw dopuszczonych do stosowania na obszarze Gminy Miejskiej Kraków

1.

oddala skargi kasacyjne;

2.

zasądza na rzecz E.L.: - od Województwa Małopolskiego kwotę 52 (pięćdziesiąt dwa) złote, - od Stowarzyszenia A. kwotę 52 (pięćdziesiąt dwa) złote, - od Fundacji B. z siedzibą w W. kwotę 52 (pięćdziesiąt dwa) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego;

3.

zasądza na rzecz K.N.: - od Województwa Małopolskiego kwotę 40 (czterdzieści) złotych, - od Stowarzyszenia A. kwotę 40 (czterdzieści) złotych, - od Fundacji B. z siedzibą w W. kwotę 40 (czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie faktyczne

Wyrokiem z 22 sierpnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu sprawy ze skarg E.L. i K.N. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały Sejmiku Województwa Małopolskiego z 25 listopada 2013 r. nr XLIV/703/13 w sprawie określenia rodzajów paliw dopuszczonych do stosowania na obszarze Gminy Miejskiej Kraków.

Sąd I instancji wskazał, że uchwała została wydana na podstawie art. 18 pkt 1 i art. 89 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 596 z późn. zm.) oraz art. 96 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 z późn. zm. - dalej jako "p o.ś."),. Uchwała zawiera normy generalne i abstrakcyjne. Zgodnie z treścią art. 96 p.o.ś., sejmik województwa może, w drodze uchwały, w celu zapobieżenia negatywnemu oddziaływaniu na środowisko lub na zabytki określić dla terenu województwa bądź jego części rodzaje lub jakość paliw dopuszczonych do stosowania, a także sposób realizacji i kontroli tego obowiązku. Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego.

Sąd I instancji wyjaśnił, że stosownie do art. 334 p.o.ś., kto nie przestrzega ograniczeń, nakazów lub zakazów, określonych w uchwale sejmiku województwa przyjętej na podstawie art. 96, podlega karze grzywny. Cytowany przepis ma w części charakter blankietowy, ponieważ przewiduje odpowiedzialność osób fizycznych za niewykonanie obowiązków wynikających z przepisów prawa miejscowego. Zakres przedmiotowy stosowania sankcji będzie zatem uzależniony od treści aktu prawa miejscowego. Sąd I instancji podkreślił, że wykorzystanie kompetencji z art. 96 p.o.ś., powiązanego ze stosowaniem sankcji karnej, powinno prowadzić do tworzenia przepisów czytelnych i niebudzących wątpliwości przy zastosowaniu wykładni literalnej.

W ocenie Sądu I instancji, w § 1 zaskarżanej uchwały nie określono wprost adresata normy. Nawiązanie do kwestii tytułu prawnego przez rozróżnienie pojęcia "lokali" od "budynków" można uznać za zabieg celowy. Własność lokali i budynków może zaś przysługiwać w myśl przepisów prawa cywilnego nie tylko osobom fizycznym i osobom prawnym, ale także jednostkom organizacyjnym, którym ustawa przyznaje zdolność prawną. Uwzględniając, że takie podmioty są reprezentowane przez organy, powyższe rozwiązanie można potencjalnie uznać za próbę zawężenia adresatów sankcji z art. 334 p.o.ś., do takich właśnie osób fizycznych oraz osób fizycznych reprezentujących osoby prawne i jednostki organizacyjne, którym przysługuje prawo własności lokali albo budynków. Budynki albo lokale mogą jednak być przedmiotem innych niż własność praw rzeczowych lub obligacyjnych, względnie posiadać stan prawny nieuregulowany. Z budynków i lokali można korzystać zarówno na podstawie tytułu prawnego albo bez takiego tytułu, stale lub okresowo, a nawet okazjonalnie. W ocenie Sądu I instancji, z uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie wynika zatem inne rozumienie adresata nakazu niż podane w art. 334 p.o.ś. Sąd I instancji stwierdził więc, że należy na tym etapie uznać, że nakaz adresowany jest do wszystkich osób fizycznych znajdujących na terenie, na którym obowiązuje zakaz stosowania paliw stałych oraz ograniczenie w stosowaniu paliw gazowych i ciekłych.

Ponadto Sąd I instancji odniósł się do treści § 2 zaskarżonej uchwały, który stanowi katalog wyłączeń stosowania § 1 zaskarżonej uchwały. W ocenie Sądu I instancji, próba ustalenia znaczenia terminu "instalacja", przeprowadzona w ograniczonym zakresie wskazuje, że wyjaśnienie rzeczywistej treści i zakresu zastosowania § 2 zaskarżonej uchwały, w tym adresata zakazu i ograniczeń, wymaga dokonania skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych po to, by ustalić czy § 1 i sankcja z art. 334 p.o.ś. dotyczą określonego podmiotu będącego osobą fizyczną. Ponadto, w ocenie Sądu I instancji, wykładnię § 2 uchwały utrudnia fakt, że w ustawie p.o.ś. brak jest definicji pojęć "pozwolenie zintegrowane" oraz "pozwolenie na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza". Konieczne jest także uwzględnienie rozporządzeń związanych z tymi instytucjami prawnymi. Sąd I instancji wyjaśnił, że ogrzewanie lokalu mieszkalnego przez najemcę, będącego osobą fizyczną, w którym to lokalu znajdują się piece wykorzystywane przy użyciu paliw stałych, takich jak węgiel, ekogroszek lub drewno, nie wymaga uzyskania pozwoleń wymienionych w § 2 zaskarżonej uchwały, stąd nie jest objęte ani przedmiotowym ani podmiotowym wyłączeniem z jej stosowania. W ocenie Sądu I instancji, takie negatywne wyłączenie z zakresu zastosowania uchwały określonych podmiotów, nie jest przydatne dla ewentualnego dalszego sprecyzowania jej adresatów.

W ocenie Sądu I instancji, w § 1 i w § 2 zaskarżonej uchwały nie ma elementów wskazujących, że zakaz i ograniczenie nie jest adresowane do osób fizycznych (co wynika z art. 334 p.o.ś), w tym także najemców, którym przysługuje tytuł prawny do eksploatacji instalacji lub urządzenia, w którym stosowane są paliwa stałe lub inne, odnośnie których rodzaju wprowadzono ograniczenia. Stąd też Sąd I instancji uznał, że przeprowadzenie dalszej wykładni § 2 zaskarżonej uchwały jest zbędne dla oceny interesu prawnego skarżących. W ocenie Sądu I instancji, przeprowadzona analiza ujawnia stopień komplikacji regulacji pomimo, że regulacja powinna być jasna i czytelna, zwłaszcza dla podmiotów, których dotychczasowe korzystanie ze środowiska nie uzasadniało dogłębnej znajomości zasad i przepisów z tej dziedziny.

Zdaniem Sądu I instancji, § 3 uchwały budzi poważne wątpliwości co do jego rodzaju i znaczenia, zwłaszcza w powiązaniu z § 4 zaskarżonej uchwały. Cytowana regulacja nawiązuje terminologią do przewidzianej w art. 96 p.o.ś. powinności określania w uchwale sposobu realizacji wprowadzonego obowiązku używania tylko paliw dopuszczonych do stosowania na terenie województwa bądź jego części, który podlega potem sankcji z art. 334 p.o.ś. Powinna zatem zawierać określone nakazy (względnie zakazy) albo wyraźne wskazania na inny rodzaj sankcji. W ocenie Sądu I instancji, z § 3 uchwały nie wynikają wprost ani konkretne nakazy (zakazy), ani adresaci nakazów, które zostały tam wyrażone. Z § 3 zaskarżonej uchwały, uzupełnionego o treść § 6 wynika, że realizacja uchwały odbywa się w szczególności przez:

1.

wykorzystywanie w nowych lokalach i budynkach (tekst jedn.: takich, dla których wniosek o wydanie pozwolenia na budowę został złożony po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego), sposobów ogrzewania i przygotowania ciepłej wody użytkowej bez stosowania paliw innych niż wymienione w § 1,

2.

dostosowanie w okresie od dnia wejścia w życie uchwały, o którym mowa w § 6 pkt 1 (tekst jedn.: od 15 dnia liczonego od daty ogłoszenia uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego) do daty określonej w § 6 pkt 2 (tekst jedn.: do 31 sierpnia 2018 r.), sposobu ogrzewania i przygotowania ciepłej wody użytkowej w istniejących lokalach i budynkach do wymagań określonych w § 1.

Sąd I instancji wskazał, że § 4 uchwały dotyczy prowadzenia kontroli realizacji uchwały. Przepis ten nawiązuje wprost do § 3 pkt 1 i 2, który określa przykładowe sposoby realizacji uchwały. Dopiero przez brzmienie § 3 pkt 1 można odnieść go także do kontroli wykonania obowiązku z § 1, statuującego nakaz używania określonych paliw (oznaczającego zakaz stosowania paliw stałych oraz ograniczenie w stosowaniu paliw gazowych i ciekłych). Przepis § 4 wskazuje tylko przykładowo organy uprawnione do kontroli nakazów z § 3 i § 1, która będzie przeprowadzana w trybie określonym odrębnymi przepisami. Przepisów tych jednak nie wymieniono i nie podano podstaw prawnych działania konkretnych organów, choćby w zasadniczo różnych przypadkach, to jest odnoszącego się do obowiązku stosowania określonych paliw czy odnoszącego się do obowiązku dostosowania sposobu ogrzewania i przygotowania ciepłej wody użytkowej w istniejących lokalach i budynkach do wymagań określonych w § 1. W ocenie Sądu I instancji, brak jest zatem konkretnych podstaw prawnych dla egzekwowania obowiązku wynikającego z § 1. Ponadto podstaw prawnych działania organów w takich przypadkach należy poszukiwać zatem w ustawach dotyczących utworzenia tych organów, mogą się one znajdować także w innych aktach rangi ustawowej, w tym przepisach ustawy p.o.ś.

Sąd I instancji stwierdził, że w § 4 nie określono również "sposobu kontroli", a jedynie wskazano na zasadzie otwartego katalogu organy wykonujące kontrolę, nawet bez powiązania z rodzajem podlegających takiej kontroli zachowań. Wymienione organy mają zaś daleko idące kompetencje do wkraczania w prawa i wolności obywateli, a nawet stosowania sankcji, innych niż wymieniona w art. 334 p.o.ś. W ocenie Sądu I instancji, z § 4 uchwały wynika, że wszystkie wymienione tam przykładowo organy, a nawet inne w nim niewymienione, mogą w tę sferę wkraczać. Zdaniem Sądu I instancji, dla oceny legitymacji skargowej skarżących, istotnym jest, że jako osoby fizyczne, będące najemcami lokali mieszkalnych położonych w granicach administracyjnych Gminy Miejskiej Kraków, będą podlegać tego rodzaju kontrolom. Brak jest bowiem podstaw, by wyeliminować z kręgu adresatów nakazów z § 1 i § 3 pkt 2 zaskarżonej uchwały takie właśnie podmioty.

Sąd I instancji wskazał ponadto, że rozumienie pojęcia "stosowanie paliw" użyte w § 6 dotyczącym czasu wejścia w życie uchwały, powinno korespondować z § 1 zaskarżonej uchwały. W ocenie Sądu I instancji, przyjęta redakcja tego przepisu może sugerować, że sankcja z art. 334 p.o.ś. nie dotyczy przypadków określonych w § 3 pkt 1 i 2, co jednak wywołuje wątpliwości odnośnie rzeczywistego charakteru i sensu dyspozycji tego przepisu, a także przepisu o kontroli z § 4, z uwagi na ich ścisłe redakcyjne powiązanie.

W ocenie Sądu I instancji, pojęciom: "uchwała", "wejście w życie uchwały", należy nadać znaczenie zgodne z językiem prawnym, m.in. ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa oraz ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172 z późn. zm.).

Sąd I instancji wskazał, że § 6 pkt 1 uchwały ustanawia swoistą definicję pojęcia "nowych lokali i budynków", tworzoną przez wprowadzenie kryteriów prawnych ("wniosek" o pozwolenie na budowę, "pozwolenie na budowę"). W ocenie Sądu I instancji, przepis ten powinien kompleksowo odnosić się do zakazu stosowania paliw z § 1. Redakcja tego przepisu może sugerować, że adresatem sankcji z § 1 są takie podmioty, które mają prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Taka wykładnia może jednak budzić wątpliwości zważywszy, że z budynków i lokali mogą korzystać po ich oddaniu do użytku rożne osoby - także bez tytułu prawnego. Ponadto § 6 pkt 1 nie uwzględnia przepisów o zgłoszeniu, a także działań o charakterze samowoli budowlanych. W ocenie Sądu I instancji, podobnie należy wykładać pojęcie "lokali i budynków, które uzyskały pozwolenie na budowę, lub dla których wniosek o wydanie pozwolenia na budowę został złożony przed terminem, o którym mowa w pkt 1" - o czym w części pierwszej stanowi § 6 pkt 2.

Zdaniem Sąd I instancji, regulacja § 3 pkt 1 pozostaje w ścisłym związku z § 6 pkt 1, a więc należy dokonać ich wykładni we wzajemnym powiązaniu, a także w powiązaniu z przepisami ustawy Prawo budowlane i Kodeksu cywilnego. Analizując przepisy ustawy Prawo budowlane, Sąd I instancji wskazał, że kwestie zmiany sposobu użytkowania nie mają większego znaczenia na przyszłość dla stosowania zaskarżonej uchwały z uwagi na § 6 pkt 1, bowiem taka "aktywność" będzie wymagać uzyskania pozwolenia na budowę. Zagadnienia dotyczące zmiany sposobu użytkowania są natomiast istotne w świetle § 6 pkt 2. W odniesieniu do budynków istniejących i przez nawiązanie do tytułu prawnego, przepisy te mogą wskazywać, że mieszczą się w tej grupie takie budynki, w których wszelkie zmiany były realizowane przez podmioty uprawnione. Ponadto z przepisów tych wynika, że czynności dostosowawcze mogą być podejmowane przez podmioty posiadające prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (osoby fizyczne, osoby prawne, a nawet jednostki organizacyjne różnych rodzajów, reprezentowane przez organy, które tworzą osoby fizyczne). Realizacji koniecznych robót budowlanych w okresie dostosowawczym nie mogą podjąć legalnie posiadacze samoistni lub posiadacze zależni budynków i lokali pomimo, że nie zostali pominięci jako adresaci w przepisie dotyczącym istniejących lokali i budynków. W tym przypadku, uwzględniając postanowienia § 4, może dochodzić do ingerencji ze strony organów administracji publicznej w posiadanie tylko z powodu podjęcia zaskarżonej uchwały, co w konsekwencji może godzić w interes majątkowy takich osób. Ponadto powyższa ingerencja nie będzie faktycznie ograniczona do sfery związanej z dostosowaniem sposobów ogrzewania i przygotowywania ciepłej wody użytkowej. W ocenie Sądu I instancji, postępowania nadzorcze powinny toczyć się z udziałem aktualnych właścicieli. Takimi właścicielami mogą być zaś następcy prawni osób tolerujących uprzednio stan faktyczny prowadzący do zasiedzenia nieruchomości - np. osoby fizyczne albo Gmina Miejska Kraków, które jeżeli taki stan zakwestionują, to może oznaczać ingerencję w chronione nie tylko w prawie cywilnym posiadanie, lecz może także skutkować niemożnością nabycia przez posiadacza samoistnego w dobrej wierze własności, nawet jeżeli okres takiego posiadania zbliża się do 30 lat (art. 7, art. 172, art. 336-352 k.c.).

W ocenie Sądu I instancji, szersza interpretacja analizowanych regulacji jest zbędna dla oceny legitymacji skargowej w niniejszej sprawie, natomiast już dotychczasowe wywody obrazują stopień komplikacji w zakresie wykładni i stosowania § 1, § 2, § 3, § 4 i § 6 zaskarżonej uchwały. Przy okazji powyższe ujawnia doniosłość zagadnienia określenia odpowiednich terminów wejścia w życie zakazu stosowania paliw pod kątem obowiązku z § 3 pkt 2, tj. dostosowania sposobu ogrzewania i przygotowania ciepłej wody użytkowej w istniejących lokalach i budynkach do wymagań określonych w § 1, względnie również zmian w pierwotnych zamierzeniach dla sytuacji wymienionych w § 3 pkt 1. Takie dostosowanie może być długotrwałym procesem, zależnym od ogólnego stanu technicznego lokali i budynków, od sprawności działań organów administracji publicznej i sądów administracyjnych, a także sądów powszechnych (w przypadku konieczności deklaratoryjnego stwierdzenia praw np. poprzez zasiedzenie nieruchomości, którego termin już upłynął), czy rzetelności innych podmiotów, które są uczestnikami procesu budowlanego albo proces ten realizują. Sąd I instancji podkreślił, że zaskarżona uchwała w ramach okresu dostosowawczego nie przewiduje żadnych wyjątków albo możliwości przedłużenia terminu. Stan powyższy może zaś prowadzić do nieakceptowanej sytuacji, w której dopiero pobieranie w dłuższym okresie "kłócących się" z poczuciem sprawiedliwości kar wymusi na przyszłość zmianę uchwały.

Sąd I instancji zarzucił, że nie tylko treść normatywna, ale również uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie zawiera jasnych wytycznych interpretacyjnych umożliwiających ustalenie adresata albo zróżnicowanych adresatów nakazów z § 1 i § 3 pkt 1- 2 ponad to, co wynika z § 2, a więc poza ewentualną eliminacją przypadków powszechnego korzystania ze środowiska. W tym zakresie uzasadnienie uchwały wspomina jedynie o niegwarantowanym zaskarżoną uchwałą wsparciu dla osiągnięcia jej celów. Podaje w szczególności, że realizacja niniejszej uchwały wymaga wsparcia ze strony miasta Krakowa, które posiada kompetencje m.in. w zakresie zaopatrzenia mieszkańców w ciepło, udzielania mieszkańcom dotacji do wymiany kotłów opalanych paliwami stałymi i udzielania pomocy społecznej. Wsparcie ma nastąpić przez stosowanie przepisów uchwały nr XXI/275/11 Rady Miasta Krakowa z 6 lipca 2011 r. (z późn. zm.), którą został przyjęty Program Ograniczania Niskiej Emisji dla Miasta Krakowa i która określa zasady udzielania dotacji z budżetu gminy na zadania z zakresu ochrony środowiska. Obejmują one trwałą zmianę systemu ogrzewania opartego na paliwie stałym na podłączenie do miejskiej sieci ciepłowniczej, ogrzewanie gazowe, ogrzewanie elektryczne, ogrzewanie olejowe, odnawialne źródło energii, instalacje odnawialnego źródła energii, podłączenie ciepłej wody użytkowej związane z likwidacja palenisk węglowych. Ponadto w oparciu o ustawę o pomocy społecznej przygotowany został projekt Programu Osłonowego pn. "Lokalny program pomocy społecznej w postaci dofinansowania do kosztów ogrzewania w związku ze zmianą systemu ogrzewania na proekologiczne dla Miasta Krakowa". Program skierowany będzie do osób, które poniosły zwiększone koszty grzewcze pomieszczeń mieszkalnych w związku z trwałą zmianą systemu ogrzewania opartego na paliwie stałym na inny system, przeprowadzoną w ramach programu ograniczenia niskiej emisji dla Miasta Krakowa (PONE), lub przeprowadzonych poza tym programem.

W innym miejscu uzasadnienia zaskarżonej uchwały podano, że dla budynków istniejących konieczne jest zapewnienie odpowiedniego okresu przejściowego, w którym właściciele i zarządcy budynków, w których wykorzystywane są paliwa niedopuszczone do stosowania niniejsza uchwałą, zmienią sposób ogrzewania.

Krąg adresatów z § 1 oraz § 3 pkt 1- 2, to zatem mieszkańcy, właściciele i zarządcy budynków, co nie pozwala na dalsze jego zawężenie w inny sposób, niż ewentualnie przez ustalenie znaczenia w języku potocznym słowa "mieszkaniec", czy sięgnięcie systemowo do poszczególnych istniejących programów, które jednak mogą podlegać zmianom.

Ponadto Sąd I instancji wyjaśnił, że z uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika, że zadania kontrolne w zakresie przestrzegania przepisów wprowadzonych niniejszą uchwałą będą prowadzić w szczególności Straż Miejska Miasta Krakowa, Policja, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie oraz Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska. Jednocześnie wskazano podstawy prawne działania tych organów. Sąd I instancji podkreślił, że powołane w uzasadnieniu uchwały przepisy nie mówią nic o rzeczywistych kompetencjach powyższych organów odnośnie konkretnych kategorii spraw.

Ponadto z uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika, że sankcje stosowane w przypadku naruszenia postanowień uchwały określone zostały w art. 334 p.o.ś. Organami uprawnionymi do nakładania mandatów na podstawie art. 334 p.o.ś. jest Policja i inspektorzy Inspekcji Ochrony Środowiska. To wyjaśnienie nie odnosi się jednak do sposobów kontroli.

W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały "wspomina się" także o możliwości uwzględnienia jej treści w toku rozstrzyganych spraw. W postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i ustawy Prawo budowlane, możliwe będzie wiążące ustalenie warunków dla poszczególnych inwestycji w zakresie dopuszczalnych rodzajów paliw ze względu na wymogi ochrony powietrza, a obowiązek ten będzie egzekwowany przy podejmowaniu działań inwestycyjnych. W ocenie Sądu I instancji, nadal jednak istnieje wątpliwość w zakresie innych jeszcze sposobów realizacji uchwały, a ponadto oznacza to błędną redakcję § 4 uchwały. Uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie pozwala też na uzupełnienie w drodze wykładni stwierdzonych uprzednio luk w regulacji, czyniących ją niespójną, oraz naruszającą zasady równości, czy proporcjonalności. W uzasadnieniu uchwały brak jest także jednoznacznych wyjaśnień, w szczególności co do tego, czy niewykonanie nakazów dostosowawczych jest obwarowane zastosowaniem sankcji z art. 334 p.o.ś., jak również na czym w istocie ma polegać kontrola budynków istniejących w okresie przeznaczonym na zmianę sposobu ogrzewania lokali lub budynków oraz przygotowywania ciepłej wody użytkowej.

W ocenie Sądu I instancji, z powyższych rozważań wynika, że skarżącym przysługiwał wywodzony z norm prawa materialnego interes prawny do zaskarżenia uchwały, który jest obiektywny, aktualny i konkretny, zaś został przez jej podjęcie naruszony. Zaskarżona uchwała wkracza w sferę konstytucyjnie gwarantowanej swobody umów przez nakaz dostosowania w okresie od dnia wejścia w życie niniejszej uchwały, o którym mowa w § 6 pkt 1 do daty określonej w § 6 pkt 2, sposobu ogrzewania i przygotowania ciepłej wody użytkowej w istniejących lokalach i budynkach do wymagań określonych w § 1.

Sąd I instancji wyjaśnił, że obowiązująca na gruncie kodeksu cywilnego regulacja dotycząca umowy najmu prowadzi do wniosku, że § 1 zaskarżonej uchwały ma wpływ na sytuację prawną skarżących, jako najemców lokali mieszkalnych - w tym ekonomiczną - nie tylko w przyszłości, lecz już obecnie z uwagi na dyspozycję § 3 pkt 2. Jednocześnie uchwała narusza prawa najemców przez pogorszenie sytuacji najemcy. Przepisy o najmie wraz z umowami najmu są podstawą konkretnych roszczeń, które aktualizuje zaskarżona uchwała.

W ocenie Sądu I instancji, art. 96 p.o.ś. nie zezwala na określanie rodzajów lub jakości paliw dopuszczonych do stosowania przy zastosowaniu kryteriów innych niż terytorialne. Uzależnianie określania rodzajów lub jakości paliw dopuszczonych do stosowania dla terenu województwa bądź jego części od celu stosowania paliw jest niedopuszczalne i oznacza wykroczenie poza granice upoważnienia ustawowego. Konstrukcja art. 96 p.o.ś. prowadzi do wniosku, że tam gdzie ustawodawca chciał pozostawić sejmikom województw swobodę wyraził to jednoznacznie, co dotyczy sposobów realizacji oraz kontroli wprowadzonych ograniczeń.

Przepis art. 96 p.o.ś., zamieszczony został w Tytule II. - Ochrona zasobów środowiska, Dział II. - Ochrona powietrza, a zatem nie może być on uznany za jedyny instrument przeciwdziałania zanieczyszczeniom w ogóle albo ich zwalczania, lecz jako narzędzie eliminacji stosowania paliw konkretnych rodzajów albo jakości paliw w danym rodzaju (rodzajach) z uwagi na negatywne konsekwencje, które powodują one dla środowiska - w tym dla zdrowia i życia ludzi oraz dla zabytków - co ma wypływ na niemożność dotrzymania albo osiągnięcia standardów jakości wprowadzonych dla danego rodzaju zasobów środowiska. Z tego punktu widzenia nie jest istotne ani kto, ani w jakim celu stosuje określone paliwo.

Ponadto ustawa p.o.ś. określa nie tylko zasady ustalania warunków ochrony zasobów środowiska, ale również odpowiedzialność i sankcje. Korzystanie z kompetencji przewidzianej w art. 96 p.o.ś. obwarowane zostało sankcją karną skierowaną wprost do osób fizycznych bez ich rozróżnienia (np. według kryteriów i nazewnictwa określonych grup podmiotów wprowadzanego w tej ustawie, względnie np. w prawie energetycznym czy w prawie budowlanym). Skoro odpowiedzialność i sankcje może określać tylko ustawa, to także ta okoliczność przemawia za niedopuszczalnością różnicowania sytuacji prawnej obywateli (osób fizycznych) przez wprowadzanie wyłączeń podyktowanych celem stosowania rodzajów paliw lub jakości paliw danego rodzaju - w przeciwieństwie do takiego zróżnicowania rodzajów lub jakości paliw, czy zasięgu terytorialnego ograniczeń, które to kryteria wymienia wprost ustawa. Tylko pod kątem takich kryteriów, podanych wprost w ustawie, możliwe jest zróżnicowanie w zakresie stosowania sankcji karnej. Zdaniem Sądu I instancji, o zasadności takiego stanowiska przemawiają też inne regulacje zawarte w Tytule VI. - Odpowiedzialność w ochronie środowiska.

Ponadto Sąd I instancji podkreślił, że realizacja zasad z art. 6 p.o.ś. - zapobiegania i przezorności, czy z art. 7 p.o.ś. - statuującej równość w zakresie ponoszenia kosztów usuwania skutków zanieczyszczenia, następuje głównie przez przepisy rangi ustawowej, mające zachowywać standardy konstytucyjne oraz także przepisy wynikające z prawa unijnego, które powinny być przestrzegane. W ocenie Sądu I instancji, brak jest upoważnienia w art. 96 p.o.ś. dla nierespektowania tak ukształtowanego porządku prawnego, w którym wyważono ewentualne różnice adekwatnie do tych wytycznych (np. zakres obowiązku posiadania pozwoleń, opłaty, kary administracyjne). Z ustawy wynika zaś wprost dopuszczalność różnicowania aktem prawa miejscowego z art. 96 p.o.ś. sytuacji prawnej obywateli tylko co do stosowania określonego typu paliw (ich rodzaj, jakość) oraz terytorium (całość, część terytorium województwa), nie zaś wykorzystywania w nim przewidzianego instrumentu dla odwrócenia porządku kształtowanego ustawą.

Dalej Sąd I instancji wyjaśnił, że z treści przepisów ogólnych, znajdujących się w Tytule II. - Ochrona zasobów środowiska, Dział I, wynika, że ochrona ta jest realizowana na podstawie ustawy oraz przepisów szczególnych, które zostały wymienione w art. 81 ust. 2-5. Ograniczenie emisji nie jest tożsame z podejmowaniem działań służących nieprzekraczaniu standardów jakości środowiska lub przywracaniu standardów jakości środowiska. Ustawa odróżnia też określenie standardów jakości środowiska oraz kontrolę ich osiągania od podejmowania działań służących ich nieprzekraczaniu lub przywracaniu, zaś w tym ostatnim zakresie nie stawia znaku równości pomiędzy działaniami służącymi nieprzekraczaniu standardów jakości środowiska i działaniami służącymi przywracaniu standardów jakości środowiska.

W zakresie standardów jakości środowiska istotna jest skala występowania i rodzaje oddziaływania substancji lub energii na środowisko. Z tego punktu widzenia przy ochronie zasobów środowiska - w tym dla stosowania art. 96 p.o.ś. - istotne są, w ocenie Sądu I instancji, skala oddziaływania oraz rodzaj oddziaływania, a nie kto i w jakim celu używa paliwa danego rodzaju albo paliwa określonej jakości, względnie przy użyciu jakiej instalacji i urządzeń albo urządzeń niestacjonarnych to robi. Standardy jakości środowiska mogą być różnicowane w zależności od obszarów. Zdaniem Sądu I instancji, oznacza to, że również w tym przypadku brak jest kryteriów podmiotowych albo związanych z celem aktywności. Ponadto, skoro ograniczenie emisji zostało uregulowane odrębnie w tytule III również co do zwykłego korzystania ze środowiska, to nie ma żadnych powodów, żeby inne działania służące nieprzekraczaniu standardów jakości środowiska lub przywracaniu jego jakości miały nie dotyczyć wszystkich podmiotów, które są adresatami norm w tym tytule.

W ocenie Sądu I instancji, działanie w ramach art. 96 p.o.ś. nie powinno być uzależnione od tego, czy dla określonych instalacji wprowadzono standardy emisyjne. Instytucja z art. 96 p.o.ś. nie może bowiem być narzędziem służącym do omijania rozwiązań wynikających z ustawy oraz rozporządzeń wykonawczych.

W ocenie Sądu I instancji, treść art. 85 p.o.ś. (znajdującego się w tym samym tytule i dziale co art. 96), także wskazuje na brak powodów do wprowadzania rozróżnień podmiotowych, albo kryterium celu stosowania paliw w instalacjach i urządzeniach albo niestacjonarnych urządzeniach technicznych.

Odnosząc się szczegółowo do przepisów Tytułu II. Działu II p.o.ś. Sąd I instancji doszedł do wniosku, że zagadnienia tam regulowane mają istotne znaczenie dla Państwa jako całości, a także dla przestrzegania umów międzynarodowych i prawa unijnego, co wynika choćby z faktu implementacji wielu dyrektyw, a także istnienia powiązań pomiędzy działaniami różnych organów z zakresu ochrony środowiska. Przekazanie kompetencji do regulacji określonych materii aktami rangi podustawowej następuje w Tytule II. Dział II. w różny sposób, a brak szczegółowych wytycznych nie może być postrzegany jako niedopatrzenie ustawodawcy. Zdaniem Sądu I instancji, tak właśnie jest w przypadku art. 96 p.o.ś., gdzie pozorna skrótowość regulacji nie oznacza błędu, lecz celowy zabieg ograniczający sięganie po określony instrument prawny stanowiący wielowymiarową ingerencję w obowiązujący system i porządek prawny.

W ocenie Sądu I instancji, nie budzi wątpliwości, że skorzystanie z kompetencji przewidzianej w art. 96 p.o.ś. w celu ochrony środowiska (w tym także zdrowia i życia ludzi oraz zabytków) oznacza równocześnie wkroczenie w sferę praw i wolności obywateli, a także w dziedzinę rozwoju społeczno-gospodarczego, chronionych przepisami Konstytucji RP oraz ustaw innych niż z zakresu ochrony środowiska. Stosowanie prawa, jako pewnego spójnego systemu, tworzy w sferze rzeczywistości określony porządek, zaś wszelka aktywność jest podejmowana w zaufaniu do gwarancji wynikających z obowiązujących przepisów. Każda ingerencja w ten system powinna mieć jednoznaczne podstawy w ustawie i być spójna systemowo.

Sąd I instancji odniósł się przykładowo do zakresu regulacji ustawy Prawo energetyczne. Na tej podstawie doszedł do wniosku, że ingerencja sejmiku województwa aktem rangi podustawowej w tego rodzaju materię musi następować wyłącznie w taki sposób, jak to wynika wprost z brzmienia przepisów równych rangą, tj. ustawy.

Ponadto podkreślił, że kompetencja przewidziana w art. 96 p.o.ś. przysługuje wszystkim sejmikom województw, bez obowiązku współdziałania, co potencjalnie może mieć wpływ na niemożność osiągnięcia celów wyrażonych w art. 1 ust. 2 ustawy, w tym zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego.

Sąd I instancji zauważył także, że z ustawy Prawo budowlane i wydanych na jej podstawie rozporządzeń wynikają dopuszczalne sposoby ogrzewania i przygotowania ciepłej wody użytkowej, do zmiany których brak jest kompetencji w art. 96 p.o.ś.

Oznacza to, że próba "poprawiania" ustawodawcy w drodze stosowania wykładni art. 96 p.o.ś., z uwagi na powiązania z licznymi ustawami (nie tylko z zakresu prawa energetycznego, ale również przepisami prawa budowlanego, prawa cywilnego) nie jest uprawniona, a ścisła jego wykładnia uniemożliwia wkraczanie w sfery związane z realizacją podstawowych funkcji państwa, które są szersze niż ochrona środowiska.

Ponadto Sąd I instancji zarzucił, że niewykorzystanie analogicznych kompetencji na pozostałych terenach województwa nieobjętych zakazem, gdzie mieszkają ludzie i znajdują się zabytki a przekraczane są standardy jakości powietrza z analogicznych powodów, różnicuje zasadniczo sytuację obywateli w zakresie ochrony życia i zdrowia, względnie ochrony zabytków jako elementu dziedzictwa narodowego, które to zróżnicowanie może złagodzić tylko wyjątkowość przyjmowanych rozwiązań. Tę wyjątkowość przekreśla wprowadzanie dodatkowego kryterium w postaci celu stosowania paliwa, które umożliwia najróżniejsze kompilacje rozwiązań uznanych za celowe. Ponadto pogłębia powyższe zróżnicowanie odwołanie się - jak w przypadku zaskarżonej uchwały przy określaniu celu stosowania paliw i zakresu podmiotowego - zwłaszcza do potencjału i planów dystrybucyjnych przedsiębiorstw energetycznych, bowiem wkracza to także w sferę proporcjonalności, wolności gospodarczej i uczciwej konkurencji. W ocenie Sądu I instancji, nie jest tu odpowiednim argumentem powoływanie się na brak standardów emisyjnych dla niektórych instalacji, bowiem powyższe oznacza wprost zamiar uzupełniania rozwiązań przyjętych w ustawie i rozporządzeniu wykonawczym. Fakt uchwalenia programów walki z emisją na szczeblu gmin, czy programów osłonowych nie jest też odpowiednim argumentem w kierunku interpretacji art. 96 p.o.ś., ponieważ programy takie mogą i powinny działać odrębnie, w tym przez wprowadzenie rzeczywistych, stałych systemów motywacyjnych dla wyboru określonych rozwiązań ekologicznych, co nie wymaga jednoczesnego wprowadzania zakazu stosowania paliw stałych, czy innych obowiązków - np. stosowanych do ogrzewania budynków i lokali oraz przygotowywania ciepłej wody użytkowej. Udzielona na zasadach dobrowolności pomoc może powodować powiązane z nią dobrowolne zobowiązanie do stałej zmiany sposobu ogrzewania i przygotowywania ciepłej wody użytkowej.

W ocenie Sądu I instancji, należy uznać, że kompetencja z art. 96 p.o.ś. świadomie została ukształtowana tak, żeby korzystanie z przewidzianych w nim instrumentów zawęzić do stanów spowodowanych cechami paliwa. Zdaniem Sądu I instancji, nie istnieją żadne ważne racje przemawiające za tym, żeby art. 96 p.o.ś., jako przepis kompetencyjny, nie miał być interpretowany literalnie i właśnie w taki sposób, który uniemożliwia wprowadzanie kryterium celu stosowania paliw danego rodzaju lub ich jakości w danym rodzaju. W szczególności, uzależnianie określania rodzajów lub jakości paliw dopuszczonych do stosowania dla terenu województwa bądź jego części od celu stosowania nie może być postrzegane jako rozszerzenie praw i wolności obywatelskich z uwagi na niewykorzystanie możliwości wprowadzenia ograniczenia dla wszelkich celów. Wprowadzenie kryterium celu stosowania paliw skutkuje dowolną zmianą kompetencji określonych w ustawie.

W ocenie Sądu I instancji, literalna interpretacja art. 96 p.o.ś. wymusza stosowanie przewidzianych w nim możliwości tylko w sytuacjach wyjątkowych i na zasadach równego traktowania podmiotów korzystających ze środowiska w sytuacji ustalonej już uprzednio w granicach dotychczasowego porządku prawnego, nie zaś jako instrumentu osiągania doraźnych efektów, nawet w imię ważnych społecznie celów. Ponadto, jeśli ma się to odbyć kosztem tylko niektórych osób i to przez nakładanie na nie obowiązków finansowych, których niewykonanie jest zagrożone możliwością wielokrotnego stosowania sankcji karnej, a także innymi negatywnymi konsekwencjami, które można wywołać i egzekwować przez dowolne kształtowanie nakazów dotyczących sposobu realizacji i kontroli zaskarżonej uchwały.

Sąd I instancji podkreślił, że przepisy ochrony środowiska dotyczące korzystania z instalacji i urządzeń niestacjonarnych nie są nakierowane na cele ich stosowania, ale na konsekwencje jakie może powodować eksploatacja instalacji i urządzeń dla środowiska. Wolę ustawodawcy odzwierciedlają w pełni regulacje nakładające na podmioty korzystające ze środowiska obowiązek uzyskania pozwoleń, określanie standardów emisyjnych, które także są przejawem ochrony zasobów środowiska, a której nie można niwelować aktami rangi podustawowej wydawanymi również w ramach tej ochrony, zwłaszcza na zasadzie całkowitego odwrócenia proporcji ograniczeń.

W ocenie Sądu I instancji, potwierdzeniem tego stanowiska jest również analiza art. 95 ust. 1 p.o.ś. Przepis ten odrywa się od kryteriów celu stosowania instalacji i kryteriów podmiotowych, zaś kładzie nacisk na potencjalną skalę oddziaływania instalacji, jako przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. Zdaniem Sądu I instancji, nie jest zatem tak, że wprowadzenie zakazu stosowania paliw w określonym celu albo odnośnie niektórych tylko podmiotów ma oparcie w wykładni systemowej, względnie, że posiada dostateczne uzasadnienie celowościowe.

Sąd I instancji doszedł do przekonania, że przekroczenie upoważnienia zawartego w art. 96 p.o.ś. miało wpływ na naruszenie innych przepisów, ponieważ stanowiło niedopuszczalną ingerencję w istniejący prządek prawny (wbrew zasadzie z art. 7 Konstytucji RP), realizowany zgodnie z innymi wyrażonymi w Konstytucji RP zasadami (równości i sprawiedliwości społecznej z art. 32 ust. 1, zaufania do organów państwa z art. 2, wolności działalności gospodarczej z art. 20 i 22, swobody umów z art. 31 ust. 1 oraz proporcjonalności z art. 31 ust. 3). Zdaniem Sądu I instancji stanowi to również naruszenie porządku prawnego regulowanego ustawami Prawo energetyczne, Prawo budowlane, czy Kodeks cywilny. Dochodzi bowiem do bezpodstawnego wkroczenia w materie regulowane odmiennie tymi aktami rangi ustawowej oraz wydanymi na ich podstawie rozporządzeniami wykonawczymi, w szczególności co do korzystania z paliw w celu ogrzewania lokali i przygotowywania ciepłej wody użytkowej oraz związanych z tym praw i obowiązków różnych podmiotów.

Z tej przyczyny Sąd I instancji podzielił stanowisko skarżących, że art. 96 p.o.ś. nie pozwala na powiązanie ograniczenia w stosowaniu paliw z celem ich stosowania, a także w konsekwencji na zróżnicowanie adresatów pod kątem takich kryteriów oraz skutki tego stanu prowadzące do naruszenia norm konstytucyjnych i innych ustaw.

Ponadto Sąd I instancji zwrócił uwagę, że podstawę stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały stanowiło również naruszenie art. 96 p.o.ś., polegające na niewykonaniu obowiązku określania sposobu realizacji zakazu stosowania paliw stałych i ograniczenia stosowania paliw pozostałych oraz sposobu ich kontroli. W ocenie Sądu I instancji, za właściwe wykonanie tej kompetencji nie może zostać uznanie odwołania się w § 3 zaskarżonej uchwały do określonego otwartego programu, niewyrażonego w postaci nakazów lub zakazów, który jednak został powiązany ściśle z § 4 dotyczącym kontroli, a przez to również ze stosowaniem pewnych sankcji.

Ponadto Sąd I instancji stwierdził, że wskazanie tylko niektórych organów uprawnionych do kontroli, bez wskazania konkretnych przepisów będących podstawą prawną kompetencji do podejmowania określonych działań kontrolnych, nie może zostać uznane za określenie sposobów kontroli i nie ma nic wspólnego z dążeniem do uelastycznienia regulacji, względnie zapewnieniem spójności systemowej.

W ocenie Sądu I instancji, zaskarżona uchwała nie określa wprost adresata dyspozycji z § 1 i 3 pomimo, że dotyka głównie praw obywateli korzystających ze środowiska bez pozwoleń, którzy choćby z tego powodu mogą nie posiadać dostatecznej wiedzy w zakresie skomplikowanych wyłączeń spod jej zastosowania. Ponadto fakt, że określony podmiot korzysta z instalacji lub urządzenia bez pozwolenia nie oznacza jeszcze, że czyni to legalnie, zaś w takim przypadku, że narusza prawo celowo, a nie z powodu stopnia złożoności przepisów. Zdaniem Sądu I instancji, nie można zatem przyjąć, że dla potencjalnych adresatów ustalenie tego "kręgu" jest łatwe tylko dlatego, że nie korzystają oni ze środowiska na podstawie pozwoleń. Mylące jest także ścisłe powiązanie § 3 uchwały z przepisami odrębnej przedmiotowo regulacji, tj. ustawy Prawo budowlane.

W ocenie Sądu I instancji, zaskarżona uchwała została podjęta w sposób naruszający zasadę przyzwoitej legislacji (w tym określoności przepisów) oraz zasadę zaufania obywateli do państwa i prawa, które wywodzi się z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Prawodawca powinien tak kształtować normy prawne, aby w sposób jasny i precyzyjny określały adresata i wzorzec powinnego postępowania zwłaszcza wówczas, gdy za naruszenie tego wzorca grożą sankcje karne lub innego rodzaju konsekwencje mogące wkraczać w sferę praw i wolności jednostki. Poszczególne przepisy powinny być sformułowane poprawnie z punktu widzenia językowego i logicznego. Wymóg logicznej poprawności i spójności dotyczy poszczególnych jednostek redakcyjnych tekstu normatywnego oraz całego aktu. Sąd I instancji podkreślił, że także prawodawca lokalny powinien stosować przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), choćby z uwagi na ich znaczenie oraz wymóg zachowania spójności systemu. Kwestia zakresu i sposobu zastosowania tego rozporządzenia do aktów prawa miejscowego została uregulowana w § 143. Sąd I instancji wyjaśnił, że naruszenie przepisów cytowanego rozporządzenia pozostaje bez konsekwencji dla możliwości orientacji co do adresata normy, wzorca powinnego postępowania oraz sankcji, jednak taki stan nie uzasadnia stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego. W kontekście zasady przyzwoitej legislacji nie dochodzi bowiem wówczas do złamania zasady określoności przepisów, a tym samym podważenia zaufania obywateli do państwa i prawa.

Sąd I instancji podkreślił, że określenie wzoru powinnego postępowania w uchwale jest utrudnione, bowiem uchwała nie operuje pojęciami: "nakazuje się", "zakazuje się", "zezwala się", "powinien", "należy" i in. charakterystycznymi dla imperatywnych wypowiedzi.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wniosło Województwo Małopolskie oraz Fundacja A. i Stowarzyszenie (...).

Województwo Małopolskie zarzuciło naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Po pierwsze, art. 96 p.o.ś. w związku z art. 94 Konstytucji RP przez jego błędną wykładnię, co doprowadziło do uznania, że Sejmik Województwa Małopolskiego podejmując zaskarżoną uchwałę przekroczył granice upoważnienia ustawowego z art. 96 p.o.ś. z uwagi na "powązanie ograniczenia stosowania paliw z celem ich stosowania za jaki uznano ogrzewanie budynków i lokali oraz ciepłej wody użytkowej" (s. 61 uzasadnienia wyroku).

Po drugie, art. 96 p.o.ś. w związku z art. 2, art. 5, art. 7, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 1, art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez jego błędną wykładnię, co doprowadziło do uznania, że zaskarżona uchwała powoduje niedopuszczalną ingerencję w istniejący porządek prawny (wbrew zasadzie z art. 7 Konstytucji RP), realizowany zgodnie z innymi wyrażonymi w Konstytucji PP zasadami (równości i sprawiedliwości społecznej, zaufania do organów państwa, wolności działalności gospodarczej, swobody umów oraz proporcjonalności), a także zgodnie z regulacjami ustawy Prawo energetyczne, Prawo budowlane czy Kodeksu cywilnego).

Po trzecie, art. 96 p.o.ś. w związku z art. 2, art. 5, art. 7, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 1, art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, przez jego błędną wykładnię, co doprowadziło do uznania, że zaskarżona uchwała nie wykonuje "obowiązku określania sposobu realizacji zakazu stosowania paliw stałych i ograniczenia stosowania paliw pozostałych oraz sposobu kontroli." W ocenie Województwa Małopolskiego, błędne jest stanowisko Sądu I instancji, że za właściwe wykonanie tej kompetencji nie może zostać uznane uregulowanie w § 3 zaskarżonej uchwały pewnego otwartego programu, niewyrażonego w postaci nakazów lub zakazów, który jednak został powiązany ściśle z § 4 dotyczącym kontroli, a przez to również ze stosowaniem pewnych sankcji.

Po czwarte, art. 96 p.o.ś. w związku z art. z art. 2 i art. 94 Konstytucji oraz w związku z § 143 i § 25 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), przez jego niezastosowanie, co doprowadziło do nieuprawnionego przyjęcia przez Sąd I instancji, że zaskarżona uchwała nie określa wprost adresata, zaś aby konkretny podmiot mógł ocenić, czy powinien stosować się do nakazu z § 1 uchwały, musi dokonać skomplikowanej wykładni § 2 uchwały, w ramach której należy uwzględniać nie tylko przepisy ustaw, ale licznych rozporządzeń wykonawczych. W ocenie Województwa, doszło także do błędnego przyjęcia, że zaskarżona uchwała niezależnie od wykładni art. 96 p.o.ś., zostła podjęta w sposób naruszający zasadę przyzwoitej legislacji (w tym określoności przepisów) oraz zasadę zaufania obywateli do państwa i prawa, które wywodzi się z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP).

Województwo Małopolskie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku, oddalenie skarg wniesionych na przedmiotową uchwałę oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego za wszystkie instancje.

Skarga kasacyjna Fundacji ClientEarth w pierwszej kolejności zarzuciła naruszenie prawa materialnego.

Po pierwsze, art. 94 w związku z art. 87 Konstytucji RP oraz w związku z art. 9, art. 18 pkt 1 oraz art. 89 ust. 1 ustawy samorządzie województwa w związku z art. 96 p.o.ś. przez ich błędną wykładnię polegającą, na przyjęciu, że przepis ten nie pozwala na wydanie aktu prawa miejscowego, w którym zostałby określony cel, dla którego stosowanie określonych paliw jest dopuszczone, czy też na dokonanie wyłączeń podmiotowych z zakresu obowiązywania aktu prawa miejscowego, przez co uchwała wykracza poza granice upoważnienia zawartego w art. 96 p.o.ś

Po drugie, art. 96 p.o.ś. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten nakazuje, żeby uchwała podjęta na jego podstawie: określała w sposób enumeratywny, w zamkniętym katalogu wszystkie możliwe sposoby realizacji uchwały; określała w sposób enumeratywny, w zamkniętym katalogu wszystkie możliwe organy uprawnione do kontroli wykonania uchwały; nie zawierała generalnego oznaczenia adresata uchwały ani nie dokonywała wyłączeń podmiotowych, przez co uchwała nie wypełnia określonego w tym przepisie obowiązku określenia sposobu realizacji uchwały oraz sposobu kontroli obowiązku ustalonego uchwałą, ani też nie określa w sposób należyty adresata uchwały. W ocenie Fundacji, uchwała określa te warunki należycie w § 3 i § 4 oraz § 1 w związku z § 2.

Po trzecie, art. 7 Konstytucji przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że norma zdekodowana z tego przepisu nie pozwala na wydanie uchwały w granicach upoważnienia zawartego w art. 96 p.o.ś., przez co uchwała w sposób niedopuszczalny ingeruje w istniejący porządek prawny.

Po czwarte, art. 2 Konstytucji RP przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zasada demokratycznego państwa prawnego oraz wyprowadzone z tej zasady zasada równości i sprawiedliwości społecznej, zasada przyzwoitej legislacji oraz zasada zaufania do organów państwa, nie pozwalają na wydanie aktu prawa miejscowego na podstawie art. 96 p.o.ś. o treści tożsamej z treścią uchwały, a zwłaszcza nie pozwalają na określenie adresata uchwały w sposób generalny, z zastosowaniem wyłączenia podmiotowego oraz na określenie celu, dla którego określone paliwa są dopuszczone do stosowania na obszarze części województwa, przez co uchwała narusza wyżej wymienione zasady konstytucyjne.

Po piąte, art. 20 oraz art. 22 Konstytucji RP przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zasada wolności działalności gospodarczej zdekodowana z tych przepisów nie pozwala na uchwalenie aktu prawa miejscowego na podstawie art. 96 p.o.ś. o treści tożsamej z treścią uchwały, przez co uchwała narusza wyżej wymienioną zasadę konstytucyjną.

Po szóste, art. 31 ust. 1 Konstytucji RP przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zasada wolności umów zdekodowana z tego przepisu nie pozwala na uchwalenie aktu prawa miejscowego na podstawie art. 96 p.o.ś. o treści tożsamej z treścią uchwały, przez co uchwała narusza wyżej wymienioną zasadę konstytucyjną.

Po siódme, art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zasada proporcjonalności nie pozwala na uchwalenie aktu prawa miejscowego na podstawie art. 96 p.o.ś. o treści tożsamej z treścią uchwały, przez co uchwała narusza wyżej wymienioną zasadę konstytucyjną.

Po ósme, art. 32 ust. 1 Konstytucji RP przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zasada równości nie pozwala na uchwalenie aktu prawa miejscowego na podstawie art. 96 p.o.ś. o treści tożsamej z treścią uchwały, przez co uchwała narusza wyżej wymienioną zasadę konstytucyjną.

Ponadto Fundacja zarzuciła naruszenie przepisów postępowania.

Po pierwsze, art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm. - dalej jako "p.p.s.a.") przez stwierdzenie nieważności uchwały.

Po drugie, art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) w związku z art. 3 § 1 oraz § 2 pkt 5 p.p.s.a., przez wyjście poza dopuszczalne granice kontroli działania organu administracji publicznej, przez dokonanie oceny uchwały również pod względem jej celowości.

Fundacja wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, ewentualnie, gdyby Sąd uznał, że w sprawie nie ma naruszeń przepisów postępowania, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, Fundacja wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skarg. Ponadto Fundacja wniosła o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W swojej skardze kasacyjnej Stowarzyszenie (...) w pierwszej kolejności zarzuciło naruszenie przepisów postępowania to jest art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa. W ocenie Stowarzyszenia, skarżące legitymowały się wyłącznie interesem faktycznym.

Z ostrożności procesowej Stowarzyszenie zarzuciło ponadto naruszenie przepisu prawa materialnego to jest art. 96 p.o.ś.

Zdaniem Stowarzyszenia, naruszenie tego przepisu polegało na jego błędnej wykładni i przyjęciu, że upoważnienie ustawowe do stanowienia aktów prawa miejscowego powinno ściśle określać wszelkie elementy treści przyszłego aktu, a ocenę jego legalności przeprowadzać należy w oparciu o analogiczne kryteria, jak w przypadku rozporządzeń. W ocenie Stowarzyszenia, Sąd I instancji przyjął zawężającą interpretację upoważnienia ustawowego ograniczoną wyłącznie do przypadku całkowitego, zupełnego i niedoznającego wyjątku zakazu stosowania określonych rodzajów paliw lub ich jakości w każdym możliwym celu. Skłoniło to Sąd I instancji do zakwestionowania legalności zaskarżonej uchwały wobec zastosowanego w jej treści ograniczenia zakazu stosowania paliw jedynie do określonych celów, a które to rozumowanie pozostaje w sprzeczności z zasadą efektywności prawa unijnego. Ponadto, zdaniem Stowarzyszenia, stanowi to wykładnię sprzeczną z celem wynikającym z dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/50/WE z 21 maja 2008 r. w sprawie jakości powietrza i czystszego powietrza dla Europy oraz dyrektywy 2004/107/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 15 grudnia 2004 r. w sprawie arsenu, kadmu, rtęci, niklu i wielopierścieniowych węglowodorów aromatycznych w otaczającym powietrzu.

Ponadto, w ocenie Stowarzyszenia, błędna wykładnia art. 96 p.o.ś. dotyczyła sposobu określenia realizacji uchwały, co skutkowało przyjęciem, że powinien być to wyłącznie zamknięty katalog enumeratywnie wyliczający wszelkie możliwe zachowania, ujęte w postaci wprost wyrażonych zakazów bądź nakazów, które wiązać mogą się ze stosowaniem paliw na obszarze objętym aktem, co doprowadziło do zanegowania legalności § 3 uchwały, a także posłużenia się art. 2 Konstytucji RP statuującym zasadę demokratycznego państwa prawnego, z której wywodzi się następnie zasadę przyzwoitej legislacji oraz zasadę zaufania obywateli do państwa i prawa w sposób dowolny i nieuzasadniony.

Zdaniem skarżącego Stowarzyszenia, błędna wykładnia art. 96 p.o.ś. przejawia się również w zakresie przyjęcia dyrektywy określenia sposobu kontroli realizacji uchwały, skutkującej tym, że uchwała powinna stworzyć zamknięty, wyczerpujący katalog wszystkich organów uprawnionych na mocy przepisów szczególnych do kontroli jej realizacji wraz ze wskazaniem w każdym przypadku przepisów prawa będących podstawą poszczególnych działań kontrolnych, co doprowadziło do zanegowania legalności § 4 uchwały przez Sąd I instancji

Stowarzyszenie nie podzieliło również wykładni art. 96 p.o.ś., która skutkowała przyjęciem przez Sąd I instancji, że uchwała nie może wyznaczać adresata w sposób generalny, a także zawierać wyłączeń podmiotowych z zakresu jej stosowania, co doprowadziło do zakwestionowania legalności § 2 oraz § 1 uchwały.

Zdaniem Stowarzyszenia, błędne jest stanowisko Sądu I instancji, że art. 96 p.o.ś. prowadzi do przyjęcia, iż upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego może zawierać kompetencję do stanowienia norm zmieniających przepisy ustaw, a przez to naruszającą zasadę hierarchicznego systemu źródeł prawa oraz "odrywającą" wykładnię aktu prawa miejscowego od jego ustawowego umocowania, co skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały wobec braku wyrażenia w art. 96 p.o.ś. kompetencji do zmiany przepisów ustawy Prawo budowlane regulujących dopuszczalne sposoby ogrzewania i przygotowania ciepłej wody użytkowej.

Stowarzyszenie wniosło o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i przekazanie i sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedziach na poszczególne skargi kasacyjne E.L. wniosła o ich oddalenie wskazując, że skargi kasacyjne Fundacji i Stowarzyszenia nie mają usprawiedliwionych podstaw, natomiast skarga kasacyjna Województwa Małopolskiego jest oczywiście bezzasadna.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1)

naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2)

naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Wszystkie trzy skargi kasacyjne nie są zasadne.

Po pierwsze, w odniesieniu do skargi kasacyjnej Województwa Małopolskiego należy stwierdzić, że całkowicie chybiony jest zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy z powodu błędnej wykładni art. 96 p.o.ś. w związku z art. 94 Konstytucji RP. Wynika to z tego, że dyspozycja przepisu art. 96 p.o.ś. zezwala na określenie przez sejmik województwa w formie uchwały będącej aktem prawa miejscowego rodzajów lub jakości paliw dopuszczonych do stosowania przez jej adresatów jednak tylko przy zastosowaniu kryterium terytorialnego, tj. na obszarze całego województwa lub jego części. Oznacza to, że ustawodawca w powyższym przepisie nie wprowadził dla sejmiku województwa upoważnienia dla ustalenia samodzielnie rodzajów lub jakości paliw, które będą dopuszczone do stosowania na obszarze danego województwa lub jego części, a także wprowadzenia dodatkowego kryterium w tym zakresie, tj. celu stosowania paliw, ponieważ w obu przypadkach wykraczałoby to poza upoważnienie ustawowe.

Dlatego też wbrew zarzutowi kasacyjnemu, przepis art. 96 p.o.ś. dopuszcza tylko zróżnicowanie aktem prawa miejscowego sytuacji prawnej jego adresatów co do stosowania danego rodzaju paliw, jak i co do terytorium. Natomiast brak jest ustawowych podstaw prawnych do wprowadzenia przez sejmik województwa na tej materialnoprawnej podstawie innych dodatkowych kryteriów wobec braku upoważnienia ustawowego. Dotyczy to więc także dodatkowego kryterium w celu stosowania oznaczonego paliwa dla ogrzewania lokali lub budynków oraz przygotowania ciepłej wody użytkowej, jak i kolejnego kryterium dotyczącego rodzaju instalacji dopuszczonych do użycia tych paliw.

Ponadto pozbawione upoważnienia ustawowego w art. 96 p.o.ś. jest także wprowadzenie przez sejmik województwa w formie aktu prawa miejscowego wyłączeń podmiotowych w § 2 tej uchwały dla instalacji, dla których wymagane jest uzyskanie pozwolenia zintegrowanego czy też pozwolenia na wprowadzenie gazów lub pyłów do powietrza. Jest to materia, która powinna być regulowana bezpośrednio przez ustawodawcę, biorąc pod uwagę również normę sankcyjną z art. 334 p.o.ś. w zakresie odpowiedzialności karnej sprawcy naruszenia ograniczeń, nakazów lub zakazów ustalonych w przedmiotowej uchwale sejmiku województwa.

Należy także podkreślić, że norma kompetencyjna z art. 96 p.o.ś. jest zawężona do stanów faktycznych związanych z cechami paliwa, czyli nie dotyczy kryterium celu stosowania paliw danego rodzaju oraz związanego z nim kryterium cech jakości.

Ponadto nie jest dopuszczalne przyjęcie stanowiska, że wprowadzenie przez sejmik województwa dodatkowego kryterium - bez upoważnienia ustawowego - w postaci uzależnienia określenia danego rodzaju lub jakości paliw od celu ich stosowania na terenie województwa lub jego części, może być uznane jako dopuszczalne naruszenie praw i wolności obywatelskich i to nawet w sytuacji niewykorzystania możliwości wprowadzenia ograniczeń dla wszystkich tego rodzaju celów. Oznaczałoby to bowiem przyznanie sejmikowi województwa w takim przypadku domniemania kompetencji na zasadzie prawa "co nie jest przez prawo zabronione to jest dozwolone". Ustawodawca nie zezwala jednak na stosowanie tej zasady wobec organów administracji publicznej zgodnie z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego z art. 2 Konstytucji RP jak i zasadą praworządności, o której stanowi art. 7 w związku z art. 94 Konstytucji RP. Dotyczy to także ustalenia przez sejmik województwa bez upoważnienia ustawowego treści aktu prawa miejscowego, co do jego zakresu podmiotowego i przedmiotowego, jeżeli przekracza to granice upoważnienia ustawowego.

Należy także podkreślić, że sejmik województwa, jako organ stanowiący samorządu województwa, nie działa w ramach modelu autonomii, lecz w ramach modelu decentralizacji władzy publicznej, co wynika z art. 15 ust. 2 Konstytucji RP. Ponadto, wbrew zarzutom kasacyjnym, przekroczenie upoważnienia ustawowego z art. 96 p.o.ś, nie było zgodne z zasadami konstytucyjnymi wyrażonymi w art. 2, art. 7, art. 20, art. 22 i art. 31 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, stąd także w tym zakresie należy podzielić stanowisko Sądu I instancji.

Po trzecie, chybione są również zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 96 p.o.ś. w związku z art. 2, art. 5, art. 7, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP z powodu ich błędnej wykładni, ponieważ zaskarżona uchwała sejmiku województwa nie wykonuje obowiązku ustalenia sposobu realizacji zakazu stosowania paliw stałych, jak i ograniczenia stosowania paliw pozostałych, a także sposobu kontroli. Właściwe jest stanowisko Sądu I instalacji, że za prawidłową realizację tej kompetencji nie można uznać uregulowania z § 3 zaskarżonej uchwały, dotyczącego pewnego otwartego programu, niewyrażonego w postaci nakazów lub zakazów, który został ściśle powiązany z § 4 dotyczącym kontroli, a przez to również ze stosowaniem odpowiednich sankcji.

Po czwarte, należy stwierdzić, że w świetle art. 96 p.o.ś. w związku z art. 2 i art. 94 Konstytucji RP oraz w związku z § 143 i art. 25 rozporządzenia Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej - zarzut dotyczący tzw. niewłaściwej legislacji nie jest wystarczającą samodzielną przesłanką do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały sejmiku województwa, a więc niezastosowanie przepisów cytowanego rozporządzenia Rady Ministrów w tej sprawie nie wpłynęło na wynik sprawy.

Przechodząc do skargi kasacyjnej Fundacji A. należy także stwierdzić, że podniesione w niej zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego są chybione.

Po pierwsze, co podniesiono już wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że delegacja z art. 96 p.o.ś. nie upoważnia sejmiku województwa do wydania aktu prawa miejscowego o przedmiotowej treści, w którym sejmik wprowadził powyższy, dodatkowy cel stosowania oznaczonych w nim paliw. Nastąpiło to także niezgodnie z konstytucyjną zasadą równości w rozumieniu art. 32 ust. 1 Konstytucji RP z powodu wyłączenia z zakresu podmiotowego niektórych jej adresatów. Dlatego też brak jest w tym przypadku jakichkolwiek przesłanek do stwierdzenia naruszenia z tej przyczyny przez Sąd I instancji przepisów art. 94 w związku z art. 87 Konstytucji RP oraz w związku z art. 9, art. 18 pkt 1 oraz art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa w związku z art. 96 p.o.ś. z powodu błędnej ich wykładni.

Po drugie, chybiony jest także zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 96 p.o.ś. w związku z § 3 i 4 oraz § 1 w związku z § 2 przedmiotowej uchwały sejmiku województwa w zakresie oceny sposobu jej realizacji, jak i sposobu kontroli obowiązku nałożonego w tej uchwale, także biorąc pod uwagę określenie jej adresatów. Oprócz wyżej już wymienionych przesłanek, wynika to z tego, że użyty w § 3 uchwały kwantyfikator "w szczególności" oznacza, iż jest to katalog przykładowy, najważniejszy, lecz nie jest to katalog enumeratywny odnośnie wymienionych w nim dyspozycji. Ponadto należało uwzględnić, że tego rodzaju ograniczenia, nakazy i zakazy powinny być określone w sposób wyczerpujący, ponieważ adresat za ich nieprzestrzeganie ponosi odpowiedzialność karną w rozumieniu art. 334 p.o.ś. Z kolei § 4 tejże uchwały podaje tylko przykładowo właściwe organy uprawnione do jej kontroli na mocy odrębnych przepisów. Dlatego też, w świetle jednoznacznej dyspozycji art. 96 p.o.ś., określenie sposobu realizacji i kontroli w zaskarżonej uchwale, nie może być uznane za prawidłowe.

Po trzecie, chybiony jest także zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji normy z art. 7 Konstytucji RP (zasada praworządności), ponieważ przedmiotowa uchwała sejmiku województwa została wydana z naruszeniem upoważnienia ustawowego z art. 96 p.o.ś. związku z art. 94 Konstytucji.

Po czwarte, biorąc pod uwagę wiodącą zasadę konstytucyjną demokratycznego państwa prawego wynikającą z art. 2 Konstytucji RP, Sąd I instancji dokonując wykładni art. 96 p.o.ś. i stwierdzając nieważność przedmiotowej uchwały sejmiku województwa, nie naruszył art. 20 i 22 Konstytucji RP (zasada wolności gospodarczej), art. 31 ust. 1 (zasada wolności umów), art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (zasada proporcjonalności), a także art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (zasada równości wobec prawa). W tym zakresie są to zarzuty kasacyjne tożsame z zarzutami podniesionymi przez Województwo Małopolskie, które jak już wyżej wskazano okazały się chybione. Trzeba również dodać, że wydane przez sejmik województwa akty prawa miejscowego nie mogą z żadnym przypadku wkraczać w materię zastrzeżoną dla ustawodawcy, w tym również dotyczącą implementacji prawa unijnego w zakresie ochrony powietrza.

Po piąte, chybiony jest także zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 147 § 1 p.p.s.a., ponieważ w tej sprawie wystąpiły wyżej wymienione przesłanki do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały Sejmiku Województwa Małopolskiego. Brak jest także podstaw prawnych do stwierdzenia naruszenia przez Sąd I instancji art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 3 § 1 oraz § 2 pkt 5 p.p.s.a. z powodu braku przekroczenia przez ten Sąd dopuszczalnych granic kontroli działania w tej sprawie sejmiku województwa, ponieważ Sąd I instancji nie badał celowości podjętej uchwały sejmiku województwa.

Chybione są również zarzuty kasacyjne podniesione w skardze kasacyjnej wniesionej przez Stowarzyszenie (...).

Po pierwsze, Sąd I instancji nie naruszył art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, ponieważ strony skarżące do Sądu I instancji posiadały w tej sprawie interes prawny, a nie tylko interes faktyczny. Należy bowiem zaznaczyć, że skarżący do Sądu I instancji są najemcami przedmiotowych lokali, a lokali tych dotyczy przedmiotowa uchwała sejmiku województwa, co jednoznacznie wynika z § 2 i 3 tej uchwały. Interes prawny skarżących do Sądu I instancji należy natomiast wywodzić nie tyle z umowy najmu, ale z normy art. 334 p.o.ś. w związku z art. 96 p.o.ś. Z treści tej normy wynika bowiem jednoznacznie, że każdy kto nie przestrzega ograniczeń, nakazów lub zakazów określonych w uchwale sejmiku województwa wydanej na podstawie art. 96 p.o.ś. podlega karze grzywny w ramach odpowiedzialności karnej jego sprawcy. Nie do przyjęcia jest więc stanowisko zawarte w skardze kasacyjnej, że jest to tylko interes faktyczny skarżących jako najemców danego lokalu, natomiast interes prawny przysługuje tylko właścicielowi, którym jest Miasto Kraków. Uchwała wprost nakłada obowiązki wymienione w § 1 nałożone na każdego jej adresata, jeżeli nie został wyłączony na mocy § 2 tej uchwały, co jednoznacznie również wynika z jej uzasadnienia. Ponadto nie można w demokratycznym państwie prawnym przyjąć stanowiska, że interes prawny skarżący uzyskaliby dopiero po 1 września 2018 r., a więc po wejściu w życie obowiązków wynikających z zaskarżonej uchwały, dotyczących stosowania paliw w lokalach i budynkach już istniejących, jeżeli nie zrealizowaliby dobrowolnie powyższego obowiązku, co skutkowałoby ich odpowiedzialnością karną na podstawie art. 334 p.o.ś.

Oznacza to, że w tej sprawie norma z art. 334 p.o.ś. w związku z art. 96 p.o.ś., stanowi źródło interesu prawnego skarżących w rozumieniu art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, może po bezskutecznym wezwaniu sejmiku województwa, który wydał ten przepis, wezwać go do usunięcia naruszenia, a następnie jeżeli to nie nastąpi - zaskarżyć taki przepis do sądu administracyjnego. Ponadto biorąc pod uwagę okoliczności faktyczne w tej sprawie, interes prawny skarżących do Sądu I instancji był indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie.

Po drugie, chybiony jest także zarzut kasacyjny dotyczący błędnej wykładni przez Sąd I instancji art. 96 p.o.ś. biorąc pod uwagę zakres przedmiotowy i podmiotowy tego przepisu, stanowiącego upoważnienie ustawowe do wydania przez sejmik województwa przedmiotowej uchwały będącej aktem prawa miejscowego. Sejmik województwa w modelu decentralizacji władzy publicznej bez upoważnienia ustawowego nie może samodzielnie kształtować praw i wolności jej adresatów, wkraczając przy tym w materię zastrzeżoną dla ustawodawcy. Ponadto, wbrew stwierdzeniom skargi kasacyjnej, w żadnym przypadku przepisy prawa miejscowego nie mogą służyć implementacji do prawa polskiego dyrektywy z prawa unijnego, ponieważ w prawie polskim następuje to w formie ustawy. Dotyczy to więc także podniesionej w skardze kasacyjnej dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/50/WE z 21 maja 2008 r. w sprawie jakości powietrza i czystszego powietrza dla Europy oraz dyrektywy 2004/107/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 15 grudnia 2004 r. w sprawie arsenu, kadmu, rtęci, niklu i wielopierścieniowych węglowodorów aromatycznych w otaczającym powietrzu. Świadczy o tym także dokonana ostatnio nowelizacja art. 96 p.o.ś. - art. 1 pkt 1 ustawy z 10 września 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2015 r. poz. 1593).

Po trzecie, chybione są także pozostałe podniesione zarzuty kasacyjne dotyczące błędnej wykładni przez Sąd I instancji art. 96 p.o.ś., ponieważ Sąd orzekł o przekroczeniu przez sejmik upoważnienia ustawowego odnośnie wprowadzenia dodatkowych kryteriów w postaci celu stosowania określonego paliwa, a także kryterium rodzaju instalacji działających przy użyciu tych paliw, jak i braku prawidłowych regulacji dotyczących nie tylko sposobu realizacji tej uchwały lecz również jej kontroli. Biorąc pod uwagę treść art. 334 p.o.ś., jak również w świetle wykładni funkcjonalnej i systemowej art. 96 p.o.ś., nie jest dopuszczalne wprowadzenie powyższych dodatkowych kryteriów przez sejmik województwa w formie aktu prawa miejscowego bez upoważnienia ustawowego. Norma z art. 334 p.o.ś. wprowadza bowiem zindywidualizowaną odpowiedzialność karną w formie kary grzywny za nieprzestrzeganie tego rodzaju ograniczeń, nakazów i zakazów, Muszą więc być one precyzyjnie określone. Stąd nie jest dopuszczalne przyznanie sejmikowi województwa domniemania kompetencji w tym zakresie sankcjonowanego powyższą normą prawną z art. 334 p.o.ś.

Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 ustawy p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.