Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2739714

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 13 września 2019 r.
II OSK 2538/17
Przesłanki nieważności decyzji w kontekście posłużenia się przez inwestora decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia zaadresowaną do innego podmiotu.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron.

Sędziowie: NSA Grzegorz Czerwiński (spr.), del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 13 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i M. sp. z o.o. z siedzibą w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lipca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1874/16 w sprawie ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w T. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) czerwca 2016 r., znak: (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji

1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę,

2. zasądza od P. sp. z o.o. z siedzibą w T. na rzecz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego,

3. zasądza od P. sp. z o.o. z siedzibą w T. na rzecz M. sp. z o.o. z siedzibą w R. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 lipca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1874/16, po rozpoznaniu skargi Przedsiębiorstwa G. Sp. z o.o. z siedzibą w T. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 czerwca 2016 r., znak: (...), utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 15 stycznia 2016 r., znak: (...), którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia 29 listopada 2011 r. Nr (...), zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. Sp. z o.o. w R. pozwolenia na wykonanie robót pn. "Przyłączenie pompowni ścieków za S. do kanału sanitarnego w ul. S. z obejściem awaryjnym do ul. M. w ramach zadania "Projekt odprowadzania ścieków z dzielnicy B. do kanalizacji miejskiej" na działkach nr ew. (...),(...), obr. (...) oraz nr ew. (...),(...),(...),(...),(...),(...), obr. (...) położonych w rejonie ul. M. w R", na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., dalej jako p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję organu pierwszej instancji.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wojewoda Podkarpacki, prowadząc postępowanie z wniosku Przedsiębiorstwa G. Sp. z o.o. z siedzibą w T. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia 29 listopada 2011 r., Nr (...), w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia M. Sp. z o.o. w R. pozwolenia na wykonanie wspomnianych na wstępie robót, odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji.

Na skutek odwołania wniesionego przez Przedsiębiorstwo G. Sp. z o.o. z siedzibą w T. sprawę rozpoznawał Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Po dokonaniu charakterystyki instytucji stwierdzenia nieważności organ ten wskazał, że zgodnie z brzmieniem przepisów art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm. - według stanu na dzień 29 listopada 2011 r.) pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosownie zaś do treści przepisu art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane inwestor winien dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę.

Organ zauważył, że z akt sprawy wynikało, iż inwestor - M. Sp. z o.o. z siedzibą w R. - złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania na cele budowlane działkami nr ew. (...),(...),(...),(...),(...),(...),(...) i (...) położonymi w rejonie ul. M. w R. w obrębie ewidencyjnym (...) i (...).

We wniosku o stwierdzenie nieważności Przedsiębiorstwo G. Sp. z o.o. z siedzibą w T. podnosiło, że sporna inwestycja zaprojektowana na działce nr ew. (...) sąsiaduje z działką nr ew. (...), stanowiącą jej własność (potwierdza to treść księgi wieczystej nr (...)). Ponadto wskazywało, że sieć kanalizacji sanitarnej ingeruje w sieć kanalizacyjną stanowiącą jej własność znajdującą się na działce nr ew. (...) (ul. S.). Jak wynika bowiem z projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia 29 listopada 2011 r., Nr (...), (część graficzna projektu budowlanego - projekt zagospodarowania terenu - rys. nr 4, karta nr 48; profil podłużny rurociągu tłocznego - rys. nr 5, karta nr 49), projektowany rurociąg tłoczny ulega włączeniu do sieci kanalizacji sanitarnej przebiegającej przez działkę nr ew. (...) (w pasie ul. S.). Ww. projekt zagospodarowania terenu (część graficzna projektu budowlanego - projekt zagospodarowania terenu - rys. nr 4, karta nr 48) przewiduje także likwidację odcinka istniejącego rurociągu tłocznego przebiegającego przez działkę nr ew. (...) (w pasie ul. S.) o długości ok. 40 m. Podkreślono, że ustawodawca wymaga od inwestora złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania na cele budowlane nieruchomością. Przepisy ustawy prawo budowlane nie nakładają na inwestora obowiązku przedłożenia dokumentów potwierdzających tytuł prawny do urządzeń i sieci przebiegających przez działkę inwestycyjną. Natomiast rozstrzyganie wszelkich sporów dotyczących naruszenia posiadania i prawa własności należy do kompetencji sądów powszechnych.

Organ stwierdził, że skoro inwestor złożył oświadczenie o prawie do dysponowania działkami inwestycyjnymi, w tym działką nr ew. (...), na której zgodnie z projektem budowlanym zaplanowano włączenie do istniejącej sieci kanalizacyjnej planowanego rurociągu tłocznego, to w analizowanym przypadku nie doszło do rażącego uchybienia przywołanym wyżej przepisom art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego.

Stosownie do treści art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także z wymaganiami ochrony środowiska. Inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm. - według stanu prawnego na dzień 29 listopada 2011 r.)

Organ zauważył, że sporne pozwolenie na budowę zostało poprzedzone decyzją Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia 15 lipca 2011 r., znak: (...), ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na przełączeniu pompowni ścieków za S. do kanału sanitarnego w ul. S. z obejściem awaryjnym do ul. M. w ramach zadania "Projekt odprowadzania ścieków z dzielnicy B. do kanalizacji miejskiej" na działkach nr ew. (...),(...),(...),(...),(...),(...), obręb (...) i (...),(...), obręb (...) położonych w rejonie ul. M. w R.

Analiza projektu budowlanego wykazała, że sporne przedsięwzięcie nie narusza rażąco warunków określonych w ww. decyzji lokalizacyjnej z dnia 15 lipca 2011 r., znak: (...).

Podniesiono, że dla spornej inwestycji nie było wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (pismo Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia (...) maja 2011 r., znak: (...)).

Mając na uwadze powyższe organ stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia 29 listopada 2011 r., Nr (...), nie narusza rażąco przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego skierowania ww. decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia 15 lipca 2011 r., znak: (...), ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego do innego podmiotu niż inwestor, organ odwołał się do poglądów Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok z dnia 9 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 932/09), który uznał, że sam brak tożsamości podmiotu wnioskującego o pozwolenie na budowę z podmiotem, na którego rzecz wydana została decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nie może być potraktowany automatycznie jako przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.

Odnośnie do zarzutu rażącego naruszenia 34 ust. 3 lit. a ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym projekt budowlany powinien zawierać stosownie do potrzeb oświadczenia właściwych jednostek organizacyjnych o zapewnieniu dostaw energii, wody, ciepła i gazu, odbioru ścieków oraz o warunkach przyłączenia obiektu do sieci wodociągowych, kanalizacyjnych, cieplnych, gazowych, elektroenergetycznych, telekomunikacyjnych oraz dróg lądowych, organ zauważył, że przepis ten obowiązywał w dacie wydania kwestionowanego pozwolenia na budowę i nie obowiązuje na gruncie obecnego stanu prawnego.

W związku z powyższym organ stwierdził, że nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia 29 listopada 2011 r., Nr (...), w oparciu o przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Dalej organ wskazał jakie przesłanki należy spełnić aby można było mówić o tym, że przepis prawa został rażąco naruszony i uznał, że przesłanki takie nie zostały spełnione na gruncie niniejszej sprawy.

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło Przedsiębiorstwo G. Sp. z o.o. z siedzibą w T. Zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 7, 77 i 80 k.p.a., 107 § 3 k.p.a.) oraz naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

- art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 20) 3 poz. 1409 z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym do dnia 28 czerwca 2015 r. w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 443) poprzez jego nieuzasadnione niezastosowanie do ustalonego stanu faktycznego i przyjęcie, że projekt budowlany nie wymaga dokumentacji wskazanej w ww. przepisie podczas gdy w chwili wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę ww. przepis wymagał przedłożenia wskazanej dokumentacji przez wnioskującego o pozwolenie na budowę,

- art. 63 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 z późn. zm.) poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego została wydana również na rzecz M. sp. z o.o. podczas gdy ww. przepis przewiduje jedynie przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy, wykluczając przeniesienie decyzji w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 lipca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1874/16 uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję organu I instancji.

Sąd wskazał, że kontrolowana decyzja została wydana w trybie stwierdzenia nieważności, które to postępowanie scharakteryzował organ w wydanej przez siebie decyzji. Sąd przypomniał, że wśród przesłanek nieważności decyzji enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. istnieje rażące naruszenie prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić wtedy, gdy decyzja jest ewidentnie sprzeczna z wyraźnym i nie budzącym wątpliwości przepisem, a przy tym naruszenie jest tak ciężkie, że powoduje sankcję nieważności. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa, a skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Sąd stwierdził, że taka sytuacja występowała w niniejszej sprawie.

Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W rozpoznawanej sprawie decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, była wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Sąd zauważył, że inwestor do wniosku o pozwolenie na budowę załączył decyzję Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia 15 lipca 2011 r., znak: (...), ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na przełączeniu pompowni ścieków za S. do kanału sanitarnego w ul. S. z obejściem awaryjnym do ul. M. w ramach zadania "Projekt odprowadzania ścieków z dzielnicy B. do kanalizacji miejskiej" na działkach nr ew. (...),(...),(...),(...),(...),(...) obręb (...) i (...),(...), obręb (...) położonych w rejonie ul. M. w R. Adresatem tej decyzji była Gmina Miasto R. Z akt sprawy nie wynikało, aby decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego została przeniesiona na inwestora.

Sąd wskazał, że według dominującego poglądu przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidują takiej możliwości.

Inwestor czyli M. Sp. z o.o. w R. oraz adresat decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, którym jest Gmina Miasto R. to dwa zupełnie odrębne podmioty prawa.

W ocenie Sądu, bez znaczenia dla sprawy było to, że inwestor złożył wniosek o wydanie decyzji lokalizacyjnej oraz to, że Gmina Miasto R. jest właścicielem M. Sp. z o.o. w R. Kontrolowana decyzja Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia 29 listopada 2011 r. Nr (...), zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę została wydana na rzecz podmiotu, który posłużył się decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, której adresatem jest inny podmiot.

Sąd stwierdził, że pozwolenie na budowę wydane na rzecz podmiotu, który posłużył się decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, której adresatem jest inny podmiot powinno być traktowane jako wydane na rzecz podmiotu nieposiadającego w ogóle decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, co stanowi przesłankę stwierdzenia nieważność decyzji, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wobec rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.

Pogląd o rażącym naruszeniu art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w sytuacji, gdy inwestor nie posiada własnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu lecz przedstawia decyzję skierowaną do innego podmiotu zaprezentowany został w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 2007 r., II OSK 1108/06, z dnia 1 kwietnia 1999 r., IV SA 536/97, z dnia 7 października 2005 r., II OSK 88/05.

Zdaniem Sądu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego błędnie ocenił, iż weryfikowana decyzja nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Sąd uznał, że przepis art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane jest jasny i nie wymaga wykładni. Podmiot ubiegający się o wydanie pozwolenia na budowę musi dysponować własną decyzją o warunkach zabudowy lub decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego, wydaną na jego wniosek i skierowaną do tego podmiotu.

Sąd wskazał, że brak decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wydanej na rzecz inwestora powoduje, że zbędne pozostają rozważania organu nadzorczego dotyczące naruszenia art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. a ustawy Prawo budowlane.

Sąd zalecił aby organ I instancji przy rozpoznawaniu ponownym sprawy uwzględnił stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku co do oceny naruszenia prawa przez Prezydenta Miasta Rzeszowa przy wydawaniu decyzji z dnia 29 listopada 2011 r. Nr (...).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: skarżący kasacyjnie organ), zaskarżając go w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. poprzez brak rozważenia skutków społeczno-gospodarczych decyzji o pozwoleniu na budowę inwestycji celu publicznego, mogących mieć znaczenie dla oceny podstawy stwierdzenia nieważności decyzji w postaci rażącego naruszenia prawa. Powyższe naruszenie przepisów postępowania mogło spowodować uchylenie decyzji wydanej przez skarżącego kasacyjnie, mimo że nie zachodziły przesłanki do wydania takiego rozstrzygnięcia przez Sąd I instancji.

Natomiast na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. w zw. z 32 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, w brzmieniu obowiązującym w dniu 29 listopada 2011 r.) w powiązaniu z art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, z późn. zm., w brzmieniu obowiązującym w dniu 29 listopada 2011 r.) w wyniku błędnego uznania, że wskazany przepis ustawy Prawo budowlane "jest jasny i nie wymaga wykładni" oraz pominięcia poglądów doktryny dotyczących charakteru prawnego decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty, na podstawie art. 188 p.p.s.a. wniesiono o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości oraz oddalenie skargi bądź też o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto skarżący kasacyjnie organ wystąpił o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, oraz zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podzielił zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowisko Sądu I instancji odnośnie tego jak należy rozumieć przepis art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. jednakże nie zgodził się z konkluzją, że "taka sytuacja występowała w niniejszej sprawie".

Organ stwierdził, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż o rażącym naruszeniu prawa decydują trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - czyli skutki, które wywołuje decyzja. Mimo iż prawidłowo zostały zidentyfikowane przesłanki, które pozwalają na zastosowanie podstawy stwierdzenia nieważności decyzji, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., to jednak nie wszystkie zostały przeanalizowane przez Sąd I instancji w odniesieniu do kluczowych okoliczności niniejszej sprawy. Mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż jednolicie przyjmuje się w orzecznictwie, że wszystkie te przesłanki muszą być spełnione łącznie (por. przykładowo wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2868/14, LEX nr 2119359, a także z dnia 8 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1683/11, LEX nr 1356965 oraz z dnia z dnia 7 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1521/10, LEX nr 965192).

Według skarżącego kasacyjnie organu właśnie ta ostatnia przesłanka odnosząca się do racji ekonomicznych lub gospodarczych nie została zweryfikowana w kontekście istotnych okoliczności niniejszej sprawy. Samo uznanie, że został naruszony przepis jasny i nie wymagający wykładni, nie oznacza automatycznie, że wydana w takiej sytuacji decyzja rażąco narusza prawo.

Decyzja o pozwoleniu na budowę, której prawidłowość była weryfikowana w postępowaniu nieważościowym, dotyczyła inwestycji celu publicznego służącej odprowadzaniu ścieków. Przedsięwzięcia tego typu nie mają za zadanie zaspokajania indywidualnych potrzeb inwestora, lecz służą określonym społecznościom. Takie inwestycje są w szczególny sposób traktowane nawet w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W art. 21 ust. 2 ustawy zasadniczej wprowadzono wyjątek od zasady ochrony własności i wskazano, że wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Skarżący kasacyjnie wskazał na przepisy "specustaw" służących przygotowaniu i realizacji kluczowych inwestycji celu publicznego, gdzie wprowadzono istotne ograniczenia w zakresie możliwości stwierdzenia nieważności decyzji realizacyjnych. Przykładowo w ustawie z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1496), w jej art. 31 ust. 1 ograniczono możliwość złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji bardzo krótkim terminem oraz uzależniono jego skuteczność od tego, czy inwestor rozpoczął realizację inwestycji. Podkreślił, że w uzasadnieniu wyroku brak jest wskazania argumentów wyjaśniających dlaczego przedmiotowa decyzja o pozwoleniu na budowę inwestycji celu publicznego rodzi skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.

W ocenie skarżącego kasacyjnie nie bez wpływu na ocenę czy w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane jest również okoliczność, że decyzja Prezydenta Miasta Rzeszowa z 15 lipca 2011 r., znak: (...), ustalająca lokalizację inwestycji celu publicznego, została wydana na rzecz Gminy Miasto R. na wniosek M. sp. z o.o. w R.

Organ zauważył, że M. Sp. z o.o. z siedzibą w R. (formalny inwestor) jest Spółką, której w której 100% udziałów ma Gmina Miasto R. (adresat decyzji lokalizacyjnej), i realizuje zadania własne tejże gminy (por wywód na str. 6 i 7 uzasadnienia decyzji Wojewody Podkarpackiego z 15 stycznia 2016 r., znak: (...)).

Z powyższych okoliczności wynika, że wydanie decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia 29 listopada 2011 r. Nr (...) nie wywołuje skutków społeczno - ekonomicznych niemożliwych do zaakceptowania w praworządnym państwie. Brak przeanalizowania przez Sąd i instancji tego aspektu mógł mieć istotny wypływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 czerwca 2016 r., znak: (...), zostało wskazane, że skierowanie decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia 15 lipca 2011 r., znak: (...) do Gminy Miasto R. a nie do formalnego inwestora, jakim było M. sp. z o.o. w R., nie może być potraktowane automatycznie jako przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.

Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane (według stanu prawnego na dzień 29 listopada 2011 r.) pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem Sądu I instancji "podmiot ubiegający się o wydanie pozwolenia na budowę musi dysponować własną decyzją o warunkach zabudowy lub decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego, wydaną na jego wniosek i skierowaną do tego podmiotu". Organ uważa, że taką tezę można wyprowadzić w wyniku wykładni wskazanego przepisu, nie jest to jednak konkluzja wynikająca wprost z jego literalnego brzmienia.

Organ zauważył że choć stanowisko Sądu I instancji ma potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, to jednak w nowszej judykaturze prezentowany jest także pogląd przeciwny.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 21 sierpnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 812/14, opubl. w CBOSA, przedstawiono rozbieżności występujące na tle wykładni art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.

"Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 932/09, wskazał, iż brak tożsamości podmiotu wnioskującego o pozwolenie na budowę z podmiotem, na którego rzecz wydana została decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nie może być potraktowany automatycznie jako przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Zauważył, iż regulacja zawarta w przepisie art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym, nie jest jednolicie interpretowana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. W części orzeczeń Wojewódzkich Sądów Administracyjnych wyrażono pogląd, że w świetle omawianego przepisu nie ma znaczenia okoliczność, iż podmiot występujący z wnioskiem o pozwolenie na budowę dołącza do niego decyzję o warunkach zabudowy, której nie jest adresatem (por.m.in. wyroki WSA w Warszawie z dnia 28 października 2004 r., sygn. IV SA 770/03, z dnia 14 kwietnia 2005 sygn. VII SA/Wa 813/04). Natomiast w innych wyrokach przyjęto, że decyzja o pozwoleniu na budowę wydana na wniosek podmiotu przedstawiającego decyzję o warunkach zabudowy, której nie jest adresatem, dotknięta jest wadą nieważności. Ponadto wskazał, że istotą decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu było dokonanie oceny dopuszczalności określonego rodzaju zamierzenia inwestycyjnego z punktu widzenia zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego (obecnie z generalnym porządkiem planistycznym). Decyzja o warunkach zabudowy, chociaż zaadresowana jest do konkretnego wnioskodawcy, to jednak dotyczy nie tyle jego uprawnień, lecz odnosi się do treści i kształtu zamierzenia inwestycyjnego.

W świetle poczynionych rozważań, mając także na uwadze rozbieżności, co do interpretacji art. 34 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlanego, należy zgodzić się z organem nadzoru, że organ wydający pozwolenie na budowę uprawniony był do zastosowania literalnej wykładni art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którą inwestor miał obowiązek wykazania się decyzją o warunkach zabudowy, bez względu jest natomiast fakt, kto był jej adresatem. Dlatego też okoliczność, że decyzja o warunkach zabudowy została wydana wyłącznie na rzecz S. K., natomiast K. K. nie była jej adresatem, nie stanowi rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 1 i art. 33 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo budowlane".

W wyroku z dnia 12 kwietnia 2016 r., wydanym w sprawie sygn. akt II OSK 1947/14, opubl. w CBOSA, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "trafna jest argumentacja GINB, a w ślad za nim sądu I instancji, że brak tożsamości podmiotu wnioskującego o pozwolenie na budowę (zarząd gminy) z podmiotem, na którego rzecz wydana została decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (gmina), nie może być potraktowany automatycznie jako przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, co wynika chociażby z orzeczenia NSA z dnia 9 czerwca 2010 r., II OSK 932/09 (dostępny w bazie orzeczeń CBOSA). Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, chociaż wskazująca jako adresata konkretnego wnioskodawcę, dotyczy (jak i wcześniej dotyczyła) nie tyle uprawnień tego wnioskodawcy, lecz odnosi się do treści i kształtu zamierzenia inwestycyjnego, które przedstawione było we wniosku, przesądzając jedynie o rodzaju przeznaczeniu, powierzchni zabudowy, wysokości itd. obiektu budowlanego, który może zostać na danym terenie zabudowany. Słusznie stwierdził więc sąd I instancji, że nie było powodu uzasadniającego stwierdzenie nieważności badanego orzeczenia, w sytuacji gdy z treści decyzji o warunkach zabudowy jasno wynikało, że odnosi się ona do przedmiotowej w sprawie inwestycji".

Podobne stanowisko, wraz z analizą orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, zostało zaprezentowane także w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1087/08, opubl. w CBOSA.

Skarżący kasacyjnie organ wskazał na poglądy doktryny prawniczej dotyczące charakteru prawnego decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Właśnie wokół tego zagadnienia koncentrują się wątpliwości prawne w niniejszej sprawie. Ważną pozycją literatury prawniczej jest monografia autorstwa Macieja Krusia, Zbigniewa Leońskiego i Marka Szewczyka zatytułowana "Prawo zagospodarowania przestrzeni", Lex 2012. Autorzy przedstawiają obszerny wywód dotyczący charakteru obu rodzajów decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przewidzianych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwieńczony ustaleniami dotyczącymi możliwości i potrzeby przenoszenia decyzji na inny podmiot. Organ przytoczył wybrane fragmenty wskazanej monografii.

"W obecnie obowiązującym stanie prawnym ustawowe określenie "decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu" stanowi zbiorczą nazwę dwóch podobnych, acz różniących się od siebie rodzajów decyzji: decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy".

"W świetle art. 59 ust. 3 u.p.z.p. oczywiste jest, że bez wymaganej decyzji o warunkach zabudowy dokonywanie zmiany sposobu zagospodarowania terenu jest zabronione. Każdy ma wprawdzie prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), nie może jednak z tego prawa korzystać bez uprzedniego usunięcia przeszkody ustanowionej przez ustawodawcę w postaci wymogu ustalenia warunków zabudowy. Naruszenie tego zakazu zagrożone jest sankcją w postaci nakazu wstrzymania użytkowania terenu albo nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania terenu. Co znamienne, w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidziano sankcji podobnych do tych, które zostały określone w art. 59 ust. 3 u.p.z.p. na wypadek zlokalizowania inwestycji celu publicznego bez planu miejscowego albo bez decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Prowadzi to do wniosku, że wydawane obecnie decyzje o warunkach zabudowy oraz wydane pod rządami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania mają za przedmiot jeszcze jedno rozstrzygnięcie. Jest nim indywidualne uchylenie ustawowego zakazu dokonywania zmiany zagospodarowania terenu bez uprzedniego uzyskania takiej decyzji. Rozstrzygnięcia te bez wątpienia nie mają charakteru deklaratoryjnego, lecz konstytutywny. Każde rozstrzygnięcie uchylające czyjeś prawo albo obowiązek ma bowiem charakter konstytutywny, a nie deklaratoryjny".

"Rozstrzygnięć o charakterze konstytutywnym nie zawierają decyzje o lokalizacji inwestycji celu publicznego".

"Jak już wspomniano w podrozdziale 2.1, decyzja o warunkach zabudowy zawiera 2 rozstrzygnięcia: jedno w sprawie lokalizacji inwestycji, które ma charakter rzeczowy, oraz drugie, które ma za przedmiot uchylenie zakazu dokonywania zmian w zagospodarowaniu terenu bez uprzedniego uzyskania decyzji. Drugie rozstrzygnięcie nie ma charakteru rzeczowego, lecz osobisty, za czym przemawia cały szereg argumentów. Po pierwsze, zakaz określonego zachowania się oraz następnie uchylenie takiego zakazu nie mogą dotyczyć - tzn. nie mogą być do nich adresowane - ani takiego czy innego zamierzenia inwestycyjnego, ani jakiegoś miejsca, lecz wyłącznie jakichś podmiotów. Ustawowy zakaz dokonywania zmian w zagospodarowaniu przestrzeni dotyczy, co oczywiste, każdego potencjalnego inwestora, zamierzającego doprowadzić do zmiany zagospodarowania określonego terenu. Uchylenie zakazu, poprzez ustalenie warunków zabudowy, dotyczy zaś adresata decyzji o warunkach zabudowy. Tym właśnie różni się istota decyzji o warunkach zabudowy od istoty decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego: wnioskodawca zainteresowany wydaniem decyzji o warunkach zabudowy jest jej adresatem nie tylko w sensie proceduralnym, ale także w znaczeniu materialnym, tzn. w sensie materialnym decyzja dotyczy indywidualnie określonego inwestora, gdyż określa status materialnoprawny tego inwestora, na wniosek którego została ona wydana. Tylko bowiem dla tego podmiotu decyzja uchyla ustawowy zakaz dokonywania zmian w zagospodarowaniu przestrzennym i tylko temu inwestorowi otwiera drogę do ubiegania się o pozwolenie na budowę. Znamienne przy tym jest to, że tylko w odniesieniu do tej decyzji ustawodawca wprowadził w art. 63 ust. 5 u.p.z.p, instytucję przeniesienia decyzji; nie przewidział natomiast takiego rozwiązania w odniesieniu do decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Powyższa okoliczność świadczy właśnie o tym, że decyzja o warunkach zabudowy zawiera rozstrzygnięcie dotyczące w sensie materialnym podmiotu inwestora. Gdyby tak nie było, nie miałaby racji bytu instytucja przeniesienia decyzji, bo gdyby decyzja o warunkach zabudowy nie dotyczyła indywidualnie określonego w niej inwestora, nie byłoby czego przenosić na rzecz innej osoby. O tym samym świadczy literalne brzmienie art. 63 ust. 5 u.p.z.p.: "Organ, który wydał decyzję, o której mowa w art. 59 ust. 1, jest obowiązany, za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innej osoby". Płynie stąd wniosek, że decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie przenosi się na rzecz innej osoby, ale nie dlatego, że ustawodawca tego nie przewidział, lecz dlatego, że decyzja nie zawiera takiego rozstrzygnięcia, które wymagałoby przenoszenia na rzecz innej osoby".

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, powyżej przedstawione orzecznictwo i literatura prawnicza dowodzą, że z punktu widzenia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę istotna jest przede wszystkim treść i kształt zamierzenia inwestycyjnego określonego w decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, a nie jej adresat. W konsekwencji wydanie pozwolenia na budowę na rzecz innego podmiotu, niż ten który jest adresatem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie powinno prowadzić na stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Argument ten jest szczególnie uzasadniony w przypadku inwestycji celu publicznego.

W świetle poczynionych rozważań, w ocenie skarżącego kasacyjnie nie można skutecznie zarzucić, że decyzja Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia 29 listopada 2011 r., Nr (...), znak: (...), została wydana z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł także uczestnik postępowania M. Sp. z o.o. z siedzibą w R. (dalej: skarżąca kasacyjnie Spółka), zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie:

1. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, że pozwolenie na budowę wydane na rzecz podmiotu, który posłużył się decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, której adresatem jest inny podmiot winno być traktowane każdorazowo jako rażące naruszenie prawa, wywołujące szczególnie negatywne, niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie skutki społeczno-gospodarcze także w sytuacji istnienia bezpośredniej i wyłącznej zależności inwestora i adresata decyzji lokalizacji inwestycji celu publicznego, realizacji oczekiwanego i akceptowalnego celu społecznego stanowiącego wyraz wykonania zadania własnego jednostki samorządu terytorialnego (gminy) na rzecz mieszkańców gminy;

2. art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie w sprawie, że pozwolenie na budowę wydane na rzecz podmiotu który posłużył się decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, której adresatem jest inny podmiot powinno być traktowane jako wydane na rzecz podmiotu nieposiadającego w ogóle decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego bez względu na to, czy będący jednostką samorządu terytorialnego (gminą) adresat decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest wyłącznym właścicielem inwestora, zaś inwestor jako podmiot zależny powołany został w celu realizacji zadania własnego adresata decyzji i uzyskanej w tym celu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego.

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, iż decyzja Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia 29 listopada 2011 r. nr (...) obarczona była naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane o charakterze rażącym, pomimo iż w niniejszej sprawie rodzaj naruszenia i jego skutki powodują, że decyzja obarczona naruszeniami może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa, albowiem w sprawie nie miało miejsca rażące naruszenie prawa w odniesieniu do inwestycji celu publicznego, znajdującej się w obszarze objętym realizacją przez inwestora (skarżącej) zadania własnego adresata decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (gminy) realizującej akceptowalny i pożądany cel społeczny.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego adwokata według norm przepisanych. Strona wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej Spółka, kwestionując stanowisko Sądu I instancji, wskazuje, że pozostaje ona samodzielną spółką prawa handlowego, w której 100% udziałów posiada Gmina Miasto R. Prezydent Miasta Rzeszowa pełni funkcję Zgromadzenia Wspólników. Skarżąca nie posiada oddziałów sporządzających odrębne bilanse. Podstawą prawną powołania i funkcjonowania skarżącej spółki jest ustawa Kodeks spółek handlowych, ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz uchwała Rady Miasta nr (...) z dnia 17 lipca 2003 r. Przedmiotem działalności skarżącej Spółki jest prowadzenie działalności gospodarczej użyteczności publicznej mającej na celu realizację zadań własnych Gminy Miasto R. z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków mieszkańców tej gminy.

Wnioskiem z dnia 7 czerwca 2011 r. skarżąca kasacyjnie Spółka wystąpiła o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego inwestycji pn. "Przełączenie pompowni ścieków za S. do kanału sanitarnego w ul. S. z obejściem awaryjnym do ul M. w ramach zadania "Projekt odprowadzania ścieków z dzielnicy B. do kanalizacji miejskiej" na działkach nr ew. (...),(...), obr. (...) oraz nr ew. (...),(...),(...),(...),(...),(...) obr (...) położonych w rejonie ul M. w R.".

Decyzją z dnia 15 lipca 2011 r. znak (...) po rozpatrzeniu wniosku skarżącej Prezydent Miasta Rzeszowa ustalił lokalizację celu publicznego dla Gminy Miasto R. Decyzja stała się ostateczna 9 sierpnia 2011 r. Przedmiotowa decyzja była wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w celu realizacji inwestycji.

Inwestor (skarżąca kasacyjnie Spółka) i adresat decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (Gmina Miasto R.) to dwa prawnie wyodrębnione podmioty. Skarżąca kasacyjnie zwraca jednakże uwagę na istnienie zależności i ścisłego powiązania tych podmiotów. Przedmiotem działalności inwestora jest bowiem prowadzenie działalności gospodarczej użyteczności publicznej mającej na celu realizację zadań własnych adresata decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków mieszkańców tej gminy tj. celu uzyskania tej decyzji.

Zgodnie z treścią art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżąca zauważa, że przepis stanowiący podstawę materialną wydania zaskarżonego wyroku uchylającego decyzję organów nie wskazuje, że adresatem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu musi być inwestor. Nie sposób zatem bez dokonania szczegółowej wykładni celowościowej ww. przepisu stwierdzić jak uczynił to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że pozwolenie na budowę wydane na rzecz podmiotu, który posłużył się decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, której adresatem jest inny podmiot powinno być traktowane jako wydane na rzecz podmiotu nieposiadającego w ogóle decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, co stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wobec rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.

Skarżąca kasacyjnie Spółka zwraca uwagę, że organ II instancji rozważając zasadność wniesionego odwołania w postępowaniu nieważnościowym orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji wywodząc, że ewentualne naruszenia nie wywołują szczególnie negatywnych niemożliwych do zaakceptowania w praworządnym państwie skutków społeczno-gospodarczych. W toku zarówno postępowania administracyjnego, jak i sądowo-administracyjnego w ocenie skarżącej kasacyjnie Spółki nie odniesiono się prawidłowo do kwestii rażącego naruszenia określonego przepisu prawa, a więc takiego naruszenia, które nie jest traktowane jako naruszenie zwykłe, lecz w tym naruszeniu musi istnieć istotny element kwalifikujący je jako szczególnie poważne, a zatem rażące, niedające się pogodzić z poczuciem praworządności czy sprawiedliwości społecznej (por, wyrok NSA w sprawie o sygn. akt II OSK 631/10). W ocenie skarżącej kasacyjnie w sprawie nie miało miejsca rażące naruszenie prawa. Wadliwie odniesiono się do samej inwestycji celu publicznego, znajdującej się w obszarze objętym realizacją przez inwestora zadania własnego adresata decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego jako jednostki samorządu terytorialnego.

Przechodząc do przesłanki skutków społeczno-gospodarczych wskazano, że w zaskarżonym orzeczeniu w ogóle pominięto dokonanie w tym zakresie oceny. Pozostawienie w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę nie byłoby nie do zaakceptowania w praworządnym państwie. Odmowa stwierdzenia nieważności decyzji stanowiłaby bowiem wyraz akceptacji oczekiwanej społecznie inwestycji. Uwzględniając powiązanie i stopień zależności pomiędzy inwestorem, a adresatem decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, jak również cel i charakter inwestycji o doniosłym i oczekiwanym znaczeniu ze społecznego punktu widzenia ewentualne naruszanie prawa (art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane) nie narusza ładu przestrzennego. Ład przestrzenny w niniejszej sprawie pozostaje istotnym elementem obrotu gospodarczego (nieruchomości), ponieważ winien dawać gwarancję, że na danym terenie powstaną tylko takie obiekty, i tylko w takim kształcie, w jakim dopuszcza to decyzja o warunkach zabudowy. W tym zakresie został w całości zrealizowany oczekiwany cel społeczny, mający wyraz w decyzji lokalizacji inwestycji celu publicznego. Sama inwestycja stanowiła realizację zamierzenia adresata tej decyzji (gminy) przez podmiot powołany w celu realizacji zadania własnego adresata (inwestora).

Faktycznie realizacja ustaleń decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego w procesie inwestycyjnym stanowi z jednej strony obowiązek dla inwestora, z drugiej zaś daje gwarancję zrealizowania każdego zamierzenia, które jest zgodne z powyższą decyzją. Stanowi również gwarancję dla właścicieli sąsiednich nieruchomości, że nie powstanie zabudowa niezgodna z decyzją lokalizacyjną, a tylko taka, na którą organ wyraził zgodę w decyzji. Tylko więc naruszenie powyższych zasad godzi w istotne wartości prawne i społeczne, nie może być zatem ignorowane ani przez organy, ani przez inwestorów. Skarżąca kasacyjnie podniosła, że w sprawie nastąpiła realizacja ustaleń decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego w procesie inwestycyjnym, zaś zrealizowane zamierzenie jest zgodne z powyższą decyzją.

Dodatkowo skarżąca kasacyjnie zauważyła, że skoro przepisy art. 40 ustawy Prawo budowlane i art. 63 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dopuszczają prawną możliwość przeniesienia decyzji na rzecz innego podmiotu, to w warunkach niniejszej sprawy nie sposób uznać, że w każdym przypadku formalny brak przez inwestora własnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (jej nieposiadanie) stanowi każdorazowo o rażącym naruszeniu art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Dla stwierdzenia nieważności decyzji niezbędna jest ocena naruszenia jako "rażącego" w świetle całokształtu okoliczności sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2014 r., II GSK 828/13).

Zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki, przytoczone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzecznictwo NSA w sprawach II OSK 1108/06, IV SA 536/97 i II OSK 88/05 odnosi się jedynie pośrednio do materii niniejszej sprawy, uwzględniając szczególny charakter stosunku łączącego skarżącą i adresata decyzji lokalizacyjnej w niniejszej sprawie oraz społecznie akceptowalny cel.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Wobec tego, że skarżący kasacyjnie organ w oparciu o art. 182 § 2 p.p.s.a. zrzekł się rozprawy a w odrębnej skardze kasacyjnej skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o przeprowadzenie rozprawy, NSA wniesione w niniejszej sprawie skargi kasacyjne rozpoznawał na rozprawie.

Zdaniem NSA, skargi kasacyjne Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz M. w R. zasługują na uwzględnienie.

Na wstępie podkreślić należy, że kontrolowana decyzja została wydana w trybie stwierdzenia nieważności. Przesłanki nieważności decyzji zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a., gdzie w pkt 2 mowa jest o wydaniu decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić wtedy, gdy decyzja jest ewidentnie sprzeczna z wyraźnym i nie budzącym wątpliwości przepisem, a przy tym naruszenie jest tak ciężkie, że powoduje sankcję nieważności. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa, a skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Zdaniem Sądu I instancji taka sytuacja występowała w niniejszej sprawie.

Nie ulega wątpliwości, że M. Sp. z o.o. w R. do swojego wniosku o pozwolenie na budowę załączyła decyzję Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia 15 lipca 2011 r., znak: (...), ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na przełączeniu pompowni ścieków za S. do kanału sanitarnego w ul. S. z obejściem awaryjnym do ul. M. w ramach zadania "Projekt odprowadzania ścieków z dzielnicy B. do kanalizacji miejskiej" na działkach nr ew. (...),(...),(...),(...),(...),(...), obręb (...) i (...),(...), obręb (...) położonych w rejonie ul. M. w R., której beneficjentem była Gmina Miasto R.

W ocenie NSA, w okolicznościach tej sprawy, posłużenie się przez inwestora decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego dla ww. przedsięwzięcia zaadresowaną do Gminy Miasta R. nie narusza rażąco art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Należy w tym miejscu zauważyć, że M. Sp. z o.o. w R. jest spółką prawa handlowego, w której, jak wynika z wypisu z KRS-u Spółki, Gmina Miasto R. posiada 100% udziałów i jest jedynym udziałowcem tejże Spółki. Z racji tego zasadnym jest wniosek, że Gmina Miasto R. w całości kontroluje ten podmiot prawa handlowego, którym jest inwestor. Spółka ta jest zatem spółką należącą do Gminy i w formie spółki z ograniczoną odpowiedzialnością wypełnia zadania własne tej gminy w zakresie zapewnienia mieszkańcom właściwego poziomu usług w zakresie gospodarki wodno-kanalizacyjnej. Brak identyczności nazw podmiotów wskazanych w treści decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o pozwoleniu na budowę dotyczących tego samego przedsięwzięcia przy uwzględnieniu istniejącej zależności Spółki od Gminy Miasta R. pozwala jednak uznać, że w obu decyzjach de facto mamy do czynienia z Gminą Miasta Rzeszowa. Nie można zatem twierdzić, że pozwolenie na budowę przedmiotowego przedsięwzięcia zostało wydane podmiotowi nie posiadającemu decyzji lokalizacyjnej. Wobec powyższego nie było podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W ocenie NSA, zasadny jest zatem zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu przez Sąd I instancji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.

Zasadniczo w sytuacji kiedy pomiędzy podmiotami wskazanymi w decyzji lokalizacyjnej i decyzji o pozwoleniu na budowę nie zachodzi zależność tego rodzaju, że jeden podmiot jest bezpośrednio zależny od innego podmiotu, należy uznać, że będą to odrębne od siebie podmioty i wówczas nie zostanie spełniony warunek z art. 32 ust. 4 pkt 1 ww. ustawy. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca.

W realiach rozpoznawanej sprawy z powyższych względów nie można również mówić, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana na rzecz podmiotu nie posiadającego w ogóle decyzji lokalizacyjnej, bez której, w świetle art. 32 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, uzyskanie tej pierwszej decyzji nie jest możliwe.

Słuszny jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c (powinno być lit. a) p.p.s.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Decyzja o pozwoleniu na budowę nie nosiła znamion decyzji wydanej z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. W tym kontekście skarga Przedsiębiorstwa G. Sp. z o.o. z siedzibą w T. nie zasługiwała na uwzględnienie i powinna zostać oddalona w myśl art. 151 p.p.s.a. Sąd I instancji niezasadnie uwzględnił skargę czym naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.

Wobec powyższego w rozpoznawanej sprawie nie mogło być mowy o rażącym naruszeniu art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane a nadto nie można mówić o niemożliwych do zaakceptowania w praworządnym państwie skutkach społeczno-gospodarczych decyzji o pozwoleniu na budowę, bowiem decyzja skutków takich nie rodziła. Posłużenie się przez Spółkę całkowicie zależną od Gminy przy występowaniu o pozwolenie na budowę dla inwestycji z zakresu zadań własnych Gminy decyzją lokalizacyjną, która odnosi się do tej samej inwestycji Gminy, jest zaadresowana do Gminy nie rodzi wadliwości decyzji o pozwoleniu na budowę w kontekście treści art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego słusznie w swojej skardze kasacyjnej zauważa, że dla stwierdzenia nieważności decyzji nie wystarczy naruszenie jasnego i niewymagającego wykładni przepisu prawa. Warunkiem tego rodzaju sankcji jest także to aby skutki społeczno-gospodarcze, które wywołuje owo naruszenie nie są do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Sąd I instancji powinien zatem w uzasadnieniu wskazać argumenty, z powodu których przedmiotowa decyzja o pozwoleniu na budowę rodzi skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W istocie brak przeanalizowania tego aspektu sprawy w kontekście okoliczności tej sprawy (zależność pomiędzy Gminą i Spółką) doprowadził Sąd I instancji do błędnych wniosków co do rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Skoro Spółka wnioskowała o ustalenie warunków lokalizacji inwestycji celu publicznego na rzecz gminy i taką decyzję uzyskała Gmina, to nie powinno budzić wątpliwości, że będąc formalnym inwestorem z ramienia Gminy Spółka wystąpiła o decyzję o pozwoleniu na budowę tej samej inwestycji. Zwłaszcza, że stosunek zależności Spółki od Gminy nie uległ istotnej zmianie.

Odnośnie do zarzutu rażącego naruszenia 34 ust. 3 pkt 3 lit. a ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym projekt budowlany powinien zawierać stosownie do potrzeb oświadczenia właściwych jednostek organizacyjnych o zapewnieniu dostaw energii, wody, ciepła i gazu, odbioru ścieków oraz o warunkach przyłączenia obiektu do sieci wodociągowych, kanalizacyjnych, cieplnych, gazowych, elektroenergetycznych, telekomunikacyjnych oraz dróg lądowych, organ zauważył, że przepis ten obowiązywał w dacie wydania kwestionowanego pozwolenia na budowę i nie obowiązuje na gruncie obecnego stanu prawnego.

Istotą postępowania o stwierdzenie nieważności, z uwagi na dostrzeżone przez organ wady skutkujące nieważnością kontrolowanego aktu, jest doprowadzenie stanu sprawy do takiego stanu prawnego, który będzie odpowiadał aktualnie obowiązującym przepisom prawa.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że obecnie obowiązujący art. 34 ust. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane nie przewiduje wymogu aby projekt budowlany zawierał oświadczenia właściwych jednostek organizacyjnych o zapewnieniu dostaw energii, wody, ciepła i gazu, odbioru ścieków oraz o warunkach przyłączenia obiektu do sieci wodociągowych, kanalizacyjnych, cieplnych, gazowych, elektroenergetycznych, telekomunikacyjnych oraz dróg lądowych. Wymóg ten został zastąpiony innym wymogiem na mocy nowelizacji ww. ustawy. Zgodnie z art. 1 pkt 12 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 443), która weszła w życie 28 czerwca 2015 r. art. 34 ust. 3 pkt 3 otrzymał brzmienie "stosownie do potrzeb - w przypadku drogi krajowej lub wojewódzkiej, oświadczenie właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą, zgodnie z przepisami o drogach publicznych;". Przepis o takiej treści jest aktualny w chwili orzekania przez Sąd.

W tej sytuacji zarzut naruszenia art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. a ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w chwili wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę, której stwierdzenia nieważności domagał się skarżący nie mógł odnieść skutku. Stwierdzenie nieważności na tej podstawie prawnej doprowadziłoby do dostosowania decyzji o pozwoleniu na budowę do stanu prawnego już nieobowiązującego. Taki stan zaprzeczyłby istocie postępowania o stwierdzenie nieważności gdyż zamiast zgodności decyzji z aktualnym stanem prawnym osiągnięto by zgodność ze stanem prawnym już nieobowiązującym. Wbrew twierdzeniom skarżącego Przedsiębiorstwa rację miał GINB podnosząc, że naruszenie tego, nieobowiązującego obecnie przepisu nie może stanowić podstawy dla stwierdzenia nieważności.

Kwestia niewyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności tj. naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. także nie mogła być podstawą do uwzględnienia skargi. Wskazywane okoliczności mogły być brane pod uwagę w postępowaniu zwykłym natomiast na etapie postępowania o stwierdzenie nieważności rozpatrywanie tych okoliczności z uwagi na charakter tego postępowania nie było możliwe.

Powyższe rozważania wskazują, że Sąd I instancji niesłusznie uwzględnił skargę na podstawie art. 145 § pkt 1 lit. a p.p.s.a. Organ słusznie odmówił stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji o pozwoleniu na budowę bowiem w okolicznościach sprawy nie doszło do rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji. Podstawę do zwrotu kosztów postępowania w sposób określony w pkt 2 i 3 sentencji stanowił art. 203 pkt 2 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.