Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1337386

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 23 kwietnia 2013 r.
II OSK 2532/11

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser.

Sędziowie NSA: Maria Czapska-Górnikiewicz, del. Anna Żak (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej O. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 226/11 w sprawie ze skargi O. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia (...) lutego 2011 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie faktyczne

Wyrokiem z dnia 22 czerwca 2011 r., sygn. II SA/Wr 226/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę O. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO) w Wałbrzychu z dnia (...) lutego 2011 r., nr (...), w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że Burmistrz Dzierżoniowa decyzją z dnia (...) grudnia 2010 r. nr (...), działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 54 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, po rozpatrzeniu wniosku Spółdzielni Mieszkaniowej, ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji zespołu garaży dla samochodów osobowych wraz z dojazdem i infrastrukturą towarzyszącą, na terenie przy Osiedlu (...) w D. Organ stwierdził, że inwestycja ma charakter uzupełnienia istniejącej funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej o zespół garaży samochodowych.

Sprawa niniejsza toczy się od 2007 r., kiedy to Spółdzielnia Mieszkaniowa wniosła o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji zespołu garaży dla samochodów osobowych wraz z dojazdem i infrastrukturą towarzyszącą na działkach nr (...) i części działki (...) obręb (...) w D. Wcześniejsze decyzje organu I instancji wydane w wyniku rozpoznania tego wniosku (jedna odmawiająca, dwie ustalające warunki zabudowy) były najpierw trzykrotnie uchylane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu, z kolei decyzja tego organu z dnia 18 maja 2009 r. utrzymująca w mocy decyzję ustalającą warunki zabudowy została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 19 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 392/09 łącznie z poprzedzająca ją decyzją organu I instancji m.in. z uwagi na konieczność opracowania części graficznej i tekstowej analizy wyznaczonego obszaru. Po raz kolejny rozpoznając sprawę zlecono uprawnionemu architektowi wykonanie nowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania. Biorąc pod uwagę fakt, że szerokość frontu działki przyległej do drogi publicznej wynosi ok. 5 m, ustalono minimalny zakres opracowania na 50 m od granic terenu przeznaczonego na inwestycję. Analiza obszaru wyznaczonego wykazała, że realizacja inwestycji stanowi funkcję towarzyszącą dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, teren inwestycji ma dostęp do drogi osiedlowej, ustalono płaskie dachy i wysokość planowanej zabudowy nie przekraczającej 3m. Organ I instancji stwierdził, że sprawa tocząca się w latach 1996-1997 r. z wniosku Spółdzielni Mieszkaniowej zakończona odmowną decyzją z 1997 r. dotyczyła ustalenia warunków zabudowy dla zespołu garaży na działce nr (...) obręb (...). Organ uznał, że sprawa zakończona powyższą decyzją nie jest tożsama z niniejszą sprawą, ponieważ decyzja z 1997 r. została wydana na podstawie przepisów nieobowiązującej już ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a zakres inwestycji nie obejmował działki nr (...), która obecnie jest przedmiotem inwestycji. Biorąc powyższe pod uwagę decyzją z dnia (...) sierpnia 2010 r. ustalono warunki zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego. I ta decyzja po rozpatrzeniu odwołania Olgierda Rudnickiego została uchylona przez SKO w Wałbrzychu w dniu (...) września 2010 r. z uwagi na konieczność określenia skali załącznika graficznego do decyzji oraz granic działek w aspekcie tożsamości ze sprawą z 1997 r.

Burmistrz Dzierżoniowa wydając kolejną decyzję z dnia (...) grudnia 2010 r. ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, podał, że powtórnie zlecono uprawnionemu architektowi wykonanie nowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu obejmującej cały zakres inwestycji, informując go o stanowisku wyroku Sądu i uwagach wyrażonych w uzasadnieniu. Organ I instancji ponownie wyznaczył minimalny zakres opracowania uwzględniając wymogi zawarte w rozporządzeniu oraz charakterystykę sąsiedniej zabudowy. Biorąc pod uwagę fakt, że szerokość frontu działki przyległej do drogi publicznej wynosi ok. 5 m, ustalono minimalny zakres opracowania na 50 m od granic terenu przeznaczonego na inwestycję. Wyniki analizy nie uległy zmianie. Do akt dołączono mapy ewidencyjne z granicami działek z 1997 r. i dla stanu obecnego, na których oznaczono linie rozgraniczające teren inwestycji określające ich zakres dla decyzji z 1997 r. i obecnego postępowania. Po analizie akt stwierdzono, że sprawy te nie są tożsame.

W odwołaniu od powyższej decyzji O. R. zarzucił organowi rażące naruszenie prawa, tj. art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. z uwagi na podjęcie decyzji w warunkach res iudicata, przy nierespektowaniu zasad państwa prawa (art. 6 k.p.a.) i praworządności (art. 7 k.p.a.), a także naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, z uwagi na niezastosowanie się do ww. źródeł prawa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu utrzymując w mocy decyzję organu I instancji stwierdziło, że zaskarżona decyzja nie została wydana w warunkach res iudicata. Decyzja z 1997 r. dotyczyła zamierzenia budowy zespołu 16 boksów garażowych na działce nr (...), a obecne zamierzenie polega na budowie zespołu 33 boksów garażowych na działkach (...) i części działki (...). Planowane inwestycje nie są więc tożsame i różnią się nie tylko gabarytem, ale także terenem, na którym miały być lokalizowane. Przywołując wyrok WSA w Krakowie w sprawie II SA/Kr 779/07 wskazano ponadto, że przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie znają decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w kształcie dotychczasowym, a to przesądza, że sprawa pod rządami ustawy z 2003 r. nie będzie tożsama ze sprawą zakończoną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydaną na podstawie art. 39, art. 42 i art. 43 w związku z art. 40 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

Kolegium wskazało, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu została wykonana w sposób poprawny. W szczególności, wbrew twierdzeniom odwołującego się uznano, że intensywność wykorzystania terenu, określona w wielkości ok. 40%, nieznacznie przekracza wskaźnik średni. W dalszej części uzasadnienia organ podał, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa rozproszona o niejednolitych liniach zabudowy i wywiódł, że wyznaczenie linii zabudowy dla zamierzenia zgodnie z przepisami odrębnymi jest zasadne, a fakt, że wspomniane garaże stanowią zabudowę uzupełniająca do zabudowy mieszkaniowej oznacza, że w obszarze analizowanym nie muszą występować obiekty podobne do projektowanych, a ich parametry architektoniczne i urbanistyczne ustala się w stosunku do zastanej zabudowy.

Organ odwoławczy nie zgodził się również z zarzutem, że projekt decyzji wraz z uzasadnieniem powinna sporządzić zgodnie z art. 60 ust. 4 osoba wpisana na listę samorządu zawodowego urbanistów albo architektów, gdyż osoby te nie mogą być traktowane jako organy właściwe do podejmowania decyzji o warunkach zabudowy, bowiem takimi organami są podmioty wskazane w art. 60 ustawy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu O. R. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji. W uzasadnieniu m.in. wskazał, że decyzją z dnia (...) stycznia 2008 r. Burmistrz Miasta Dzierżoniowa odmówił ustalenia warunków zabudowy, bowiem "przeprowadzona analiza funkcji obszaru w wyznaczonych granicach wykazała, iż zamierzona inwestycja odbiega znacząco od charakteru i funkcji zabudowy w badanym obszarze, a realizacja tej inwestycji wymaga uchwalenia nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ponieważ nie ma możliwości spełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1, pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". Zgadzając się z tym stanowiskiem skarżący podniósł, że nieruchomość objęta wnioskiem inwestora przylega "do działek wykorzystywanych dla funkcji mieszkalnictwa jednorodzinnego oraz funkcji usługowej i oświatowo-wychowawczej. Od północnego i południowego wschodu graniczy z zabudową mieszkaniową jednorodzinną (MN), a od południowego zachodu - z zabudową usługową (U), natomiast od północnego zachodu - z obiektami o funkcji oświatowo-wychowawczej i użyteczności publicznej (szkoła gimnazjalna, biblioteka pedagogiczna, hala sportowa)". Zdaniem skarżącego jest więc oczywiste, że w takim usytuowaniu garaże te nie są inwestycją uzupełnienia funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej i nie są inwestycją o funkcji towarzyszącej dla tego mieszkalnictwa.

Skarżący wskazał ponadto na wystąpienie w niniejszej sprawie powagi rzeczy osądzonej, ponieważ w 1997 r. wydano decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia budowy zespołu 16 boksów garażowych, które miały być realizowane na działce nr (...). Polemizując ze stanowiskiem organu stwierdził, że działka nr (...) z roku 1997 obejmowała teren, na którym obecnie Spółdzielnia zamierza zrealizować boksy garażowe. Została ona bowiem w latach późniejszych podzielona geodezyjnie na działki (...) i w części (...). Jest to więc ten sam teren, co potwierdza pośrednio numeracja działek powstałych z podziału działki (...). Ilość boksów garażowych nie ma zaś większego znaczenia, gdyż zamierzeniem inwestora i w 1997 r., i obecnie są boksy garażowe, a łączna powierzchnia zabudowy i wtedy, i teraz byłaby taka sama, bowiem wynosiła w 1997 r. 585 m2, a obecnie do 600 m2. Ponadto skarżący zarzucił, że wskaźnik intensywności wykorzystania terenu określono na ok. 40%, stwierdzając, iż wielkość ta nieznacznie przekracza wskaźnik średni. Jednak według wyliczeń dwóch uprawnionych architektów, to wskaźnik udziału powierzchni biologicznie czynnej wynosi 65%, a ta wartość dyskwalifikuje możliwość wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Według wyliczeń tych architektów także średni wskaźnik zabudowy (powierzchnia terenu w obszarze zabudowanym) wynosi ok. 25%, a nie jak podano w analizie ok. 30%. Skarżący wskazał, że organ odwoławczy nie odniósł się do tego zarzutu, pomimo jego podniesienia w odwołaniu.

Skarżący nie zgodził się także z poglądem Kolegium, "jakoby organ podejmujący decyzję uzgadniającą był uprawniony do uzupełnienia brakującego określenia o skali w jakiej wykonano mapę na której oznaczono linie rozgraniczające teren inwestycji". Wskazując na art. 54 ust. 3 ustawy skarżący podniósł, że mapa stanowiąca załącznik do decyzji powinna obligatoryjnie posiadać informację o jej skali. W kontekście art. 60 ust. 4 ustawy skarżący wskazał, że warunkiem podjęcia decyzji uzgadniającej jest wcześniejsze sporządzenie przez osobę kwalifikowaną projektu decyzji w rozumieniu art. 107 § 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu wniosło o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalając skargę przytoczył najpierw treść odpowiednich przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Następnie powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroki w sprawach II OSK 196/06, II OSK 1440/05, II OSK 551/05) wskazał, że pojęcie działki sąsiedniej, jak i kontynuacji funkcji, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy, należy interpretować w sposób szeroki. Za szerokim rozumieniem pojęcia działki sąsiedniej przemawia zdaniem Sądu zarówno ochrona prawa własności, jak też deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasada wolności zagospodarowania terenu. Dlatego też przez pojęcie działki sąsiedniej nie można rozumieć wyłącznie działki graniczącej, ale należy odnieść to pojęcie do nieruchomości, terenów położonych w okolicy, tworzącej pewną urbanistyczną całość. W ocenie Sądu pierwszej instancji kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów). Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy więc traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która nakazuje rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności w zagospodarowaniu terenu, w tym jego zabudowy

Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że wbrew stanowisku skarżącego nieruchomość objęta wnioskiem inwestora nie przylega jedynie do działek wykorzystywanych dla funkcji mieszkalnictwa jednorodzinnego oraz funkcji usługowej i oświatowo-wychowawczej. Jak bowiem wynika z materiałów sprawy, w tym z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a przede wszystkim z załącznika graficznego do tej analizy, w bezpośredniej bliskości planowanego zamierzenia inwestycyjnego, oprócz wskazywanych przez skarżącego budynków jednorodzinnych oraz budynków o funkcji usługowej i oświatowo-wychowawczej, występują również - od strony południowo-zachodniej - budynki wielorodzinne o pięciu kondygnacjach (Osiedle Jasne na działce nr (...)). Organy administracji miały zatem podstawy do uznania, że projektowana inwestycja - zespół garaży dla samochodów osobowych wraz z dojazdem i infrastrukturą towarzyszącą przy Osiedlu (...) w D. - stanowi uzupełnienie funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej i jest inwestycją o funkcji towarzyszącej dla tego mieszkalnictwa. Tak jak nie budzi wątpliwości możliwość lokalizowania na terenie działek o funkcji mieszkalnictwa jednorodzinnego garaży dla mieszkańców usytuowanych na tych działkach domów jednorodzinnych, gdyż uzupełniają one tę funkcję, tak też nie może budzić wątpliwości możliwość lokalizowania garaży przeznaczonych dla mieszkańców budynków wielorodzinnych w pobliżu tych budynków, ponieważ uzupełniają one funkcję mieszkaniową wielorodzinną.

Sąd I instancji nie zgodził się również ze stanowiskiem skarżącego, że w sprawie tej zachodzi powaga rzeczy osądzonej, z uwagi na wydanie w 1997 r. decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia budowy zespołu 16 boksów garażowych, które miały być realizowane na działce nr (...). Tamto postępowanie prowadzone było bowiem na podstawie nieobowiązującej już ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto zakres tamtej inwestycji nie obejmował działki nr (...). Obecna decyzja ustalająca warunki zabudowy nie rozstrzyga więc materii rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie znają decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w kształcie dotychczasowym, a to przesądza, że sprawa pod rządami ustawy z 2003 r. nie będzie tożsama ze sprawą zakończoną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydaną na podstawie art. 39, art. 42 i art. 43 w związku z art. 40 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

Odnośnie zarzutu niewykonania nowej analizy w sposób poprawny, Sąd pierwszej instancji wskazał, że wykonana ona została przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia, a rozbieżności pomiędzy jej ustaleniami a ustaleniami poczynionymi w opracowaniu, na które powołuje się skarżący, nie są aż tak rażące, jak wynikałoby to z treści skargi. W szczególności Sąd zauważył, że średni wskaźnik zabudowy wynoszący według analizy ok. 30%, a według wyliczeń przywoływanych przez skarżącego ok. 25%, zwłaszcza jeżeli się zważy, że obie te wielkości podane zostały w przybliżeniu, nie odbiegają od siebie w sposób rażący. Jeżeli zaś chodzi o wskaźnik intensywności wykorzystania terenu określony w analizie na ok. 40%, w odniesieniu do którego skarżący podał, iż "według wyliczeń dwóch uprawnionych architektów, to wskaźnik udziału powierzchni biologicznie czynnej wynosi 65%", to wobec posługiwania się przez analizę i przywoływane przez skarżącego opracowanie różnymi określeniami ("wskaźnik intensywności wykorzystania terenu", "wskaźnik udziału powierzchni biologicznie czynnej"), trudno w sposób jednoznaczny wielkość tych wskaźników porównać. Gdyby jednak przyjąć, że "powierzchnia biologicznie czynna", to powierzchnia, która nie jest zabudowana, a "wskaźnik intensywności wykorzystania terenu" określa, jaka część terenu jest wykorzystywana, czyli zabudowana, to również pomiędzy tymi ustaleniami nie zachodziłaby rażąca różnica, bowiem wynikałoby z ich porównania, że według analizy ok. 40% terenu jest zabudowane, a według opracowania przywoływanego w skardze - 35%. Trudno w tej sytuacji za trafny uznać zarzut skarżącego, że przedmiotowa analiza jest dokumentem niewiarygodnym. Przyjęcie w analizie wskaźnika intensywności wykorzystania terenu czy też wskaźnika zabudowy przekraczającego wskaźnik średni uzasadnione jest specyfiką planowanej inwestycji. Trudno bowiem do usytuowania na danym terenie zespołu garaży wraz z dojazdem i infrastrukturą towarzyszącą odnosić wskaźniki dotyczące sytuowania budynków mieszkalnych, w tym jednorodzinnych oraz budynków o funkcji usługowej i oświatowo-wychowawczej.

Co do zarzutu naruszenia art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił, że unormowanie to nakazuje w decyzji o warunkach zabudowy określić linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali. Jeżeli jednak mapa stanowiąca załącznik do decyzji nie posiada informacji o jej skali, brak tej informacji może być uzupełniony przez organ II instancji. Skoro bowiem nie budzi wątpliwości, w jakiej skali mapa została sporządzona, sam brak informacji o skali nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia, co sprawia, że może zostać uzupełniony również w terminie późniejszym. "Mapa w odpowiedniej skali" to mapa, której skala jest określona (znana), co nie jest równoznaczne z umieszczeniem informacji o skali na tej mapie. Tak więc i ten zarzut nie zasługiwał na uwzględnienie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Sąd, biorąc pod uwagę treść ust. 1 tego przepisu, wyjaśnił, że osoba wpisana na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów sporządza jedynie projekt decyzji, natomiast samą decyzję wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł O. R. wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu u zagospodarowaniu przestrzennym, a także przepisów postępowania, tj. art. 6, 7, 77, 78, 80, 110 i 156 § 1 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej m.in. wskazano, że wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, w sprawie zachodzi przypadek z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Skarżący powołał się na wyrok WSA w Krakowie w sprawie II SA/Kr 1020/09, a także wyrok NSA w sprawie I SA/Ka 2247/98, wskazując, że dopiero eliminacja z obrotu prawnego ww. decyzji w trybie przewidzianym prawem stworzyłaby możliwość ponownego rozstrzygnięcia sprawy. O tożsamości obu spraw świadczy zdaniem skarżącego to, że inwestycja dotyczyła budowy garaży na tej samej nieruchomości. W obu przypadkach łączna powierzchnia zabudowy była podobna (585 i 600 m2). Uprzednio istniejąca działka nr (...) została podzielona na działki nr (...), natomiast niewielka część działki nr (...) została włączona do działki nr (...). Inwestor planując obecnie zabudowę ww. działek garażami lokalizuje więc tę inwestycję na tej samej nieruchomości (pierwotnie (...)), dla której nie uzyskał w 1997 r. decyzji pozytywnej. Odnośnie działki nr (...) skarżący wskazał, że w niniejszej sprawie w zakres inwestycji wchodzi ta część działki nr (...), która w 1997 r. stanowiła część działki nr (...). Poza tym część ta podlega z mocy prawa zwrotowi skarżącemu, ponieważ stała się zbędna na cel, dla którego została wywłaszczona, a art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Oznacza to, że organy administracji dopuściły się naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Autor skargi kasacyjnej nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że zamierzona inwestycja jest zgodna z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tym kontekście przywołał wyroki WSA w Białymstoku (w sprawach II SA/Bk 615/09, II SA/Bk 452/09), w których wyrażono pogląd, że budowa na działce wyłącznie garaży nie mieści się w ogólnie pojętej funkcji mieszkaniowej. Budowa garaży stanowi kontynuację funkcji mieszkaniowej w rozumieniu ww. przepisu tylko jeśli towarzyszy budowie budynku mieszkalnego. W sytuacji natomiast, gdy właściciel niezabudowanej działki planuje budowę wyłącznie garaży z przeznaczenie na wynajem, budowa taka pełni funkcję usługową, a nie mieszkaniową. W ocenie skarżącego analiza stanowiąca podstawę do wydania kwestionowanych decyzji została sporządzona nierzetelnie, jej autor pominął regulacje wynikające z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, w szczególności § 2 pkt 2 i 3. Nieuwzględnienie w analizie wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej zafałszowuje realia na analizowanym terenie, bowiem suma wartości wynikających z tego wskaźnika oraz powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki nie musi się procentowo wyrażać liczbą 100.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że projekt decyzji o warunkach zabudowy, o którym stanowi art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym narusza art. 107 § 1 k.p.a, ponieważ nie zawiera uzasadnienia faktycznego i prawnego. Ponadto skarżący podkreślił, że Gmina Dzierżoniów nie jest wyłącznym właścicielem działki nr (...), ponieważ umową w formie aktu notarialnego z dnia 26 stycznia 1996 r. przeniosła nieodpłatnie na Kuratora Oświaty w Wałbrzychu prawo własności tego gruntu w udziale wynoszącym 1/2. Ponadto decyzją z dnia 31 lipca 2001 r. Minister Skarbu stwierdził, że Powiat Dzierżoniowski nabył z mocy prawa 1/2 udziału w tej nieruchomości. Oznacza to, że niniejsze postępowanie toczyło się bez udziału jednego ze współwłaścicieli terenu zamierzonej inwestycji, tj. Starosty Dzierżoniowskiego.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), w skrócie "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Analizowana pod tym kątem skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania sprowadzają się do kwestionowania stanowiska Sądu I instancji, który wyraził pogląd, że rozpoznawana sprawa nie jest tożsama ze sprawą zakończoną ostateczną decyzją wydaną w 1997 r., związku z czym nie zachodzi przesłanka z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Zarzuty te są nieuzasadnione.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że w postępowaniu administracyjnym niedopuszczalne jest ponowne rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji merytorycznej, jeżeli wcześniej sprawa tożsama została rozstrzygnięta decyzją ostateczną i decyzja ta nie została następnie uchylona, czy też zmieniona w sposób prawem przewidziany. Regułę powyższą wyraża art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. przewidujący nieważność decyzji dotyczącej sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Jednocześnie należy wyjaśnić, że w orzecznictwie i doktrynie wypracowano zgodne stanowisko, co do tego, że tożsamość spraw administracyjnych zachodzi w przypadku, gdy występują w nich te same podmioty, dotyczą one tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym. Innymi słowy tożsamość elementów podmiotowych, to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej (por. B. Adamiak, glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 1998 r., III SA 103/97, "Orzecznictwo Sądów Polskich" z 1999 r., nr 1, s. 19).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że postępowanie zakończone decyzją z 1997 r. prowadzone było na podstawie nieobowiązującej już ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.). Przepisy obecnie obowiązującej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), dalej u.p.z.p, nie znają decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w kształcie przewidzianym w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r., a nadto przewidują odmienne przesłanki wydania decyzji takiej niż ustawa uprzednio obowiązująca. Analizowane sprawy, tj. sprawa zakończona decyzją z 1997 r., a sprawa będąca przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu, rozpatrywane były wobec tego przez organy administracji publicznej w odmiennym stanie prawnym. Już samo to ustalenie dyskwalifikuje pogląd, jakoby między tymi sprawami zachodziła tożsamość. Brak jest bowiem tożsamości podstawy prawnej. W tej sytuacji rozważania dotyczące obszaru objętego planowaną inwestycją, czy jej zakresu nie mają znaczenia dla oceny tej kwestii.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., stwierdzić należy, że również ten zarzut nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl tego przepisu warunkiem wydania decyzji o warunkach zabudowy jest ustalenie, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego budowa garaży dla samochodów, które mają służyć mieszkańcom danego terenu, w niniejszej sprawie mieszkańcom osiedla zabudowanego budynkami mieszkalnymi kilkukondygnacyjnymi (blokami) niewątpliwie stanowi kontynuację funkcji mieszkaniowej i nie narusza zasady dobrego sąsiedztwa, w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., bez względu na to, czy inwestor będzie je udostępniał na podstawie umowy najmu. Idąc tokiem rozumowania skarżącego nie byłoby możliwe wybudowanie na terenie o funkcji mieszkaniowej, nie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, sklepu spożywczego z uwagi na jego czysto usługowy charakter. Obiekty o takiej funkcji nie zmieniają przecież podstawowej funkcji terenu jako mieszkaniowego, lecz go uzupełniają, pomimo, że w tych obiektach będzie prowadzona działalność usługowa. Pogląd taki wyraził m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 marca 2011 r., sygn. II OSK 518/10 (publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), uchylającym wyrok WSA w Białymstoku z dnia 5 listopada 2009 r., sygn. II SA/Bk 452/09, na który powołał się autor skargi kasacyjnej nie zauważając, że NSA ww. wyroku nie podzielił stanowiska WSA w Białymstoku. Kontynuacja funkcji o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie oznacza tożsamości funkcji lecz umożliwia uzupełnienie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno zatem w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uznawane uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2012 r. w sprawie II OSK 586/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle powyższego należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji nie naruszył prawa materialnego uznając, że decyzje organów obu instancji nie naruszają przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostaje okoliczność, że jak podnosi to autor skargi kasacyjnej, część działki nr (...) podlega zwrotowi na rzecz skarżącego. Podkreślić bowiem należy, że przewidziana w art. 59 i nast. u.p.z.p. decyzja ustalająca warunki zabudowy ma charakter promesy uprawniającej do późniejszego uzyskania pozwolenia na budowę na warunkach w niej określonych. Nie jest to akt upoważniający do podjęcia i realizacji inwestycji, ale stanowiący podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy, wydawana w braku obowiązującego dla terenu objętego wnioskiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ma rozstrzygnąć tylko o dopuszczalności realizacji określonego rodzaju inwestycji na tym terenie, a także określić warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych. Przepis art. 63 ust. 2 u.p.z.p. stanowi wprost, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza własności i uprawnień osób trzecich. Oznacza to, że prawo do terenu badane jest dopiero przy wydawaniu decyzji pozwolenia na budowę. W konsekwencji z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy może wystąpić także podmiot nie będący właścicielem nieruchomości, na której planowana jest realizacja inwestycji.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 60 ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. sformułowanego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, należy w tej kwestii podzielić pogląd Sądu pierwszej instancji. Przepis art. 107 § 3 k.p.a. odnosi się do decyzji organu, którym w sprawach o ustalenie warunków zabudowy jest wójt (burmistrz, prezydent miasta). Zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. osoba wpisana na listę samorządu zawodowego urbanistów albo architektów sporządza jedynie projekt decyzji. Projekt decyzji nie jest więc decyzją w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem nie można wymagać, aby zawierał wszystkie elementy określone w art. 107 tej ustawy. Gdyby tak było to rola organu (wójta, burmistrza, prezydenta miasta) sprowadzałaby się do podpisania decyzji de facto wydanej przez urbanistę (architekta).

Odnosząc się do zarzutu nieuwzględnienia w analizie wyznaczonego obszaru wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, który to zarzut został podniesiony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, to w pierwszej kolejności zauważyć należy, że powyższy parametr nie został wymieniony w § 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588). Powyższy wskaźnik wymieniony jest w § 2 pkt 3 rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1589), z którego wynika, że ustalenia dotyczące warunków i i wymagań kształtowania ładu przestrzennego zapisuje się m.in. przez określenie powierzchni zabudowy, w tym powierzchni biologicznie czynnej.

W przedmiotowej decyzji ustalającej warunki zabudowy określono wskaźnik powierzchni zabudowy dla planowanej inwestycji w wysokości 40% opierając się na wynikach analizy wyznaczonego obszaru. Naczelny Sąd Administracyjny nie odnosi się w rozpoznawanej sprawie do rozważań Sądu pierwszej instancji dotyczących ustalenia w kontrolowanych decyzjach wskaźnika powierzchni zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, ponieważ w skardze kasacyjnej nie podważono ustaleń dotyczących wysokości przyjętego wskaźnika powierzchni zabudowy. Ta okoliczność w konsekwencji przesądza o tym, że brak określenia w decyzji ustalającej warunki zabudowy powierzchni biologicznie czynnej, w stanie faktycznym i prawnym tej sprawy, dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla zespołu garaży, nie stanowi istotnego uchybienia uzasadniającego uchylenie takiej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie może odnieść się do twierdzenia zawartego w uzasadnieniu skargi, że w rozpoznawanej sprawie nie brał udziału współwłaściciel nieruchomości, której dotyczy to postępowanie, ponieważ w tym zakresie nie sformułowano zarzutu kasacyjnego.

Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.