Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1337383

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 18 kwietnia 2013 r.
II OSK 2523/11

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon.

Sędziowie: NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.), del. WSA Dariusz Chaciński.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej (...) spółka jawna z siedzibą w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 3 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 529/11 w sprawie ze skargi (...) spółka jawna z siedzibą w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia (...) stycznia 2009 r. nr (...) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy

1.

uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania,

2.

zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz (...) spółka jawna z siedzibą w L. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 529/11 oddalił skargę (...) sp. jawna z siedzibą w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia (...) stycznia 2009 r., nr (...) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Decyzją z dnia (...) września 2008 r. nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. po rozpatrzeniu wniosku (...) sp. jawna z siedzibą w L. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia (...) listopada 2007 r. nr (...) ustalającej warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą: osiedle mieszkaniowe wielorodzinne z usługami drobnymi nieuciążliwymi i usługami handlowymi (spożywczo-przemysłowymi) oraz infrastrukturą techniczną na działkach nr (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...) w obrębie (...) położonych w R. u zbiegu ulic (...) i (...) w granicach określonych w załączniku graficznym dla tej decyzji wydanej na wniosek J. J.

(...) sp. jawna z siedzibą w L. złożyło wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu, że nie posiada interesu prawnego dającego przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, podnosząc w pierwszej kolejności, że w piśmie procesowym z dnia 22 sierpnia 2008 r. wskazała, że podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji jest art. 73 ust. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska wobec zaplanowania lokalizacji inwestycji w niebezpiecznej odległości od zakładu przemysłowego należącego do wnioskodawcy, który stwarza zagrożenie wystąpienia poważnej awarii mimo zastosowania wszelkich wymaganych prawem zabezpieczeń. Skarżąca wywodzi interes prawny z ust. 6 tego przepisu, gdyż stwarza on możliwość nałożenia na istniejące zakłady obowiązku wykonania określonych zabezpieczeń technicznych wskutek realizacji przez inwestora przedsięwzięcia objętego decyzją o warunkach zabudowy (zob. Krzysztof Gruszecki, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Warszawa 2007 r. str. 214 lit. b. Po drugie, skarżąca wskazała, że SKO odmawiając wszczęcia postępowania pominęło argument tożsamości inwestycji objętej aktualnie zaskarżoną decyzją z inwestycją, dla której była wydana decyzja oznaczona (...). Sama okoliczność, że obecnie żadna z działek ewidencyjnych należących do (...) nie sąsiaduje bezpośrednio z działkami, na których jest planowana inwestycja objęta decyzją z dnia (...) listopada 2007 r. nie może decydować o pozbawieniu (...) statusu strony. Zdaniem skarżącej status strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej mogą mieć także inne podmioty, którym nie przysługiwał taki status w postępowaniu zwykłym.

Decyzją z dnia (...) stycznia 2009 r. nr (...) SKO utrzymało w mocy swoją własną decyzję wymienioną na wstępie, gdyż uznało, że Spółka nie wykazała swojego własnego interesu prawnego lub obowiązku w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia (...) listopada 2007 r. Zdaniem organu w przedmiotowej sprawie nie można uwzględnić szerszego kręgu stron (poza inwestorem, właścicielami i użytkownikami wieczystymi nieruchomości sąsiadujących z działkami inwestora), gdyż decyzja ustalająca warunki zabudowy dotyczy lokalizacji osiedla mieszkaniowego i nie można badać zakresu uciążliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie. Interesu prawnego skarżącej nie można wywodzić z art. 73 ust. 6 Prawa ochrony środowiska, gdyż przepis ten dotyczy możliwości nałożenia dodatkowych zabezpieczeń technicznych na istniejące zakłady stwarzające zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, które wybudowano bez zachowania bezpiecznej odległości. Nieuzasadniony jest zarzut Spółki o tożsamości inwestycji objętej aktualnie kontrolowaną decyzją, gdyż skarżąca przyznała zmianę ilości działek objętych kwestionowaną decyzją.

W skardze do Sądu (...) sp. jawna w L. zarzuciło naruszenie art. 157 § 2 w zw. z art. 28 k.p.a. oraz art. 73 ust. 6 ustawy Prawo ochrony środowiska przez bezzasadne odmówienie skarżącej statusu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia (...) listopada 2007 r. Zdaniem skarżącej SKO błędnie odniosło się do oceny statusu strony w postępowaniu o warunkach zabudowy, a powinno zbadać przymiot skarżącej jako strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy, gdyż nie są to zagadnienia tożsame. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że status strony w postępowaniu nadzwyczajnym podstawie art. 156 k.p.a. mają nie tylko podmioty, które stroną były w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, ale każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności (np. wyrok NSA z 12 stycznia 1994 r. sygn. akt II SA 2164/92 ONSA z 1995 r. Nr 1, poz. 32). Z treści decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wynika, że planowane osiedle znajduje się w sferze oddziaływania zakładów stwarzających ryzyko wystąpienia poważnych awarii. Skarżąca wskazywała na art. 73 ust. 5 Prawa ochrony środowiska, z którego wynika, że osiedla mieszkaniowe winny być lokalizowane w bezpiecznej odległości od zakładów stwarzających zagrożenie wystąpienia poważnych awarii. W takim przypadku miałby zastosowanie przepis art. 73 ust. 6 Prawa ochrony środowiska. Przepis ten jest podstawą prawną do nałożenia dodatkowych obowiązków na skarżącą. Skutkiem stwierdzenia nieważności decyzji będzie wyeliminowanie możliwości nałożenia na skarżąca obowiązków na podstawie art. 73 ust. 6 Prawa ochrony środowiska. Skarżąca podtrzymała zarzut tożsamości decyzji o warunkach zabudowy z wcześniej wydaną decyzją o warunkach zabudowy dla osiedla mieszkaniowego dla tego samego inwestora na tym terenie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalając skargę stwierdził, że zaskarżona decyzja o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest zgodna z prawem, gdyż skarżąca nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia (...) listopada 2007 r.

Na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej p.p.s.a., Sąd postanowił dopuścić jako dowód postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2011 r. sygn. akt II OZ 380/11 celem wykazania, że (...) sp. j. w L. nie ma przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego. Wymienionym postanowieniem NSA oddalił zażalenie skarżącej Spółki na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 29 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Rz 876/09 oddalające wniosek (...) Sp. j. w L. o dopuszczenie w charakterze uczestnika do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawie ze skarg G. J. i J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w R. z dnia (...) sierpnia 2009 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Sąd wskazał, że w uzasadnieniu ww. postanowienia NSA stwierdził, że Spółka wnioskująca o dopuszczenie w charakterze uczestnika w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie ma interesu prawnego do udziału w sprawie, przedmiotem której jest decyzja stwierdzająca nieważność decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Sąd uznał, że skoro skarżąca Spółka nie ma interesu prawnego w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy, to tym samym nie ma w tym przypadku legitymacji do skutecznego wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło (...) sp. jawna z siedzibą w L., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając:

1. Naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 106 § 3 p.p.s.a. przez dopuszczenie z urzędu jako dowodu postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 maja 2011 r., sygn. akt II OZ 380/11: "celem wykazania, że (...) sp. jawna nie ma przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego", w sytuacji gdy przepis ten nie zezwala Sądowi na prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego celem ustalenia stanu faktycznego lub/i rozstrzyganie merytoryczne w sprawie rozpoznanej przez organ administracji, bo rolą Sądu jest ocena legalności zaskarżonej decyzji - co mogło mieć istotny wpływ na treść wyroku, bo rozstrzygnięcie Sądu umotywowane zostało wyłącznie treścią orzeczenia NSA wydanego w innej sprawie i dotyczącego innej kwestii, a w uzasadnieniu merytorycznej ocenie poddano kwestię rozstrzygniętą zaskarżonymi decyzjami organu (interes prawny (...) we wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia (...) listopada 2007 r.), z pominięciem przeprowadzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny oceny legalności zaskarżonej decyzji w świetle przepisów prawa i zarzutów skargi;

2. Naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. przez uznanie, że z dopuszczonego jako dowód postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 maja 2011 r., sygn. akt II OZ 380/11 i jego uzasadnienia wynika, że skarżąca nie ma przymiotu strony w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy z (...) listopada 2007 r., podczas gdy z orzeczenia tego wynika wyłącznie, że skarżący nie miał interesu prawnego do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawie o sygn. akt II SA/Rz 876/09 ze skargi (...) Sp. z o.o. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego stwierdzające nieważność decyzji o warunkach zabudowy z dnia (...) listopada 2007 r. - wobec wtedy istniejącego domniemania zgodności z prawem zaskarżonej przez (...) Sp. z o.o. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którą stwierdzono nieważność decyzji o warunkach zabudowy z dnia (...) listopada 2007 r. - co mogło mieć istotny wpływ na treść wyroku, gdyż jego uzasadnienie oparto wyłącznie na powyższym rozumowaniu, z pomięciem dokonania oceny legalności zaskarżonej decyzji w świetle przepisów prawa, z uwzględnieniem zarzutów skargi;

3. Naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 1 p.p.s.a. przez brak odniesienia się do zarzutów skargi wobec zaskarżonej decyzji administracyjnej związanych z wykładnią art. 73 ust. 6 Prawa o ochronie środowiska, a przy tym dokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny oceny merytorycznej kwestii będącej przedmiotem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego (legitymacja skarżącego do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia (...) listopada 2007 r.) - zamiast wymaganej przez art. 1 p.p.s.a. kontroli legalności zaskarżonej decyzji, co mogło mieć istotny wpływ na treść wyroku;

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Przede wszystkim, co słusznie zarzuca skarżąca kasacyjnie Spółka, Sąd I instancji uchylił się od kontroli legalności zaskarżonej decyzji.

Należy zwrócić uwagę, że kryterium kontroli wykonywanej przez sąd administracyjny określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), dalej p.u.s.a., który stanowi, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola sądów administracyjnych polega więc na zbadaniu, czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Kontrola ta powinna zawsze przebiegać w trzech płaszczyznach: oceny zgodności rozstrzygnięcia z prawem materialnym, dochowania wymaganej prawem procedury i respektowania reguł kompetencji.

Wskazać ponadto należy, że rezultatem przeprowadzenia przez Sąd kontroli administracji publicznej jest zawarte w sentencji wyroku sądu administracyjnego rozstrzygnięcie, ujęte w odpowiedniej formule procesowej. Z tego też względu szczególne znaczenie przypisuje się uzasadnieniu wyroku, albowiem stanowi ono odzwierciedlenie przeprowadzenia przez Sąd administracyjny kontroli legalności rozstrzygnięcia organu administracji publicznej.

Stosownie do art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2005 r., sygn. akt I FSK 299/05, Lex nr 187709). Wśród niezbędnych składników uzasadnienia wyroku przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. wymienia obowiązek przedstawienia zwięzłego stanu sprawy. Obowiązek ten obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem (art. 3 § 1 p.p.s.a.). Uzasadnienie wyroku powinno zatem zawierać ocenę stanu faktycznego ustalonego przez organ administracji. W "zwięzłym przedstawieniu stanu sprawy" sąd winien przedstawić fakty ustalone przez organy administracji i dowody, w oparciu o które zostały ustalone oraz dowody, którym organy odmówiły wiarygodności, a także zarzuty skargi i ustosunkować się do tych zarzutów. Sąd jest zobowiązany do przeanalizowania przesłanek zajętego przez organy stanowiska i wyrażenia własnego stanowiska co do jego prawidłowości w świetle przepisów prawa mających w sprawie zastosowanie - ze szczególnym uwzględnieniem kwestii spornych.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera w istocie oceny legalności zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji nie przedstawił własnego stanowiska odnośnie kluczowej dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kwestii przysługiwania skarżącej Spółce przymiotu strony postępowania. Sąd I instancji, działając na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., "celem wykazania, że (...) sp. j. w L. nie ma przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (...)" postanowił dopuścić jako dowód postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2011 r. sygn. akt II OZ 380/11, którym to postanowieniem NSA oddalił zażalenie skarżącej Spółki na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 29 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Rz 876/09 oddalające wniosek (...) sp. j. w L. o dopuszczenie w charakterze uczestnika do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawie ze skarg G. J. i J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w R. z dnia (...) sierpnia 2009 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Sąd I instancji umotywował wydane rozstrzygnięcie wyłącznie treścią wskazanego wyżej postanowienia NSA. Taki zabieg był niedopuszczalny, albowiem skutkował - po pierwsze, brakiem wywiązania się przez Sąd I instancji z obowiązku kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a po wtóre, naruszeniem zasad przeprowadzania uzupełniającego postępowania dowodowego unormowanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. Wskazać bowiem należy, iż art. 106 § 3 p.p.s.a. stanowi, że Sąd może z urzędu lub na wniosek strony przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Przeprowadzenie dowodu uzupełniającego jest dopuszczalne zatem tylko wtedy, gdy ustalenia na podstawie dokumentu są niezbędne do dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia. Należy mieć także na względzie, że zakres postępowania dowodowego determinowany jest podstawową funkcją postępowania sądowadministracyjnego, to jest oceną z punktu widzenia zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Postępowanie dowodowe przed WSA i w konsekwencji dokonywanie przez ten Sąd ustaleń faktycznych jest dopuszczalne w zakresie uzasadnionym celami postępowania administracyjnego i powinno umożliwić Sądowi dokonywanie ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że Sąd w istocie nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją, bowiem - jak wskazano powyżej - rolą sądu jest ocena zgodności z prawem zaskarżonego aktu (zob. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 991/12). Ponadto, należy zauważyć, że postanowienie NSA z dnia 10 maja 2011 r. sygn. akt II OZ 380/11, wydane w postępowaniu wpadkowym w sprawie sygn. akt II SA/Rz 876/09 stanowiło fakt znany sądowi z urzędu, nie mogło być zatem przedmiotem dowodu. Reasumując, z przyczyn wskazanych powyżej, przeprowadzenie postępowania dowodowego z ww. postanowienia NSA stanowiło naruszenie art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 k.p.c.

Mając na względzie powyższe, za uzasadnione należało uznać zarzuty naruszenia art. 1 p.u.s.a. (w skardze kasacyjnej przepis ten został błędnie powołany jako art. 1 p.p.s.a., jednakże z uzasadnienia skargi kasacyjnej bezspornie wynika, że jej autor zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art. 1 p.u.s.a.) i art. 141 § 4 p.p.s.a., jak również zarzut naruszenia art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 k.p.c.

Sąd I instancji ponownie rozpoznając sprawę dokona kontroli legalności zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem uwag wyżej poczynionych.

Z powyższych przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.