Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1145611

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 14 marca 2012 r.
II OSK 2509/10

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.).

Sędziowie NSA: Arkadiusz Despot –Mładanowicz, del. Janusz Furmanek.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lipca 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 798/10 w sprawie ze skargi M. R. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia 12 lutego 2010 r. znak GIS-HŚ-NZ-0260-29-1/MP/09/10 w przedmiocie umorzenia postępowania przed organem I instancji oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 lipca 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 798/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. R. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia 12 lutego 2010 r. znak GIS-HŚ-NZ-0260-29-1/MP/09/10 w przedmiocie umorzenia postępowania przed organem I instancji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji podał następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Warszawie Oddział Zamiejscowy w Ostrowi Mazowieckiej decyzją z dnia 10 marca 2003 r., znak: ZNS-4420-13/03, na wniosek (...) Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie z dnia 11 lutego 2003 r., na podstawie art. 46 ust. 1 i art. 57 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627, dalej "Prawo ochrony środowiska") oraz art. 3 pkt 2 i art. 12 ust. 1a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. Nr 90. poz. 575 ze zm, dalej "ustawa o P.I.S.") uzgodnił projekt budowlany stacji bazowej telefonii komórkowej F1-0661-WA1 BORKÓW na istniejącym kominie na działce nr 42 przy ul. (...) w Warszawie.

M. R., R. i H. B., H. i M. G., K. i H. G., R. S., K. Ś. oraz M. i M. W. w dniu 18 października 2005 r. złożyli wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie Oddziału Zamiejscowego w Ostrowi Mazowieckiej z dnia 10 marca 2003 r. Jako podstawę wznowienia postępowania wskazali art. 145 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej jako "k.p.a.").

Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Warszawie postanowieniem z dnia 19 lipca 2007 r. na podstawie art. 126, art. 145 § 1 pkt 4 i art. 149 § 1 k.p.a. wznowił postępowanie administracyjne. Następnie decyzją z dnia 28 sierpnia 2007 r. na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówił uchylenia decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie z dnia 10 marca 2003 r.

Główny Inspektor Sanitarny decyzją z dnia 30 stycznia 2009 r., znak: GIS-HŚ-0262-22-3/PP/07//08, po rozpatrzeniu wniosku M. R., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 k.p.a. stwierdził nieważność decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie z dnia 28 sierpnia 2007 r. W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji Główny Inspektor Sanitarny wskazał, iż wątpliwość budzi rozbieżność między osnową decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie z dnia 28 sierpnia 2007 r. i powołaną w niej podstawą prawną, a treścią ustaleń i wniosków zawartych w uzasadnieniu tej decyzji.

Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji decyzją z dnia 14 lipca 2009 r. odmówił uchylenia decyzji z dnia 10 marca 2003 r.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył M. R., zarzucając przedmiotowej decyzji naruszenie art. 7, 8, 9, 11, 28, 77, 81, 107 § 3, 151 k.p.a.

Główny Inspektor Sanitarny decyzją z dnia 15 lutego 2010 r., znak: GIS-HŚ-NZ-0260-29-1/MP/09/10, po rozpatrzeniu odwołania M. R., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 12 ust. 2 pkt 2 i art. 37 ust. 1 ustawy o P.I.S., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że podziela stanowisko organu pierwszej instancji dotyczące statusu wnioskodawców, na żądanie których wznowiono postępowanie zakończone decyzją Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie z dnia 10 marca 2003 r. Wskazał, że z dokumentów, w tym z raportu o oddziaływaniu na środowisko wynikało, że dla istniejącego zagospodarowania terenu działek (w formie budynków mieszkalnych jednorodzinnych) położonych wokół lokalizacji stacji, prognozowany obszar ponadnormatywnych pól elektromagnetycznych na wysokościach powyżej 16,9 m nad poziomem terenu wystąpi poza obszarem dostępnym dla ludzi. Organ odwoławczy stwierdził, że w konsekwencji, w tym konkretnym przypadku, ponadnormatywne obszary były przewidywane poza obszarem stanowiącym własność wnioskodawców, definiowanym również w art. 143 Kodeksu cywilnego. Organ odwoławczy zauważył, że mimo braku odesłania w ówczesnych przepisach art. 48 ust. 4 Prawa ochrony środowiska w zakresie stron postępowania do ustawy Prawo budowlane, nawet gdyby takie odesłanie istniało, to wnioskodawcy nie spełnialiby wskazanego w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego kryterium strony postępowania, tj. władania nieruchomością znajdująca się w obszarze oddziaływania obiektu. Organ podniósł, że zgodnie z art. 135 Prawa ochrony środowiska obszary ograniczonego użytkowania tworzy się tylko w miejscach dostępnych dla ludzi, dla których są ustalone standardy jakości środowiska i tylko wówczas, gdy pomimo zastosowania dostępnych rozwiązań technicznych, technologicznych i organizacyjnych nie można ograniczyć ponadnormatywnego oddziaływania stacji bazowej telefonii komórkowej. W miejscach niedostępnych dla ludzi, gdzie przepisy nie ustanawiają standardów jakości środowiska, niezależnie od poziomów pól elektromagnetycznych takich obszarów się nie ustanawia. Zauważył, że stosownie do regulacji art. 135 Prawa ochrony środowiska organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie są władne do tworzenia obszarów ograniczonego użytkowania. Ponadto, w świetle przywołanych przepisów prawa, materiał dowodowy przedstawiony Państwowemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Sanitarnemu w Warszawie do uzgodnienia nie dawał również przesłanek do wnioskowania w decyzji z dnia 10 marca 2003 r. o utworzenie takiego obszaru. Organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji po ustaleniu w toku prowadzonego postępowania wznowieniowego, iż postępowanie zostało wszczęte na wniosek osób nie będących stronami w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją z dnia 10 marca 2003 r., a zatem nieuprawnionych do złożenia wniosku, zamiast odmawiać uchylenia przedmiotowej decyzji z dnia 10 marca 2003 r., powinien umorzyć to postępowanie jako bezprzedmiotowe na zasadzie art. 105 § 1 k.p.a. Wobec powyższego organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie. Niezależnie od powyższego organ odwoławczy wskazał, że już na dzień złożenia wniosku o wznowienie postępowania nie było podstaw prawnych do wydania nowego rozstrzygnięcia w sprawie uzgodnienia projektu budowlanego stacji bazowej telefonii komórkowej w trybie ustawy Prawo ochrony środowiska. Od dnia 28 lipca 2005 r. zmieniło się bowiem brzmienie art. 48 tej ustawy, w związku z czym przestał obowiązywać ust. 4 ww. przepisu, który był do 27 lipca 2005 r. podstawą prawną do uzgadniania projektu budowlanego przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanych przedsięwzięć. Ponadto organ stwierdził, że na dzień wydania zaskarżonej decyzji, nie mogło nastąpić uchylenie decyzji z dnia 10 marca 2003 r. z powodu upływu terminu (5 lat), o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia 12 lutego 2010 r. złożył M. R. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W skardze zarzucił naruszenie:

- art. 7, 8, 9, 11, 77, 107 § 3, 151 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez uznanie, iż postępowania nadzwyczajne objęte dyspozycją art. 145-151 k.p.a. może się zakończyć umorzeniem postępowania w sytuacji kiedy przedmiot i podmiot sporu istnieją,

- art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 140, 143, 144 Kodeksu Cywilnego (dalej "k.c.") w związku z art. 21 Konstytucji RP w związku z art. 1 protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., poprzez uznanie, iż społeczno-gospodarcze przeznaczenie terenów w Warszawie w myśl powyższych przepisów ma zastosowanie tylko i wyłącznie do wysokości 16,90 metra nad poziom terenu.

W uzasadnieniu skargi zarzucił, że obowiązkiem organu było wszechstronne wyjaśnienie sprawy, a szczególnie odniesienie się do zarzutów zawartych w odwołaniu. Wskazał, że organ modyfikując w sposób znaczący k.p.a. miał obowiązek podać podstawy prawne umożliwiające dokonywanie tych zmian albowiem przepisy nie dopuszczają umorzenia postępowania nadzwyczajnego w sytuacji istnienia podmiotu i przedmiotu sprawy. Przytoczył orzecznictwo sądowe z którego to wynika, że bez znaczenia jest na jakiej wysokości wystąpi ponadnormatywne pole elektromagnetyczne, aby uznać, że inwestycja narusza interesy osób trzecich. W tej mierze wskazał na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1581/08, w który to wyroku Sąd stwierdził, że nie można zatem jednocześnie twierdzić skutecznie - jak czyni to inwestor - że pola elektromagnetyczne o mocy większej lub równiej 0,1 W/m2 poza terenem działki 71/20 wystąpią w miejscach niedostępnych dla ludzi, a więc w miejscach, dla których obowiązujące przepisy nie określają dopuszczalnych wielkości mogących znacząco wpływać na środowisko. A to z tego względu, iż powyższych wysokości, a w szczególności wysokości 15,3 m npt, a tym bardziej wysokości 10,7 m npt nie można uznać za niedostępne dla ludzi. Powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjny z dnia 15 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1581/08 oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 stycznia 2005 r., sygn. akt III CK 129/04, w których zawarte są stwierdzenia, iż zgodnie z art. 140 Kodeksu cywilnego w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. W granicach określonych przez społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntu własność gruntu rozciąga się na przestrzeń nad i pod jego powierzchnią - art. 143 zdanie 1 k.c. Pamiętać przy tym należy, iż społeczno-gospodarcze przeznaczenie nieruchomości nie wyznacza sposobu, w jaki sposób z gruntu dotychczas korzystano, lecz wyznacza sposób, w jaki właściciel faktycznie i potencjalnie może zgodnie ze swoją wolą z gruntu korzystać. Wskazał również, iż aktywne wykorzystanie przez właściciela gruntu przestrzeni powietrznej następuje najczęściej w toku inwestycyjnej działalności budowlanej i późniejszej eksploatacji obiektów budowlanych. Skoro według wskazań art. 143 k.c. własność gruntu rozciąga się również na przestrzeń nad powierzchnią gruntu, to wyłącznie właściciel nieruchomości gruntowej jest uprawniony do korzystania z przestrzeni powietrznej nad jego gruntem. Wobec wyłączności uprawnień właściciela należy wykluczyć ingerencję sąsiadów oraz innych osób trzecich, jak chodzi o korzystanie z przestrzeni powietrznej nad cudzym gruntem.

Główny Inspektor Sanitarny w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 lipca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż w niniejszej sprawie przedmiotem kontroli jest decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia 15 lutego 2010 r., którą po rozpatrzeniu odwołania M. R. od decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie z dnia 14 lipca 2009 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja została wydana po uprzednim wydaniu na podstawie art. 149 § 2 k.p.a. postanowienia o wznowieniu postępowania, które stanowiło podstawę do przeprowadzenia postępowania zarówno co do przyczyn wznowienia postępowania oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ pierwszej instancji badał wyłącznie czy wniosek M. R. o wznowienie postępowania został złożony w terminie przewidzianym w art. 148 k.p.a. oraz czy jest oparty na ustawowych przesłankach wznowienia wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. Na tym etapie organ administracji nie badał czy wniosek pochodzi od strony postępowania, bowiem uznał, co zostało zaakceptowane przez organ drugiej instancji, że jeżeli wniosek o wznowienie postępowania jest oparty o przesłankę przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i zawiera stwierdzenie wywodzące, że składający to poddanie podmiot uważa, iż przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu, a został w tym postępowaniu pominięty, to weryfikacja twierdzeń wnoszącego podanie następuje w następnej fazie postępowania, prowadzonej po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Sąd pierwszej instancji wskazał, że stanowisko to znajduje swoje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. orzecznictwo w tym przedmiocie Naczelnego Sądu Administracyjnego, np. wyroki z dnia 22 października 1998 r., sygn. akt IV SA 116/98, LEX nr 43747, z dnia 14 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 2397/98, LEX nr 47857 oraz z dnia 7 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1747/07, LEX nr 484887). Między innymi Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 lutego 1998 r., sygn. akt II OSK 1981/06 stwierdził, że "w wypadku gdy wznowienie ma nastąpić z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., organ rozpatrując dopuszczalność wznowienia nie bada, czy podmiot wnoszący podanie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż kwestia ta staje się przedmiotem oceny i ustaleń w postępowaniu prowadzonym dopiero po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 2 k.p.a.". W konsekwencji przeprowadzonego postępowania organ ustalił w zaskarżonej decyzji, że nie zachodzi wskazywana przez skarżącego przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem nie ma on przymiotu strony. Nie miał go również w postępowaniu dotyczącym uzgodnienia projektu budowlanego stacji bazowej telefonii komórkowej zakończonym ostateczną decyzją Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie z dnia 10 marca 2003 r. Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że pojęcie strony, a więc podmiotu, któremu w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym przysługuje szczególna pozycja procesowa i związana z tym ochrona procesowa, zostało określone w art. 28 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem stroną postępowania administracyjnego jest tylko ten podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy to postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Kategoria interesu prawnego, na której oparta jest legitymacja procesowa w postępowaniu administracyjnym, należy do prawa materialnego. Interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. oznacza w istocie związek miedzy sferą indywidualnych praw i obowiązków określonego podmiotu a sprawą administracyjną, w której taka konkretyzacja uprawnień lub obowiązków ma nastąpić i - w konsekwencji - decyzją administracyjną, stanowiącą rozstrzygnięcie sprawy. Sąd podkreślił, że interes prawny musi mieć postać kwalifikowaną. Stroną jest ten podmiot, którego własny interes prawny lub obowiązek podlega konkretyzacji w postępowaniu administracyjnym. Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Sąd pierwszej instancji wskazał, że w niniejszej sprawie skarżący M. R. jest współwłaścicielem działki nr 44, sąsiadującej z działką nr 42 przy ul. (...) w Warszawie, gdzie zaplanowano na istniejącym kominie budowę stacji bazowej telefonii komórkowej.

Zgodnie z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji z dnia 10 marca 2003 r. "W sprawach, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 2, do przeprowadzenia uzgodnienia z organem ochrony środowiska oraz organem, o którym mowa w art. 57, jest obowiązany wnioskodawca, który przedkłada

1)

projekt budowlany,

2)

raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko albo informacje zawierające dane określone w art. 49 ust. 3, jeżeli sporządzenie raportu nie jest wymagane".

Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. Nr 192. poz. 1883, ze zm.), jak i z poprzedzającym go rozporządzeniem Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 11 sierpnia 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad ochrony przed szkodliwym promieniowaniem dla ludzi i środowiska, dopuszczalnych poziomów promieniowania, jakie mogą występować w środowisku oraz wymagań obowiązujących przy wykonywaniu pomiarów kontrolnych promieniowania (Dz. U. Nr 107, poz. 676), w miejscach dostępnych dla ludzi wartość gęstości mocy pola elektromagnetycznego w zakresie częstotliwości od 300 MHz do 300 GHz (z jakim mamy do czynienia w przypadku przedmiotowej stacji bazowej) nie może przekraczać 0,1 W/m2. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że z raportu o oddziaływaniu przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej (...) systemu GSM 900/1800/2100 nr F1-661-WA1 Borków na środowisko, sporządzonym w lutym 2003 r., wynika, że pola elektromagnetyczne, powodowane przez wskazana wyżej stację bazową, o gęstości mocy powyżej wartości dopuszczalnej 0,1 W/m2, wystąpią na wysokości powyżej 16,9 m nad poziomem terenu, a więc powyżej okolicznej zabudowy, w wolnej przestrzeni niedostępnej dla ludzi. Obszar pól elektromagnetycznych powodowanych przez przedmiotową stację bazową o wartościach wyższych niż 0,1 W/m2 występuje ponad działkami nr 34/1, 44, 45/1 i 45/2. W ocenie Sądu pierwszej instancji z powyższego jednoznacznie wynika, że nieruchomość skarżącego, tj. działka o nr ew. 44 nie znajdowała się w obszarze oddziaływania przedmiotowego obiektu, gdyż pola elektromagnetyczne, powodowane przez wskazaną wyżej stację bazową, o gęstości mocy powyżej wartości dopuszczalnej 0,1 W/m2, wystąpią na wysokości powyżej 16,9 m nad poziomem terenu. W ocenie Sądu pierwszej instancji organ odwoławczy słusznie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. uchylił decyzję organu pierwszej instancji z dnia 14 lipca 2009 r. i umorzył postępowanie pierwszej instancji, bowiem stwierdzenie po wznowieniu postępowania, że z wnioskiem wystąpił podmiot nie będący w rzeczywistości stroną skutkuje - zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 105 k.p.a. - umorzeniem postępowania pierwszej instancji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. R. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie przepisów prawa procesowego:

- art. 135, art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) poprzez pominiecie zarzutów zawartych w skardze, nie odniesienie się do przepisów prawa materialnego wskazanych w niej, lakoniczne przyjęcie, iż wysokość 16 metrów jest miejscem niedostępnym i tym samym nieprzeznaczonym pod inwestycje w Warszawie;

- art. 7, 8, 9, 11, 77, 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz 174 pkt 2 p.p.s.a. poprzez akceptację wydanych decyzji organów obu instancji, w których ustaleń faktycznych oraz prawnych dokonał autor raportu a nie organy samodzielnie.;

- art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. w powiązaniu z art. 174 pkt 2 poprzez uchylenie, decyzji i umorzenie postępowania w sytuacji, w której ustawodawca wskazał, iż postępowanie po wznowieniu musi być zakończone przy zastosowaniu przepisu art. 151 § 1 pkt 1, art. 151 § 1 pkt 2 lub art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 1 lub 2 k.p.a.;

- art. 105 k.p.a. poprzez zastosowanie przepisu, który w takiej jednostce redakcyjnej nie istnieje;

- art. 28 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w powiązaniu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż przepis k.p.a. określa strony postępowania a nie przepisy odrębne;

- art. 28 k.p.a. w zw. z art. 140, 143 i 144 Kodeksu Cywilnego (Dz. U. 64, Nr 16, poz. 93 z późn. zm.) w zw. z art. 21 Konstytucji RP w zw. z art. 1 protokołu nr 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz 174 pkt 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie powyższych przepisów w całości w sytuacji, w której tylko one mogły razem stanowić przepis prawa materialnego, z którego można wywieść interes prawny.

W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasadzenie na rzecz skarżącego od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytaczając przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. pełnomocnik skarżącego podniósł, iż w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji pominął wskazywane w skardze zarzuty naruszenia prawa materialnego art. 140, 143, 144 Kodeksu Cywilnego w związku z art. 21 Konstytucji k.p. w związku z art. 1 protokołu nr 1 do Konwencji z dnia 4 listopada I950 r. co uniemożliwia mi poznanie stanowiska Sądu w tej kwestii i tym samym podjęcia konkretnej polemiki z wyrokiem. Sąd wskazał tylko i wyłącznie przepis art. 28 k.p.a., który samodzielnie nie ma żadnego prawnego znaczenia albowiem musi być powiązany z konkretnym przepisem prawa materialnego. Pełnomocnik skarżącego zarzucił brak ustosunkowania się do zarzutów skarżącego oraz nie wskazanie przez Sąd przepisów prawa materialnego, z którego wynikałoby, iż w Warszawie maksymalny sposób użytkowania nieruchomości nie może być większy nie 14, 9 metra (odliczając 2 metry) uniemożliwia złożenie precyzyjniejszej skargi. Zarzucono także, iż w niniejszej sprawie organy nie uwzględniły zjawiska kumulacji pola elektromagnetycznego, a co najważniejsze nie dokonały samodzielnie żadnych ustaleń faktycznych, co bezpodstawnie aprobuje Sąd pierwszej instancji. Ponadto w ocenie skarżącego wyrok stoi w rażącej sprzeczności z innymi orzeczeniami NSA oraz WSA w Warszawie a szczególnie wyrokiem WSA w Warszawie sygn. VII SA/Wa 188/07 z dnia 12 kwietnia 2007 r. w sprawie, która była dwukrotnie badana przez NSA i gdzie podkreślono, że NSA wyrokiem z dnia 28 czerwca 2006 r. sygn. akt II OSK 936/05 oddalił skargę kasacyjną. Nadto w ocenie skarżącego w niniejszej sprawie Sąd I instancji rażąco naruszył przepisy prawa procesowego albowiem postępowanie nadzwyczajne po jego wznowieniu musi być zakończone w trybie art. 151 § 1 pkt 1 ewentualnie art. 151 § 1 pkt 2 lub art. 151 § 2 k.p.a. innej procedury ustawodawca nie przewidział. Podniesiono także, iż w niniejszej sprawie jest formalne wznowienie postępowania poprzez wydanie postanowienia w trybie art. 149 § 2 k.p.a. i zakończenie tegoż postępowania art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 k.p.a., z tym, że przepis art. 105 nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie albowiem posiada on konkretna jednostkę redakcyjna art. 105 § 1 lub 105 § 2. Pełnomocnik skarżącego podkreślił, że postępowanie nadzwyczajne (wznowieniowe) jest podzielone na dwie fazy. Pierwsza polega na wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, po którym następuje badanie czy wystąpiły przesłanki wymienione w art. 145 § 1 lub art. 145a § 1 k.p.a. W sytuacji, w której brak jest przesłanek, o których mowa powyżej organ kończy postępowanie na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. (por. wyrok NSA II OSK 1747/07 z dnia 7 stycznia 2009 r., wyrok WSA w Warszawie VII SA/Wa 591/08 z dnia 18 czerwca 2008 r.). Pełnomocnik skarżącego podniósł, iż podstawa prawna decyzji musi być powołana dokładnie, a więc ze wskazaniem dokładnie artykułu, ustępu i punktu mającego zastosowanie aktu prawnego. W innym, przypadku nie sposób ustalić w ogóle podstawy prawnej. Podniósł, że art. 105 k.p.a. w takiej jednostce redakcyjnej nie istnieje i tym samym w skardze kasacyjnej może tylko i wyłącznie odnieść się do przepisu zastosowanego przez Sąd. Ponadto wskazano, że organ II instancji w osnowie decyzji w ogóle nie przywołał powyższego więc go nie stosował.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik (...) Sp. z o.o. z/s w Warszawie wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Pełnomocnik uczestnika postępowania podniósł, iż zarzuty skargi kasacyjnej są nietrafne, bowiem zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, nie będąc związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Podniesiono, że skarżący kasacyjnie zgubił istotę sprawy, bowiem zaskarżona decyzja odnosi się do stanu prawnego i kompetencji organu inspekcji sanitarnej z dnia 10 marca 2003 r. tj. wydania inwestorowi uzgodnienia projektu budowlanego stacji bazowej telefonii komórkowej w zakresie warunków środowiskowych. Zatem słusznie Sąd pierwszej instancji oparł swoje rozumowanie na wykazaniu, że ustalenia faktyczne dokonane przez Głównego Inspektora Sanitarnego w zaskarżonej decyzji, szczegółowo i wyczerpująco uzasadnione odpowiadają prawdzie. Podniesiono, iż z akt sprawy wynika, że organy wykazały brak przymiotu strony skarżącego w rozumieniu art. 28 k.p.a., która to kwestia jako mająca znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy została podniesiona przez Sąd pierwszej instancji.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę zgodnie z zarzutami skargi kasacyjnej.

We wniesionej skardze kasacyjnej nie przedstawiono takich zarzutów, które pozwoliłyby na jej uwzględnienie.

Przede wszystkim należy stwierdzić, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo rozstrzygnął istotę postępowania a mianowicie, że skarżącemu kasacyjnie nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie Oddział Zamiejscowy w Ostrowi Mazowieckiej z dnia 10 marca 2003 r. Przedmiotem postępowania wobec którego złożono wniosek o wznowienie postępowania było uzgodnienie inwestycji polegającej na budowie na istniejącym kominie na działce nr 42 przy ul. (...) w Warszawie stacji bazowej telefonii komórkowej systemu GSM. Uzgodnienie nastąpiło na podstawie przepisu art. 48 ust. 4 ustawy Prawo ochrony środowiska w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania ostatecznej decyzji. Jak wynika z materiału dowodowego skarżący jest współwłaścicielem działki nr 44 sąsiadującej z działką na której ma powstać stacja bazowa telefonii komórkowej. Zarówno w złożonej skardze kasacyjnej jak i skardze do sądu I instancji nie przedstawiono dowodów które by w jakikolwiek sposób zdyskredytowały ustalenia wynikające z raportu o oddziaływaniu przedmiotowej stacji bazowej na środowisko, iż pola elektromagnetyczne o wartości przekraczającej 0,1 W/m2 wystąpią na wysokości powyżej 16,9 m nad poziomem terenu a więc powyżej okolicznej zabudowy w przestrzeni niedostępnej dla ludzi. Powoływanie się natomiast wyłącznie na orzeczenia sądów administracyjnych dotyczących innych stanów faktycznych nie może spowodować, iż dowody zebrane w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym należy uznać za zbędne. Rozważania więc o możliwości powoływania się na naruszenie przepisu art. 140 k.c. skarżący kasacyjnie powinien odnosić do przedmiotowego postępowania administracyjnego a nie do terenu całej Warszawy, gdyż w konkretnych sytuacjach wymagania w zakresie oddziaływania takiej inwestycji jak w przedmiotowej sprawie będą się znacząco różnić. Nie można przyjąć jak to wskazano w uzasadnieniu skargi, "iż w Warszawie maksymalny sposób użytkowania nieruchomości nie może być większy niż 14,9 m", gdyż jest to rozumowanie dowolne, ponieważ inne będą ustalenia dla terenu wysokiej zabudowy a inne dla zabudowy występującej w niniejszym postępowaniu. Także wskazane wyroki dotyczą jak już wspomniano innych sytuacji faktycznych oraz przede wszystkim innych decyzji administracyjnych, a mianowicie jak wyrok NSA z dnia 15 listopada 2006 r. sygn. akt II OSK 1352/06 dotyczący decyzji o pozwoleniu na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny podziela więc stanowisko Sądu I instancji, iż w przedmiotowym postępowaniu wznowieniowym dotyczącym decyzji o uzgodnieniu inwestycji budowy stacji telefonii komórkowej z organem ochrony środowiska skarżący kasacyjnie nie ma przymiotu strony. Ta kwestia jak wspomniano wyżej stanowiła istotę kontrolowanego postępowania administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela natomiast stanowiska Sądu I instancji, iż prawidłowa była podstawa prawna decyzji organu odwoławczego. W tym zakresie zarzuty skargi kasacyjnej są zasadne, gdyż postępowanie wznowieniowe w przedmiotowej sprawie powinno zostać zakończone decyzją wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej. Stwierdzenie bowiem w postępowaniu wznowieniowym, iż z wnioskiem o wznowienie wystąpił podmiot niebędący w rzeczywistości stroną skutkuje wydaniem właśnie takiej decyzji a nie decyzji na podstawie art. 105 k.p.a. Takie stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 22 czerwca 2010 r. sygn. akt. II OSK 1286/09 oraz z dnia 19 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1406/10 (publik. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).). Także w doktrynie ten pogląd nie nasuwa wątpliwości "Wyrazem ustalenia, że podanie wniósł podmiot nie będący stroną, będzie decyzja wydana na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmawiająca uchylenia decyzji dotychczasowej z powodu braku podstawy do wznowienia przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. M. Jaśkowska i A. Wróbel, Komentarz do k.p.a., Zakamycze 2005, s. 882)".

Mając jednak na uwadze, iż orzeczenie Sądu I instancji co do zasady odpowiada prawu, gdyż ten Sąd prawidłowo rozpoznał istotę sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny poprawiając w powyższym zakresie uzasadnienie Sądu I instancji na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.