II OSK 2500/18 - Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3156103

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2019 r. II OSK 2500/18

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron.

Sędziowie NSA: Tomasz Zbrojewski, del. Anna Żak (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 17 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 3143/17 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia (...) 2017 r. nr (...) w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną;

Uzasadnienie faktyczne

Wyrokiem z dnia 6 marca 2018 r., sygn. IV SA/Wa 3143/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. (dalej "Kolegium") z dnia (...) 2017 r., nr (...), w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. z (...) 2017 r. nr (...).

Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Decyzją z dnia (...) 2017 r., nr (...), Prezydent Miasta S. ustalił obowiązek uiszczenia, na podstawie art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ("u.p.z.p.") opłaty planistycznej: od H. K. w wysokości 4 606 zł. R. W. w wysokości 1 151,50 zł i E.M. w wysokości 1 151,50 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, tj. działki o nr ew. (...), obręb (...) o pow. 1 244 m2, w związku z uchwaleniem uchwałą Rady Miasta S. nr (...) z dnia (...) 2009 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru pomiędzy ulicami P., F., S. i K. w S., na terenie którego położona jest przedmiotowa nieruchomość. Podstawę ustalenia wysokości opłaty stanowił operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego M.M.

Odwołanie wniosły ww. byłe właścicielki zarzucając, że operat został sporządzony niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, zawiera szereg błędów które powinny skutkować jego odrzuceniem (porównano różne typy nieruchomości, tj. zabudowane i niezabudowane o pozornie podobnym przeznaczeniem tj. mieszkalne wielorodzinne i usługi lecz o innych parametrach i innej intensywności zabudowy, rzeczoznawca błędnie opisał dostęp do uzbrojenia podziemnego dla tych nieruchomości i zdaniem skarżących nieruchomości zostały dobrane do porównania ceną a nie podobieństwem).

Kolegium po rozpatrzeniu tego odwołania opisaną na wstępie decyzją z dnia (...) 2017 r. uchyliło decyzję organu I instancji i umorzyło postępowanie w organu pierwszej instancji w całości. W uzasadnieniu wskazało, że Uchwałą Rady Miasta S. z (...) 2009 r. przedmiotowa działka znajdowała się częściowo na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 15 MW/U i częściowo na terenie 16 MW/U i w planowanych liniach rozgraniczających ulicy dojazdowej 3 KDD. W uchwale ustalono stawkę procentową opłaty w wysokości 30% od wzrostu wartości nieruchomości dla terenów oznaczonych symbolem MW/U i 1% od wzrostu wartości nieruchomości przeznaczonych pod tereny ulic publicznych. Plan wszedł w życie 11 sierpnia 2009 r. 19 września 2013 r. tj przed upływem 5 lat od daty wejścia planu współwłaścicielkizbyły swe udziały w opisanej wyżej nieruchomości. Podstawę do ustalenia opłaty planistycznej stanowił operat sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M.M. z dnia 5 listopada 2015 r., który opatrzył ją klauzulą aktualności.

Rzeczoznawca dokonał wyceny nieruchomości wg trzech stanów tj. wg przeznaczenia w nowym planie, wg faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości w okresie tzw. luki planistycznej oraz wg przeznaczenia w planie w 1992 r. Ustalając przeznaczenie w nowym planie wskazał, że nieruchomość położona była w 3 strefach: 15 MW/U - ok 380 m2, 16 MW/U - ok 717 m2 - przeznaczenie terenu zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna i usługi oraz 3 KDD (powierzchnia ok 147 m2) - droga dojazdowa.

Dla nieruchomości ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wg których w części oznaczonej symbolem 15 MW/U minimalna wysokości zabudowy wynosi 3 kondygnacje, maksymalna: dla zabudowy przy pierzei ulicy 3 KDD - 4 kondygnacje a dla pozostałej zabudowy 3 kondygnacje. W części oznaczonej na rysunku planu symbolem 16 MW/U minimalna wysokość zabudowy wynosi 2 kondygnacje, maksymalna - 3 kondygnacje.

Według ustaleń rzeczoznawcy zawartych w operacie szacunkowym w poprzednio obowiązującym planie (z 1992 r.) przedmiotowa nieruchomość położona była w obszarze strefy usługowo - mieszkaniowej (IU - M) obejmującym "śródmieście", tj. w obszarze strefy usługowo - mieszkaniowej i produkcyjnej nieuciążliwej dla otoczenia oraz zabudowy mieszkaniowej, z warunkiem wykorzystania co najmniej jej parterów na usługi ogólnodostępne. Rzeczoznawca ustalił, że w tym okresie maksymalna wysokość zabudowy wynosiła 3 kondygnacje. Z ustaleń rzeczoznawcy wynika, że w okresie luki planistycznej działka zabudowana był 2 kondygnacyjnym budynkiem usługowo - mieszkalnym o pow. zabudowy 97 m2 oraz parterowymi budynkami usługowymi o pow. zabudowy 24 m2, 75 m2, 33 m2. Rzeczoznawca przyjął, iż faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości to cele mieszkaniowo - usługowe.

Według szacunku wartość nieruchomości przed zmianą planu, tj. wg przeznaczenia w planie z 1992 r. wynosiła 1 381 000 zł, wg faktycznego sposobu wykorzystywania - 743 000 zł, zaś według przeznaczenia w nowym planie - 1 407 000 zł.

Z tego względu podstawę prawną decyzji z dnia (...) 2017 r. stanowił art. 87 ust. 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Oznacza to, że opłata planistyczna została ustalona od wzrostu wartości nieruchomości stanowiącego różnicę między wartością nieruchomości określoną wg stanu terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego, a jej wartością określoną przy uwzględnieniu ustaleń zawartych w planie miejscowym z 1992 r. Organ odwoławczy po dokonaniu analizy operatu szacunkowego stwierdził, że decyzja organu I instancji podlega uchyleniu, gdyż wycena sporządzona przez M. M. nie odzwierciedla wzrostu wartości nieruchomości. Choć zapisy planu z 1992 r. oraz nowego planu nie są tożsame, to jednak wyliczony przez rzeczoznawcę wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę wartości nieruchomości o tożsamym przeznaczeniu (zabudowa mieszkaniowa i wielorodzinna i usługi) o różnych warunkach zagospodarowania nieruchomości w miejscowym planie. Nie wynika zatem ze zmiany przeznaczenia (funkcji), a tylko w takim wypadku istniałyby podstawy do nałożenia na byłych właścicieli opłaty. Zdaniem organu odwoławczego w sprawie nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 87 ust. 3a u.p.z.p. i dlatego zastosowanie znalazł art. 105 § 1 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę Prokuratora Okręgowego w S. na powyższą decyzję uznał za wadliwe stwierdzenie organu odwoławczego, że operat M.M. nie może stanowić podstawy do uznania zasadności tezy o wzroście wartości nieruchomości, gdyż zarówno w tzw. starym planie jak i nowym przeznaczenie nieruchomości było tożsame (zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna i usługi), a jedynie inne były warunki zagospodarowania. Zmiana wartości nie wynika zatem ze zmiany przeznaczenia (funkcji), a tylko w takim wypadku istniałby podstawy do nałożenia na byłych właścicieli obowiązku uiszczenia opłaty. Sąd powołując się na treść 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 4 u.p.z.p. wskazał, że warunkiem nałożenia opłaty planistycznej jest obiektywny wzrost wartości nieruchomości.

Wskazał, że niniejszej sprawie z zapisów obu planów wynika, wbrew wywodom organu, że na skutek wejścia w życie nowego planu doszło do zmiany przeznaczenia tej nieruchomości, gdyż działka ta może być obecnie zabudowana w części nie tylko budynkiem max. 3 kondygnacyjnym, ale 4 kondygnacyjnym. W związku z tym zmieniło się przeznaczenie działki - jej możliwości inwestycyjne w związku z uchwaleniem nowego planu są obecnie większe. Sąd powołał się na orzeczenie NSA, który w wyroku z 30 czerwca 2016 r. I OSK 2431/14 stwierdził, że przepis art. 154 ust. 1-3 ugn jest jedyną normą, która wskazuje sposób ustalenia przeznaczenia nieruchomości. Sąd podkreślił, że posiłkowo można sięgnąć do § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. poz. 1587), z którego wynika, że ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów powinny zawierać określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania. Oznacza to, że pod pojęciem tym należy rozumieć sposób w jaki możliwe jest zagospodarowanie danej nieruchomości. Na pojęcie to składa się nie tylko funkcja w planie (MN, U, D), ale i parametry które pozwalają na jej zagospodarowanie (parametry zabudowy). Od tych parametrów w dużej mierze zależeć może wartość nieruchomości. Z operatu M.M. wynika, że wpływ na cenę w analizowanym przez niego okresie miały: lokalizacja nieruchomości (50%), możliwości inwestycyjne (30%) i wielkość działki (20%). Oznacza to, że zmiana sposobu zagospodarowania nieruchomości poprzez dopuszczenie możliwości zrealizowania wyższej zabudowy ma istotny wpływ na wartość (cenę) tej nieruchomości, a okoliczność ta wynika z operatu szacunkowego. Czyni to niezasadnymi twierdzenia organu, że nie doszło do zmiany przeznaczenia nieruchomości na skutek wejścia w życie planu miejscowego. Dalej Sąd wskazał, że kolejną kwestią jest ocena dowodu w postaci operatu rzeczoznawcy majątkowego.

Na organie orzekającym w sprawie spoczywa obowiązek analizy operatu szacunkowego pod względem wiarygodności i przydatności do rozpatrzenia sprawy. W ocenie Sądu organ II instancji nie dokonał oceny operatu w sposób prawidłowy, gdyż poza przywołaniem ustaleń tego operatu i stwierdzeniem, że nie podziela jego wywodów nie przedstawił żadnej przekonującej argumentacji. Skoro, w ocenie Sądu, wbrew wywodom organu, o przeznaczeniu nieruchomości decyduje nie tylko przeznaczenie w planie, o czym była mowa wyżej, argument ten nie może stanowić podstawy do podważania przez organ treści operatu. Rzeczoznawca w wyjaśnieniach składanych na żądanie organu z 6 kwietnia 2017 r. wskazał wprost, że różnice pomiędzy uwarunkowaniami planistycznymi wynikają z innej dopuszczalnej wysokości zabudowy. Organ w uzasadnieniu decyzji przywołał te stwierdzenia, ale nie wyprowadził z nich prawidłowego wniosku. Sąd podkreślił, że kontrola operatów szacunkowych dokonywana, czy to przez organ czy sąd nie obejmuje wiadomości specjalnych przedstawionych przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym. Ocena ta dotyczy wyłącznie warunków formalnych, jego kompletności, logiczności, zupełności. Tylko gdy operat budzi wątpliwości w tym zakresie organ może ten dowód zakwestionować. W związku z tym brak jest podstaw do kwestionowania przez organ operatu w zakresie ustaleń takich jak: cechy wpływające na wartość nieruchomości, charakterystyka cech i ich ocena czy wagi cech, gdyż ustalenia w tym zakresie wymagają wiedzy specjalistycznej której organ nie posiada. W ocenie Sądu błędnie organ wywiódł, że skoro nie doszło do zmiany funkcji w zakresie określenia jednostki terenowej (MW, U i D) to nie doszło do zmiany przeznaczenia nieruchomości. Wywody organu w tym zakresie pozostają w sprzeczności z operatem szacunkowym, w którym jasno zostało stwierdzone, że na wartość nieruchomości mają m.in. wpływ możliwości inwestycyjne. W tym wypadku możliwość zabudowy. Zresztą biorąc pod uwagę faktyczny sposób zagospodarowania nieruchomości, która zabudowa jest budynkiem 2 kondygnacyjnym usługowo-mieszkalnym należy dojść do wniosku, że nowy plan zwiększa możliwości inwestycyjne, gdyż dopuszcza zabudowę 4 kondygnacyjną.

Czyni to zasadnymi zarzuty naruszenia przez organ art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. a w konsekwencji art. 138 § 2 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił także wywody skargi, że w przypadku, gdy organ dochodzi do wniosku, że nie ma podstaw do ustalenia opłaty powinien był wydać rozstrzygnięcie merytoryczne (stwierdzenie braku podstaw do ustalenia tej opłaty), a nie rozstrzygnięcie o charakterze procesowym - o umorzeniu postępowania. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c, 135 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ w pierwszej kolejności zwróci się do rzeczoznawcy, czy jest możliwe przedłużenie aktualności operatu szacunkowego. W takim przypadku dokona oceny tego operatu z uwzględnieniem oceny Sądu. Gdyby operat był zdezaktualizowany konieczne będzie sporządzenie nowego operatu.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. zarzuciło naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez przyjęcie, że w kontrolowanej sprawie doszło do naruszenia przez organy administracji publicznej przepisów postępowania dowodowego, a w konsekwencji art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. przez przyjęcie, że w przypadku gdy organ dochodzi do wniosku, że nie ma podstaw do ustalenia opłaty planistycznej powinien wydać rozstrzygnięcie merytoryczne, a nie procesowe.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono także naruszenie prawa materialnego, tj. art. 36 ust. 4 w zw. z art. 87 ust. 3a u.p.z.p. przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że pod pojęciem "przeznaczenia nieruchomości" należy rozumieć nie tylko funkcję w planie (MN, U, D), ale też parametry, które pozwalają na jej zagospodarowanie (parametry zabudowy).

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi i jej oddalenie, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, nadto o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie wskazał, że istotnie nowo uchwalony plan miejscowy zwiększa możliwości inwestycyjne, ponieważ dopuszcza zabudowę czterokondygnacyjną, jednak nie można pominąć, że plan ten nie przewiduje przeznaczenia: tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usług o wysokości zabudowy do 4 kondygnacji, a tylko tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usług. W § 4 uchwały w sprawie planu miejscowego przeznaczeniem terenu była jedynie jego funkcja, co potwierdza definicja przeznaczenia terenu lub obiektu zawarta w § 2 pkt 15 tej uchwały. Warunki zagospodarowania terenu w rozpatrywanym przypadku nie są więc elementem przeznaczenia. W konsekwencji, wzrost wartości nieruchomości stanowiący podstawę naliczenia opłaty planistycznej nie może być następstwem zmiany warunków zagospodarowania przestrzennego, ale zmiany przeznaczenia działki w planie miejscowym.

Kolegium wskazało, że w planach miejscowych określa się przeznaczenie poszczególnych terenów, a także zasady ich zagospodarowania. Z przeznaczenia gruntu na określony cel wynika dopuszczalny sposób ich użytkowania, co czyni go mniej lub bardziej atrakcyjnym. Już samo stwierdzenie, że wyliczony przez rzeczoznawcę majątkowego wzrost wartości nieruchomości nie wynikał ze zmiany funkcji, tj. zmiany przeznaczenia nieruchomości w planie miejscowym, musi prowadzić do uznania, że brak było podstaw do ustalenia opłaty planistycznej. Oznacza to, że wbrew stanowisku Sądu w sprawie nie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80, ani art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Odnosząc się do stanowiska Sądu o konieczności wydania rozstrzygnięcia merytorycznego Kolegium wskazało, że odmowa ustalenia opłaty planistycznej byłaby uzasadniona, gdyby w toku postępowania prowadzonego na wniosek strony organ stwierdził brak podstaw do ustalenia opłaty. Natomiast w sytuacji gdy postępowanie prowadzone było z urzędu, a zaistniała przesłanka braku podstawy prawnej do ustalenia opłaty planistycznej, to brak jest przedmiotu, o jakim należy orzec w wyniku wszczętego postępowania, co oznacza konieczność jego umorzenia. Rzeczoznawca majątkowy nie wykazał, aby wzrost wartości nieruchomości nastąpił wskutek zmiany przeznaczenia wycenianych działek, a zatem brak było podstaw do ustalenia z urzędu opłaty planistycznej, co oznacza, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zastępca Prokuratora Okręgowego w S. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie.

W skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty naruszenia zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Jeśli chodzi o zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., to zasadne jest jego rozpoznanie łącznie z zarzutem materialnoprawnym, tj. błędnej wykładniart. 36 ust. 4 w zw. z art. 87 ust. 3a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 z późn. zm.), dalej "u.p.z.p". Sąd pierwszej instancji dopatrzył się bowiem naruszenia ww. przepisów k.p.a. w błędnym jego zdaniem uznaniu przez organ odwoławczy, że skoro nie doszło do zmiany funkcji w zakresie określania jednostki terenowej (MW, U i D), to nie doszło do zmiany przeznaczenia nieruchomości. Wskazał, że wywody organu pozostają w sprzeczności z operatem szacunkowym. Stwierdził przy tym, że nowy plan zwiększa możliwości inwestycyjne, gdyż dopuszcza na przedmiotowej działce zabudowę 4-kondygnacyjną.

Odnośnie natomiast do drugiego z zarzutów procesowych, tj. zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., to należy zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie organem, że co do zasady w postępowaniach wszczynanych z urzędu w celu nałożenia na stronę określonego obowiązku, właściwym rozstrzygnięciem procesowym, w sytuacji stwierdzenia braku podstaw do nałożenia tego obowiązku, jest umorzenie postępowania. Instytucja umorzenia postępowania uregulowana w art. 105 § 1 k.p.a. związana jest z bezprzedmiotowością postępowania, którą należy odróżnić od bezzasadności żądania strony. Sprawa administracyjna, tj. przewidziana w przepisach materialnego prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji wzajemnych uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego, którymi są organ i indywidualny podmiot, jest więc bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne staje się prawnie niedopuszczalne. Zatem wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, prawidłowe jest umorzenie postępowania w sytuacji, gdy organ po wszczęciu postępowania z urzędu stwierdza brak podstaw do nałożenia opłaty planistycznej. Trafność tego zarzutu kasacyjnego nie ma jednak wpływu na prawidłowość zaskarżonego wyroku z poniżej podanych względów.

Nie jest usprawiedliwiony zarzut kasacyjny naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 36 ust. 4 w zw. z art. 87 ust. 3a u.p.z.p. Stosownie do pierwszej z wymienionych regulacji, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Przepis art. 87 ust. 3a u.p.z.p. stanowi natomiast, że jeżeli uchwalenie planu miejscowego nastąpiło po dniu 31 grudnia 2003 r. w związku z utratą mocy przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995 r., przepisu art. 37 ust. 1 zdanie drugie niniejszej ustawy, w odniesieniu do wzrostu wartości nieruchomości, nie stosuje się, o ile wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. jest większa, niż wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania po utracie mocy tego planu. W takim przypadku wzrost wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 4, stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego, a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w planie miejscowym uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r.

W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że w planie miejscowym z 1992 r. przedmiotowa nieruchomość położona była w obszarze strefy usługowo-mieszkaniowej (IU - M) obejmującym "śródmieście", tj. w obszarze strefy usługowo-mieszkaniowej i produkcyjnej nieuciążliwej dla otoczenia oraz zabudowy mieszkaniowej, z warunkiem wykorzystania, co najmniej jej parterów na usługi ogólnodostępne. Ustalenia tego planu dopuszczały maksymalną wysokość zabudowy do 3 kondygnacji. W okresie tzw. "luki planistycznej" działka zabudowana była 2-kondygnacyjnym budynkiem usługowo-mieszkalnym oraz parterowymi budynkami usługowymi, zatem nieruchomość faktycznie była wykorzystywana na cele mieszkaniowo-usługowe. W nowym planie miejscowym z 2009 r., omawiana nieruchomość położona jest w 3 strefach: 15 MW/U - na pow. ok. 380 m2, 16 MW/U na pow. ok. 717 m2 - przeznaczenie terenu zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna i usługi oraz 3 KDD (powierzchnia ok. 147 m2) - droga dojazdowa. Dla nieruchomości ustalono następujące warunki zabudowy i zagospodarowania terenu: w części oznaczonej symbolem 15 MW/U minimalna wysokości zabudowy wynosi 3 kondygnacje, maksymalna: dla zabudowy przy pierzei ulicy 3 KDD - 4 kondygnacje a dla pozostałej zabudowy 3 kondygnacje. W części oznaczonej na rysunku planu symbolem 16 MW/U minimalna wysokość zabudowy wynosi 2 kondygnacje, maksymalna - 3 kondygnacje.

Z powyższego wynika, że zarówno w poprzednio obowiązującym, jak i nowym planie miejscowym aktualnie obowiązującym, przedmiotowa nieruchomość położona była na terenie o przeznaczeniu mieszkaniowo-usługowym. Według rzeczoznawcy majątkowego wpływ na ustalenie wartości nieruchomości miały: lokalizacja (50%), możliwości inwestycyjne (30%) i wielkość działki (20%). W ocenie rzeczoznawcy zmiana sposobu zagospodarowania nieruchomości przez dopuszczenie możliwości realizacji wyższej zabudowy miała istotny wpływ na wzrost wartości nieruchomości. W wyjaśnieniach złożonych na wniosek organu, z dnia 6 kwietnia 2017 r., rzeczoznawca wprost wskazał, że różnice pomiędzy uwarunkowaniami planistycznymi wynikają z innej dopuszczalnej wysokości zabudowy nieruchomości, co wskazuje na większe możliwości inwestycyjne.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie sposób zgodzić się z twierdzeniem Kolegium, że brak było podstaw prawnych do naliczenia opłaty planistycznej ponieważ, wyliczony przez rzeczoznawcę wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę wartości nieruchomości o tożsamym przeznaczeniu (zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna i usługi) o różnych warunkach zagospodarowania nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zatem wzrost wartości nieruchomości nie wynika ze zmiany przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, co uzasadniałoby zastosowanie art. 87 ust. 3a u.p.z.p., ale ze zmiany warunków zagospodarowania nieruchomości, co jest nieprawidłowe. Skoro wzrost wartości nieruchomości nie wynikał ze zmiany przeznaczenia nieruchomości w nowym planie miejscowym to brak jest podstaw do ustalenia opłaty planistycznej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego pojęcie zmiany przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, od którego zależy ustalenie opłaty planistycznej w trybie przepisów art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 w zw. z art. 87 ust. 3a u.p.z.p nie może być rozumiane, tak jak to widzi Kolegium w tej sprawie, w sposób dosłowny, ścisły tj. zmiana przeznaczenia nieruchomości polega na zmianie funkcji czyli dopuszczalnego sposobu użytkowania - bez uwzględnienia innych uwarunkowań dla danego obszaru wynikających z postanowień uchwalonego planu. Takie formalistyczne podejście nie ma usprawiedliwienia w świetle obowiązujących norm prawnych. Wskazać należy, że przepis art. 36 ust. 4 u.p.z.p. w ogóle nie mówi o przeznaczeniu terenu, uzależniając opłatę planistyczną od wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu. Chodzi tutaj o obiektywny wzrost wartości nieruchomości związany z uchwaleniem miejscowego planu. W przepisie art. 87 ust. 3a u.p.z.p. ustawodawca nakazuje porównywać przeznaczenie terenu w obu planach, ale jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, powołując się na stanowisko wyrażone przez NSA w wyroku z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. I OSK 2431/14 (dostępne pod adresem: https://cbois.nsa.gov.pl - tak jak i wszystkie niżej powoływane), w obowiązującym stanie prawnym jedyną normą wskazującą sposób ustalania przeznaczenia nieruchomości jest art. 154 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 z późn. zm.), a to z uwagi na treść art. 37 ust. 11 u.p.z.p. Z przywołanej regulacji wynika, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1).

Dodatkowo, przepis § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. poz. 1587) stanowi, że ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów powinny zawierać określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania. Przy ustalaniu opłaty planistycznej pojęcie przeznaczenia terenu należy wobec tego rozumieć szeroko, tj. nie tylko jako określoną w planie miejscowym funkcję terenu, ale także na towarzyszące jej warunki zagospodarowania, które mogą lub nie, mieć wpływ na wzrost wartości nieruchomości. Nowy, przewidziany w planie z 2009 r. sposób zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości, dopuszczający zabudowę 4-kondygnacyjną, w sytuacji, gdy w poprzednim planie ograniczano ją do 3 kondygnacyjnej, niewątpliwie zwiększa jej możliwości inwestycyjne, co wpływa na wzrost wartości nieruchomości. Tak stwierdził rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym i swoje stanowisko logicznie uzasadnił. Organ odwoławczy nie podzielił tego stanowiska, choć przyznał, że warunki zagospodarowania ustalone dla przedmiotowej nieruchomości w nowym planie dopuszczając zabudowę 4 kondygnacyjną zwiększają jej możliwości inwestycyjne. Idąc tokiem rozumowania Kolegium, przy braku zmiany przeznaczenia nieruchomości wynikającej z ustaleń już nieobowiązującego planu miejscowego w nowym aktualne obowiązującym planie, ale w sytuacji ustalenia atrakcyjniejszych warunków zagospodarowania takiego gruntu w nowym planie np. co do wskaźników zagospodarowania terenu, maksymalnej i minimalnej intensywności zabudowy, minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalnej wysokości zabudowy, czy tez linii zabudowy i gabarytów obiektu w żadnym wypadku nie można by uznać, że nastąpił wzrost wartości nieruchomości. Takiego poglądu nie można zaakceptować. To rzeczoznawca majątkowy ustala cechy wpływające na wartość nieruchomości, dokonuje ich oceny. Kontrola operatów szacunkowych dokonywana przez organ czy sąd nie obejmuje wiadomości specjalnych przedstawionych w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę. Jak wielokrotnie wyjaśniano w orzecznictwie sądowym zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 1358/12, 7 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 1815/12, 1 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 721/15 i 12 października 2017 r. sygn. akt II FSK 2499/15). W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie występuje.

W świetle powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo uznał, że o przeznaczeniu terenu nie decyduje tylko określona w planie miejscowym funkcja i w konsekwencji trafnie stwierdził, że nie było podstaw do podważenia operatu szacunkowego tylko na tej podstawie, że zarówno w planie z 1992 r., jak i w planie obecnie obowiązującym przedmiotowa nieruchomość znajduje się na terenie mieszkaniowo-usługowym. Zasadnie więc zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80, a w konsekwencji art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez brak prawidłowej oceny operatu szacunkowego.

W tym stanie rzeczy, ponieważ skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, należało ją oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a. Odpowiedź na skargę kasacyjną została sporządzona osobiście przez Zastępcę Prokuratora Okręgowego w S., dlatego brak było podstaw do zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.