Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1745943

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 17 kwietnia 2013 r.
II OSK 2487/11

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj.

Sędziowie: NSA Paweł Miładowski, del. WSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 312/11 w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej Złotoryja na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 7 marca 2011 r. nr 285/2011 w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją nakazującą obowiązek wykonania niezbędnych robót budowlanych

1.

oddala skargę kasacyjną,

2.

zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu na rzecz Gminy Miejskiej Złotoryja kwotę 180 (słownie: sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie faktyczne

Wyrokiem z dnia 27 lipca 2011 r. II SA/Wr 312/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uwzględniając skargę Gminy Miejskiej Złotoryja uchylił decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 7 marca 2011 r. Nr (...) i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją nakazującą obowiązek wykonania niezbędnych robót budowlanych i orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Decyzją z dnia 25 stycznia 2011 r. wydaną po rozpatrzeniu żądania Gminy Miejskiej Złotoryja z dnia 27 sierpnia 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Złotoryi stosując przepis art. 149 § 3 i art. 150 kodeksu postępowania administracyjnego postanowił odmówić wznowienia postępowania w sprawie budynku mieszkalnego zlokalizowanego przy ul. (...) w miejscowości Złotoryja zakończonej decyzją ostateczną z dnia 6 lipca 2007 r. (znak: (...)). W uzasadnieniu tego orzeczenia organ wskazał, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż opinia biegłego sądowego Stanisława Kapelskiego, stanowiąca podstawę wniosku o wznowienie postępowania z powołaniem się na przepis art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. została opracowana w dniu 29 kwietnia 2010 r. i przedłożona organowi w dniu 17 czerwca 2010 r. wraz z wnioskiem Gminy Miejskiej Złotoryja o wstrzymanie się z podejmowaniem jakichkolwiek czynności do czasu zakończenia sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Złotoryi wyjaśnił również, że w myśl art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji, który wydał decyzję w pierwszej instancji w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Skoro przedmiotowy wniosek o wznowienie postępowania złożony został w dniu 31 sierpnia 2010 r., to organ uznał go za złożony po terminie.

Od opisanej powyżej decyzji odwołanie wniosła Gmina Miejska Złotoryja zarzucając organowi pierwszej instancji naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz naruszenie przepisów postępowania polegające na wydaniu decyzji pomimo nieprawomocności rozstrzygnięcia w sprawie przywrócenia terminu, a ponadto nieuwzględnienie faktu, że w sprawie istnieją podstawy do wznowienia postępowania z urzędu. W ocenie odwołującej się Gminy organ nadzoru budowlanego powinien dążyć do doprowadzenia nieruchomości do należytego stanu technicznego, a nie "upierać się przy wykonaniu decyzji, która w obecnym stanie faktycznym do takiego stanu nie doprowadzi".

Po rozpatrzeniu odwołania Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 7 marca 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że wznowienie postępowania na podstawie przepisu, art. 145 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego może nastąpić tylko wtedy, gdy zostaną spełnione łącznie wymienione w nim przesłanki. Ma to miejsce wówczas, gdy okoliczność faktyczna lub dowód są istotne dla sprawy, istniały w dniu wydania decyzji ostatecznej, nie były znane organowi, który tę decyzję wydał i wyszły na jaw po wydaniu decyzji. Przez nową okoliczność istotną dla sprawy należy rozumieć tylko taką okoliczność, która mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy. W tym kontekście organ odwoławczy wskazał, iż przesłanką którą przedstawił wnioskodawca jest fakt wykwaterowania lokatorów z budynku oraz fakt posiadania nowej opinii, sporządzonej w kwietniu 2010 r., odnoszącej się do stanu technicznego budynku przy ul. (...) w Złotoryi. Jednakże powyższa okoliczność faktyczna zaistniała po wydaniu decyzji ostatecznej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Złotoryi z dnia 6 lipca 2007 r., co stanowi iż przesłanki określone w art. 145 § pkt 5 k.p.a. nie są spełnione łącznie, bowiem "Jeżeli okoliczności faktyczne powstały po wydaniu ostatecznej decyzji, to dają one podstawę do wszczęcia postępowania w nowej sprawie, a nie będą podstawą wznowienia postępowania" (B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz, wdanie 9, str. 671). W dalszej części uzasadnienia Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż w jego ocenie powyżej opisana okoliczność nie mieści się w katalogu przesłanek pozytywnych określonych w art. 145 § 1 k.p.a., stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, w związku z czym, zgodnie z art. 149 § 3 k.p.a. należało odmówić wznowienia postępowania.

Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym zakwestionowała Gmina Miejska Złotoryja wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w której zwróciła się o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi drugiej instancji do ponownego rozpatrzenia, zarzucając jednocześnie, że "oceniając przesłanki wznowienia postępowania organ powinien brać pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w tym dbanie by na skutek wykonania decyzji nie doszło do niepowetowanej szkody. Niewątpliwie wykwaterowanie lokatorów nastąpiło po wydaniu decyzji z 6 lipca 2007 r. również wydanie opinii przez biegłego sądowego nastąpiło po tej dacie. Nie powinno jednak ulegać wątpliwości, że stan techniczny budynku, który wskazuje w swojej opinii biegły musiał istnieć w dacie wydawania przez PINB w Złotoryi decyzji z 6 lipca 2007 r., budynek powstał w XVIII wieku, usytuowany jest na skarpie i jego stan techniczny od dawna budził szereg zastrzeżeń. Gmina jako właściciel budynku nie chce wykonywać prac, które nie doprowadzą budynku do należytego stanu i będą niegospodarnością.

W odpowiedzi na skargę Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując orzeczenie w sprawie stwierdził, naruszenie prawa obligujące do uwzględnienia skargi poprzez zastosowanie w sprawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), wskazującego na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd ten wyjaśnił, że inicjatywę w zakresie wszczęcia postępowania wznowieniowego ustawodawca przyznał organowi administracji publicznej, który orzekał w sprawie oraz stronie postępowania, czyli podmiotowi legitymowanemu wg kryteriów wskazanych w art. 28 k.p.a. Podanie (wniosek) o wznowienie postępowania, pochodzące od tak uprawnionego podmiotu stanowi podstawę do dokonania przez właściwy organ oceny w zakresie dopuszczalności wznowienia postępowania oraz zachowania ustawowego terminu do złożenia wniosku. Ocenę tą organ formalizuje w orzeczeniu podjętym w trybie art. 149 § 1 k.p.a. albo w trybie art. 149 § 3 k.p.a. Istotne przy tym jest, że wydając decyzję o odmowie wznowienia postępowania właściwy organ stwierdza poprzez to wyłącznie niedopuszczalność wznowienia z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych albo uchybienie ustawowego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Nie może natomiast przyjąć za podstawę takiego orzeczenia negatywnego wyniku ustaleń co do przyczyny wznowienia wskazanej we wniosku (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 1991 r., sygn. akt IV SA 487/91, ONSA 1991, Nr 2, poz. 50).

Następnie Sad pierwszej instancji stwierdził, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika w sposób jednoznaczny, iż organ odwoławczy, wskazujący inne motywy podjętego w sprawie rozstrzygnięcia niż organ pierwszej instancji, dokonał oceny w zakresie, jaki jest zastrzeżony dla wydania decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, a zatem wskazanej w art. 151 k.p.a. Argumentacja Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skoncentrowała się na istocie przesłanki wznowienia postępowania uwzględnionej w przepisie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., stanowiącym, że: "W sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jak istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody, istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję".

Niezależnie od wskazanej powyżej wadliwości formalnej, Sąd zwrócił też uwagę na niewłaściwe zinterpretowanie treści przywołanego powyżej przepisu procesowego. W przepisie tym występują dwa odrębne człony - nowe okoliczności i nowe dowody - określone alternatywnie. Zgodnie z poglądami prezentowanymi w literaturze prawniczej nowymi okolicznościami lub nowymi dowodami są okoliczności lub dowody nowo ujawnione lub pierwszy raz zgłoszone przez stronę (np. B. Adamiak, J. Borkowski: k.p.a., Komentarz, Warszawa 2006). W stanie faktycznym istniejącym w rozpoznawanej sprawie istotne zdaniem Sądu Wojewódzkiego - jest to, że przedłożona w dniu 17 czerwca 2010 r. opinia biegłego sądowego powinna być traktowana jako środek dowodowy, za pomocą którego Gmina Miejska Złotoryja usiłowała wykazać, że w dacie wydania kwestionowanej przez nią decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Złotoryi z dnia 6 lipca 2007 r. stan techniczny budynku położonego przy ul. (...) w Złotoryi był inny (znacznie gorszy) niż przyjął to organ nadzoru budowlanego podejmując to orzeczenie i wymagał innych czynności niż nakazane tym orzeczeniem. Oznacza to, że wydając kwestionowaną decyzję właściwy organ dokonał błędnych ustaleń faktycznych.

Sąd pierwszej instancji opierając się na twierdzeniu, że w pierwszej fazie postępowania wznowieniowego nie można rozważać przesłanek z art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a. - uznał, że błędnie organ odwoławczy swoją ocenę o niezaistnieniu w sprawie żadnej z sytuacji objętej katalogiem ustawowym wyprowadza z uznania, iż nową okolicznością jest opinia biegłego sporządzona w kwietniu 2010 r., zatem nieistniejąca w dniu wydania kwestionowanej decyzji. Takie wadliwe działanie organu administracji publicznej narusza - zdaniem Sądu - ustrojową zasadę praworządności, przyjętą w art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w zakresie której zawiera się m.in. powinność ustalenia właściwego znaczenia i rozumienia stosowanej normy prawnej.

Sąd Wojewódzki zauważył również, że w podaniu o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej opisywaną poprzednio decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Złotoryi, Gmina Miejska Złotoryja jednoznacznie sformułowała alternatywny wniosek o wznowienie postępowania z urzędu. Ten wniosek został pominięty przez organy właściwe instancyjnie, a to - zdaniem tego Sądu - narusza przepis art. 8 k.p.a., który w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania w tej sprawie obligował organy administracji publicznej do działania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa oraz ich świadomość i kulturę prawną. W uznaniu tego Sądu pozostaje to również w sprzeczności z powinnościami organów nadzoru budowlanego i ich statusem ustrojowym, wynikającymi z przepisów zawartych w Rozdziale 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.).

Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Dolnośląski Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu zaskarżając w całości wyżej opisany wyrok i domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na treść wyroku tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 6, 7, 77 k.p.a. przez błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, a w konsekwencji błędne uznanie iż organy nadzoru budowlanego wadliwie rozstrzygnęły wniosek strony sformułowany alternatywnie (o wznowienie postępowania na wniosek strony lub z urzędu). Zarzucono również naruszenie prawa materialnego a to art. 148 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię a w konsekwencji uznanie, że wniosek strony o wznowienie postępowania został złożony w ustawowym terminie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywiedziono, że organ w pierwszej kolejności powinien rozpoznać wniosek strony o wznowienie postępowania, skoro podanie pochodziło od strony. W razie zaś negatywnego załatwienia tego wniosku nie ma przeszkód by organ do którego podanie wpłynęło rozpoznał wniosek alternatywny o wznowienie postępowania z urzędu. Jednakże dochodzi do tego w odrębnym postępowaniu administracyjnym Zatem w ocenie kasatora Sąd pierwszej instancji błędnie założył, że wydanie w przez organy nadzoru decyzji odmownej w kwestii wniosku strony o wznowienie postępowania zapadło ze zignorowaniem wniosku alternatywnego o wznowienie tego postępowania z urzędu. Negatywne rozpatrzenie wniosku nie oznacza w żadnym razie pominięcia alternatywnego żądania. Co więcej odniesienie się do alternatywnego żądania nie mogło w żadnym razie nastąpić w toku postępowania toczącego się na wniosek strony skoro organy nadzoru budowlanego uznały, iż wniosek strony został złożony z uchybieniem terminu, nie mogły w treści rozstrzygnięcia wydanego w tym zakresie orzec jednocześnie w zakresie alternatywnego żądania strony o wznowienie postępowania z urzędu. Zatem zarzut Sądu jest co najmniej przedwczesny. Odnośnie zarzutu naruszenia prawa materialnego wskazano, że analiza okoliczności sprawy jednoznacznie wskazują, iż Gmina posiadała wiedzę na temat okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia już 29 kwietnia 2010 r. a wniosek o wznowienie postępowania złożony został ze znacznym uchybieniem miesięcznego terminu o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. Zdaniem kasatora niedopuszczalna jest dokonana przez Sąd wykładnia art. 148 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § pkt 5 k.p.a. polegająca na możliwości dokonania przez organy analizy przedłożonej przez stronę opinii biegłego pod kątem dostarczenia przez nią nowych okoliczności w sprawie pomimo jednoznacznego ustalenia, że wniosek strony uchybia miesięcznemu terminowi. Ponadto dokonana wykładnia wydaje się o tyle wadliwa, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wskazane okoliczności musiały istnieć w dniu wydania decyzji tj. 6 lipca 2007 r. i być nieznane organowi który wydał decyzję. Nie sposób natomiast z góry przyjąć, że nowe okoliczności wskazane w opinii istniały już w dniu wydania decyzji, skoro opinia wydana została 3 lata po dacie wydania rozstrzygnięcia w sprawie.

Gmina Miejska Złotoryja w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Gmina ta przedstawiła stanowisko Sądu i w całości je podzieliła, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za chybione.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny jako Sąd drugiej instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 77 k.p.a. przez błędne uznanie że organy nadzoru budowlanego wadliwie rozstrzygnęły (właściwie nie rozstrzygnęły) wniosek strony sformułowany alternatywnie o wznowienie postępowania z urzędu, stwierdzić trzeba, iż stanowisko Sądu Wojewódzkiego jest w tej kwestii nie dość jasne. Jednak przyjąć należy, że Sąd wskazując, iż wniosek ten został pominięty przez organy nadzoru budowlanego co stanowi naruszenie art. 8 k.p.a. i powinności wynikających z rozdziału 8 Prawa budowlane uznał, że organy administracji powinny niniejsze postępowanie prowadzić z urzędu, ponieważ oczywistym jest że postępowanie to nie może mieć charakteru mieszanego na wniosek i z urzędu. Można domniemywać, że stanowisko Sądu pierwszej instancji wynika z przyjętego poglądu, że przepis art. 61 § 1 k.p.a. nie oznacza dowolności organu we wszczynanym postępowaniu bądź z urzędu bądź na wniosek, bowiem policyjny charakter czynności organów nadzoru budowlanego, podejmowanych dla ochrony interesu publicznego przesądza, że postępowanie tych organów wszczyna się wyłącznie z urzędu. Pogląd ten nie uwzględnia nadzwyczajnego charakteru postępowania w niniejszej sprawie i konieczności uwzględnienia uregulowań zawartych w rozdziale 12 k.p.a., dlatego nie może on mieć zastosowania w niniejszej sprawie.

Istotnym jest, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie normują zasad rozpoznawania podań zawierających żądania alternatywne. Tu należy wyjaśnić, iż wznowienie postępiania może nastąpić z urzędu jak i na wniosek (żądanie) strony (art. 147 k.p.a.), który winien być zgłoszony do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (art. 148 § 1 k.p.a.). Zauważyć też trzeba, iż analiza obowiązujących przepisów prowadzi do wniosku, że nie ma podstaw do uznania, aby obowiązkiem organu było każdorazowe wznowienie postępowania w stosunku do każdego prawomocnie zakończonego postępowania celem sprawdzenia, czy nie zachodzą podstawy do wznowienia postępowania (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, wyd. 11, Warszawa 2011, s. 569). W orzecznictwie sądów administracyjnych zarysował się pogląd wskazujący, iż wznowienie postępowania z urzędu przez organ jest jego prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2791/00, LEX 83816, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1299/07, LEX 357475). Wprawdzie art. 147 k.p.a. stwarza możliwość wznowienia postępowania administracyjnego również z urzędu, niemniej żaden z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego czy też ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie daje możliwości wyegzekwowania od właściwego organu inicjatywy w tym zakresie w toku kontroli instancyjnej, czy też w drodze skargi do sądu administracyjnego na bezczynność. Brak jest bowiem przepisu prawa, który nakazywałby organowi administracji publicznej wszczęcie z urzędu postępowania w przedmiocie wznowienia zakończonego ostateczną decyzją postępowania administracyjnego. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 sierpnia 1996 r., sygn. akt III SA 888/95 (publ. Mon. Pod. 1997, nr 9, s. 277) stwierdzając, iż decyzja o odmowie wznowienia postępowania w innej sprawie niż wszczęta wnioskiem strony musiałaby być uznana za niezgodną z prawem. Nieskorzystanie przez organ administracji publicznej z możliwości wszczęcia z urzędu postępowania o wznowienie postępowania umyka kontroli legalności decyzji (postanowień) dokonywanej przez sąd administracyjny, gdyż w tego rodzaju sprawach żaden tego rodzaju akt nie może być wydany. Podkreślić należy, iż w takich przypadkach nie służy też skarga na bezczynność organu, który wbrew oczekiwaniom strony nie wznawia postępowania z urzędu, albowiem wobec braku wznowienia jakiekolwiek postępowanie administracyjne w sprawie się nie toczy i co za tym idzie nie rozpoczynają biegu kodeksowe terminy przewidziane dla załatwiania spraw administracyjnych. Odmienny pogląd prowadziłby do sytuacji, w której strona mogłaby w istocie w każdym czasie, po upływie miesięcznego terminu wskazanego w art. 148 § 1 k.p.a. domagać się od organu wznowienia postępowania z urzędu w oparciu o przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1-3, 5-8 k.p.a., a organ byłby zobligowany do wydania decyzji, od której strona mogłaby się następnie odwołać.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za słuszny należy uznać pogląd zawarty w skardze kasacyjnej że organ, o ile przepis szczególny nie stoi na przeszkodzie (a takiego w przedmiotowej sprawie nie ma), winien rozpoznać w pierwszej kolejności wniosek strony o wznowienie postępowania. W razie zaś - jak to ma miejsce w niniejszym przypadku, negatywnego załatwienia wniosku, nie ma co do zasady przeszkód, by organ do którego podanie wpłynęło, rozpoznał wniosek alternatywny o wznowienie postępowania z urzędu. Jednakże dochodzi do tego w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Zatem należy uznać, że Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął na podstawie zaistniałych w sprawie okoliczności, że wydanie przez organy nadzoru budowlanego decyzji odmownej w kwestii wniosku strony o wznowienie postępowania zapadło z pominięciem wniosku alternatywnego żądania o wznowienie tego postępowania z urzędu. Odniesienie się do tego alternatywnego żądania nie mogło nastąpić w toku postępowania toczącego się na wniosek strony. Wykazane wyżej uchybienie nie może jednakże skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej ponieważ zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania może skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej tylko wtedy jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Niewątpliwie uchybienie to samodzielnie nie może mieć wpływu na wynik sprawy bowiem podstawą uwzględnienia skargi było także naruszenie innych przepisów prawa przez organy administracji skutkujące uchyleniem decyzji organów pierwszej i drugiej instancji a jak wynikać będzie z poniższych rozważań była ona zasadna.

Za nie mogący odnieść skutku należy także uznać drugi zarzut skargi kasacyjnej tj. błędnej wykładni art. 148 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i w konsekwencji uznanie przez Sąd, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony w terminie. Wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania podlega regułom zawartym w rozdziale 1 działu II k.p.a. Należy mieć przy tym na względzie, że wszczęcie postępowania w takiej sprawie następuje na zasadzie ogólnej, ustalonej w art. 61 § 1 k.p.a., to jest na żądanie strony lub z urzędu Dokonując oceny tego zarzutu należało przede wszystkim rozważyć, w jakich okolicznościach organ orzekający władny był wydać decyzję o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. według stanu prawnego z dnia wydania zaskarżonej decyzji. Z brzmienia tego przepisu: "Odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze decyzji" wynika tylko forma rozstrzygnięcia, natomiast nie wynikają jego przesłanki. W związku z powyższym odpowiedzi na to pytanie należy szukać w obrębie innych przepisów tego samego artykułu. Wynika ona pośrednio z treści § 2 art. 149 k.p.a., który stanowi, iż organ orzekający zobligowany jest do przeprowadzenia dwojakiego rodzaju postępowania: w fazie pierwszej - co do przyczyn wznowienia oraz w fazie drugiej - co do rozstrzygnięcia istoty sprawy.

Na gruncie art. 149 § 2 k.p.a. należy mieć na uwadze, to iż przeprowadzenie postępowania w fazie pierwszej, to jest co do przyczyn wznowienia, następowało na podstawie postanowienia o wznowieniu postępowania. Taka konstrukcja przepisu prowadzi do wniosku, że postanowienie o wznowieniu postępowanie musi poprzedzać ocenę przyczyn wznowienia, a to z kolei implikuje, iż ocena przyczyn wznowienia przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania jest niedopuszczalna. Jeżeli tak, to przesłanką decyzji o odmowie wznowienia postępowania, wydanej na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., nie może być negatywny wynik ustaleń co do przyczyn wznowienia, a wynikiem takich ustaleń organu drugiej instancji była odmowa wznowienia postępowania. Tego zdaje się autor skargi kasacyjnej nie dostrzega.

W rozpoznawanej sprawie, wbrew odmiennym wywodom skargi kasacyjnej, organ drugiej instancji oparł swoją decyzję o odmowie wznowienia postępowania, na dokonanej przez siebie ocenie przyczyn wznowienia, przeprowadzonej przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania, a więc sprzecznie z § 3 w związku z § 2 art. 149 k.p.a. Powyższe naruszenie prawa procesowego uzasadniało zdaniem Sądu pierwszej instancji uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji. Z przyczyn przedstawionych wyżej stanowisko Sądu Wojewódzkiego i przedstawioną przez niego w tym zakresie szeroką argumentację Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela. Zbędnym jest jej powielanie, ponieważ oceniany zarzut opiera się na błędnym założeniu, iż Sąd dokonał błędnej wykładni prawa materialnego uznając, że wniosek został złożony w terminie. Otóż Sąd nie wypowiadał się w kwestii terminu do złożenia wniosku. Przy czym także Dolnośląski WINB w zaskarżonej decyzji nie dokonał oceny zachowania terminu i nie dokonał ustaleń w tym zakresie bo jak wskazał wyraźnie na stronie 2 uzasadnienia tej decyzji jego stanowisko wynika z innych przesłanek niż wskazane przez organ pierwszej instancji. Zatem Sąd pierwszej instancji nie mógł dokonać błędnej wykładni art. 148 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Z powyższych względów, uznając że zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.) skargę kasacyjną oddalił i na podstawie art. 204 pkt 2 tej ustawy w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1394 z późn. zm.) zasądził na rzecz Gminy Miejskiej Złotoryja koszty postępowania kasacyjnego.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.