Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1987140

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 28 października 2015 r.
II OSK 2465/15

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 28 października 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Suchej Beskidzkiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 maja 2015 r., sygn. akt II SAB/Kr 54/15 w sprawie ze skargi W. K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Suchej Beskidzkiej w przedmiocie nakazania usunięcia instalacji c.o. oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Wyrokiem z dnia 14 maja 2015 r., sygn. akt II SAB/Kr 54/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej WSA) w Krakowie w sprawie ze skargi W. K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej PINB) w Suchej Beskidzkiej w przedmiocie nakazania usunięcia instalacji c.o. w pkt I. zobowiązał PINB w Suchej Beskidzkiej do wydania w terminie 30 dni aktu administracyjnego w sprawie z wniosku W. K. z dnia 10 listopada 2011 r.; w pkt II. stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w pkt III. wymierzył PINB w Suchej Beskidzkiej grzywnę w wysokości 500 zł; w pkt IV. zasądził zwrot kosztów postępowania. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

W dniu 11 marca 2015 r. W. K. wniósł skargę na niezałatwienie przez PINB w Suchej Beskidzkiej w terminie określonym w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej k.p.a.) sprawy wszczętej na skutek wniosku strony z dnia 10 listopada 2011 r. o wydanie decyzji nakazującej T. H. usunięcie z piwnicy wnioskodawcy instalacji c.o.

W uzasadnieniu skargi W. K. podniósł, że instalacja centralnego ogrzewania, której montaż wykonał T. H. przebiega ok.13 mb przez korytarz piwnic bloku oraz piwnice skarżącego bez żadnych podpór. Prowizorka instalacji (rura o średnicy ok. 20 cm jedynie owinięta tekstylnym materiałem) stwarza zagrożenie dla zdrowia nie tylko właściciela piwnicy, ale także innych użytkowników korzystających z korytarza, w którym usytuowana jest instalacja. Wnoszący skargę domagał się już w 2011 r. nakazania usunięcia tej instalacji, bowiem dalsze użytkowanie instalacji stanowi zagrożenie dla zdrowia użytkowników piwnicy. Ustalenie zgodności z przepisami technicznymi i przeciwpożarowymi samowolnie zainstalowanej i eksploatowanej kotłowni centralnego ogrzewanie w piwnicy T. H. nie wymagało dodatkowej ekspertyzy tylko zrealizowania obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa budowlanego, co należy do ustawowych obowiązków nadzoru budowlanego. Skarżący podał, że wizje lokalna przeprowadzono w 2011 r., ponownie wizję wykonano w 3 czerwca 2013 r. - zatem po upływie 18 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Pismem z dnia 11 czerwca 2013 r. powiadomiono stronę, że zostanie wydana decyzja po upływie terminu siedmiu dni od możliwości zapoznania się aktami sprawy. Brak decyzji pomimo upływu dwóch lat spowodował wystąpienie pismem z dnia 29 stycznia 2014 r. w trybie art. 36 k.p.a. Pismem z dnia 10 lutego 2014 r. skarżący został powiadomiony o załatwieniu sprawy decyzją w terminie dwu miesięcy od tej daty. Następnie otrzymał decyzję z dnia (...) kwietnia 2014 r. o umorzeniu postępowania w przedmiocie wykonania centralnego ogrzewania bez pozwolenia. Zdaniem skarżącego w tych okolicznościach jego wniosek jest nadal niezałatwiony.

Zdaniem skarżącego PINB w Suchej Beskidzkiej zobowiązany był do wydania zgodnie z wnioskiem decyzji (z rygorem natychmiastowej wykonalności) nakazującej T. H. usunięcia instalacji c.o. z piwnicy wnioskodawcy która zagraża zdrowiu i bezpieczeństwu użytkownika oraz innym mieszkańcom/13 mb przewodu z wrzątkiem bez żadnych podpór.

W odpowiedzi na skargę PINB w Suchej Beskidzkiej wniósł o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 stawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.).

PINB w Suchej Beskidzkiej, po wszczęciu z urzędu i przeprowadzeniu postępowania administracyjnego wydał decyzję z dnia 22 kwietnia 2014 r., znak: PINB 7355/21-SU/11, umarzającą postępowanie w sprawie wykonanego bez wymaganego pozwolenia na budowę centralnego ogrzewania w lokalu mieszkalnym nr (...) budynku wielorodzinnego nr (...) na (...) w (...). Decyzja ta, po wniesieniu odwołania przez W. K., została podtrzymana decyzją nr (...) Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie (dalej MWINB), z dnia (...) grudnia 2014 r., znak: (...).

Zdaniem organu nadzoru budowlanego skarżący nie wykazuje woli zrozumienia, iż obie powyższe decyzje stanowią sposób załatwienia jego wniosku z dnia 10 listopada 2011 r., przy czym organy w swych działaniach związane są przepisami prawa, a nie żądaniem wyrażonym przez wnoszącego.

Niezależnie od powyższego organ wskazał, że W. K. złożył zażalenie na PINB adresowane do MWINB na niezałatwienie w terminie sprawy usunięcia z jego piwnicy instalacji c.o. należącej do T. H. Ponieważ zażalenie zostało złożone na dziennik podawczy PINB, organ ten zawiadomieniem z dnia 10 marca 2015 r. przekazał je organowi właściwemu oraz uznał za stosowne przeprowadzenie kontroli stanu technicznego inkryminowanej instalacji c.o., co też uczyniono w dniu 19 marca 2015 r. W toku czynności kontrolnych ustalono, że stan instalacji nie zmienił się od daty ostatnich oględzin przeprowadzonych w dniu 31 lipca 2013 r., a obecny podczas kontroli przedstawiciel zarządu Spółdzielni Mieszkaniowej, W. B., oświadczył, iż przedmiotowa kotłownia zostanie zlikwidowana, albowiem opracowywany jest projekt wspólnej dla całego bloku kotłowni opalanej gazem i instalacji c.o. Wobec tego PINB uznał, iż nie ma podstawy do wszczynania postępowania administracyjnego w sprawie inkryminowanej kotłowni i instalacji c.o., na którą w dacie wykonania nie było wymagane pozwolenie na budowę.

PINB zauważył, że W. K. wniósł skargę do WSA w Krakowie przed rozpatrzeniem przysługującego mu zażalenia na bezczynność organu, które zostało przekazane do MWINB zawiadomieniem z dnia 10 marca 2015 r. Zatem z punktu widzenia art. 52 § 1 p.p.s.a. skarga na bezczynność jest bezzasadna choćby z tego powodu.

W takich okolicznościach faktycznych i prawnych PINB wniósł o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., ponieważ skarga została wniesiona bez wyczerpania środków zaskarżenia. Tym samym przedmiotowa skarga jest bezzasadna i winna być odrzucona.

W motywach wyroku uwzględniającego skargę WSA w Krakowie stwierdził, że PINB w Suchej Beskidzkiej pozostawał w oczywistej, długotrwałej zwłoce we wszczęciu postępowania i załatwieniu sprawy instalacji c.o., której rozpoznania domagał się W. K. w piśmie z dnia 10 listopada 2011 r., dlatego też, oprócz zobowiązania organu do załatwienia sprawy, za zasadne sąd I instancji uznał stwierdzenie, iż opisana bezczynność rażąco narusza prawo i wymierzono stosowna grzywnę.

PINB w Suchej Beskidzkiej skargą kasacyjną zaskarżył w całości ww. wyrok, zarzucając:

- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy (podstawa skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj.:

1.

naruszenie art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. poprzez stwierdzenie bezczynności skarżącego organu w załatwieniu sprawy, która to bezczynność miałaby polegać na niewszczęciu w trybie wnioskowym postępowania administracyjnego pomimo wpłynięcia wniosku strony o wszczęcie postępowania w sytuacji, gdy rozpatrywana sprawa administracyjna jest badana w postępowaniu administracyjnym wszczynanym z urzędu, a nie na wniosek strony i zasadnie otrzymany wniosek został potraktowany przez PINB w Suchej Beskidzkiej jako tzw. "skarga powszechna" (art. 227 k.p.a.);

2.

naruszenie art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm., dalej uPb) poprzez stwierdzenie bezczynności skarżącego organu w załatwieniu sprawy w oparciu o błędne przyjęcie, że postępowanie w sprawie niewłaściwego stanu technicznego instalacji centralnego ogrzewania winno być prowadzone równocześnie z postępowaniem w sprawie legalności budowy tej instalacji.

W oparciu o wskazane powyżej podstawy skargi kasacyjnej, organ wnosi o:

1.

uchylenie w trybie art. 185 § 1 p.p.s.a. zaskarżonego wyroku WSA w Krakowie z dnia 14 maja 2015 r. w całości i przekazanie sprawy temu sądowi do ponownego rozpoznania, oraz:

2.

zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania wg obowiązujących norm z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego strony skarżącej,

3.

na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. wnosi o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że PINB w Suchej Beskidzkiej nie pozostawał w bezczynności, skoro prowadził wskutek sygnalizacji skarżącego postępowanie dot. legalności objętej zawiadomieniem instalacji c.o., a obecnie wobec braku podstaw do nakazania rozbiórki tej instalacji prowadzi postępowanie w sprawie jej stanu technicznego. Taka sekwencja prowadzonych postępowań - w ocenie organu - jest prawidłowa, a opóźnienie rozpoznania kwestii stanu technicznego przedmiotowej instalacji spowodował sam skarżący, odwołując się od wydanej w sprawie decyzji.

W odpowiedzi W. K. na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był ograniczyć swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego chybiony jest zarzut dotyczący naruszenia przez sąd I instancji art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1 k.p.a.

Sąd I instancji trafnie zwrócił uwagę na fakt, że w piśmie z dnia 10 listopada 2011 r. skarżący wskazał na fakt urządzenia instalacji bez pozwoleń, ale jednocześnie sformułował jednoznaczne żądanie usunięcia tej instalacji z jego piwnicy. Sąd ten wyraził przy tym pogląd, że nakaz zaś wykonania określonych robót (w tym usunięcia instalacji) może być skierowany nie tylko w związku z brakiem pozwolenia na budowę, ale także w związku ze stanem technicznym i sposobem użytkowania obiektu.

Z tym stanowiskiem sądu I instancji należy się zgodzić.

Z regulacji art. 61 § 1 k.p.a. wynikają dwa sposoby wszczęcia ogólnego postępowania administracyjnego, tj. na żądanie strony lub z urzędu. W obu przypadkach czynności powodujące wszczęcie postępowania powinny odpowiadać określonym w przepisach wymaganiom i być podjęte przez podmioty uprawnione. Tego rodzaju model inicjowania postępowania jest kompromisem miedzy zasadą oficjalności a zasadą skargowości. Postępowanie administracyjnego może być wszczęte wyłącznie w sprawie indywidualnej rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej. O przedmiocie postępowania administracyjnego przesądza regulacja w przepisach materialnego prawa administracyjnego. Przyjdzie również podkreślić, że art. 61 § 1 k.p.a. musi być interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale i normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego. Jeśli zatem przepisy szczególne wyraźnie określają przypadki wszczęcia postępowania na wniosek bądź też z urzędu, organ jest związany tymi postanowieniami (z wyjątkiem art. 61 § 2 k.p.a.). Odwołując się do regulacji procesowej przewidzianej w k.p.a. przyjdzie jeszcze wskazać, że stosownie do art. 233 k.p.a. wszczęcie postępowania z urzędu może nastąpić w wyniku złożenia skargi przez osobę trzecią. W takim przypadku podmiot wnoszący skargę nie będzie stroną takiego postępowania, które przez jego wszczęcie będzie jednym z przypadków załatwienia skargi, bo drugim przypadkiem będzie stwierdzenie braku przesłanek do wszczęcia postępowania lub ustalenie przeszkód w jego wszczęciu (J. Borkowski, (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, s. 682).

W świetle przedstawionego stanu prawnego jest rzeczą niewątpliwą, że przyjęte w art. 61 § 1 k.p.a. rozwiązanie nie oznacza dowolności organu administracji we wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie strony. Organ administracji obowiązany jest zatem przestrzegać przepisów regulujących inicjatywę wszczęcia postępowania. Zarówno w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w doktrynie przyjmuje się bowiem zgodnie, że naruszenie zasady skargowości stanowi rażące naruszenie przepisów prawa procesowego, w związku z przepisem prawa materialnego, co obwarowane jest sankcją nieważności decyzji (B. Adamiak, (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, s. 280).

W tym kontekście podnieść należy, że jakkolwiek postępowanie kontrolne w ramach przepisów uPb wszczynane jest z urzędu to jednak PINB zobowiązany był potraktować wniosek skarżącego jako impuls do wszczęcia odpowiedniego dla danych okoliczności faktycznych postępowania administracyjnego i po jego przeprowadzeniu do wydania decyzji merytorycznej lub decyzji umarzającej to postępowanie (art. 105 § 1 k.p.a.), gdy brak było podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Ewentualnie organ nadzoru budowlanego, na wstępnym etapie, gdyby uznał, że żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione prze osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, to zobowiązany był wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Podnieść w tym miejscu można za NSA, że przez "inne uzasadnione przyczyny" należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania (tak w wyroku z dnia 7 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 2159/12).

W niniejszej sprawie wprawdzie organ podtrzymuje, że sprawa zainicjowana wnioskiem W. K. została załatwiona decyzją umarzającą postępowanie z dnia 22 kwietnia 2014 r., to jednak w istocie jej przedmiotem była tylko i wyłącznie naprawa i dalej legalizacja instalacji, a nie żądanie usunięcia tej instalacji z jego piwnicy.

W związku z powyższym również nie można zgodzić się z powołanym w pkt 2. (ostatnim) zarzutem skargi kasacyjnej, a dotyczącym naruszenia art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 3 uPb poprzez stwierdzenie bezczynności skarżącego organu w załatwieniu sprawy w oparciu o błędne (zdaniem organu) przyjęcie, że postępowanie w sprawie niewłaściwego stanu technicznego instalacji centralnego ogrzewania winno być prowadzone równocześnie z postępowaniem w sprawie legalności budowy tej instalacji.

Przepis art. 66 ust. 1 pkt 3 uPb stanowi, że w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.

Po pierwsze należy zwrócić uwagę wnoszącemu skargę kasacyjną, że w uzasadnieniu sądu I instancji brak jest przyjęcia tegoż sądu, iż "postępowanie w sprawie niewłaściwego stanu technicznego instalacji centralnego ogrzewania winno być prowadzone równocześnie z postępowaniem w sprawie legalności budowy tej instalacji".

Trafnie natomiast sąd I instancji stwierdził, że "stan techniczny instalacji był organowi nadzoru budowlanego znany od samego początku", gdyż faktycznie w dniach 12 grudnia 2011 r., 3 czerwca 2013 r., 31 lipca 2013 r. organ na miejscu dokonywał oględzin instalacji, nic więc nie usprawiedliwia zaniechania wszczęcia postępowania w odpowiednim trybie.

Skarżący w swoim piśmie z dnia 10 listopada 2011 r. sformułował jednoznaczne żądanie usunięcia przedmiotowej instalacji z jego piwnicy. Nakaz usunięcia instalacji może być skierowany w związku ze stanem technicznym i sposobem użytkowania obiektu. Należy zwrócić uwagę, że MWINB w uzasadnieniu swojej decyzji z dnia (...) grudnia 2014 r. jednocześnie podkreślił, iż decyzja organu I instancji nie przesądza o prawidłowości wykonanej instalacji centralnego ogrzewania pod względem zgodności jej wykonania z obecnie obowiązującymi przepisami dot. warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki w zakresie bezpieczeństwa pożarowego i nie stwierdził również prawidłowości wykonania instalacji, a wręcz przeciwnie wskazał, że "Przedmiotowe pomieszczenie (w którym znajduje się kocioł grzewczy) nie spełnia powyższych przepisów odnośnie kubatury, lokalizacji kotła i wymaganych wentylacji". Dalej podniósł także, że "zasadne jest w tej sprawie wszcząć postępowanie administracyjne w trybie art. 66 obowiązującej ustawy Prawo budowlane w celu wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych w obiekcie budowlanym nieprawidłowości".

Trudno więc w tej sytuacji uznać za załatwienie sprawy, której rozpoznania domagał się skarżący, umorzenie (zresztą po ponad dwóch latach) postępowania w sprawie innej, wszczętej w wyniku "sygnalizacji" skarżącego, ale nie na jego wniosek. Trafnie zatem sąd I instancji stwierdził, że PINB w Suchej Beskidzkiej pozostaje w oczywistej, długotrwałej zwłoce we wszczęciu postępowania i załatwieniu sprawy instalacji c.o., której rozpoznania domagał się W. K. w piśmie z dnia 10 listopada 2011 r.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.