Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1987136

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 13 października 2015 r.
II OSK 244/15

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.).

Sędziowie: NSA Jerzy Stelmasiak, del. WSA Sławomir Wojciechowski.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 13 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 października 2014 r. sygn. akt II SAB/Kr 275/14 w sprawie ze skargi J. M. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. w sprawie znak: (...) w przedmiocie robót budowlanych prowadzonych w budynku mieszkalnym położonym na działce ewid. Nr (...) w Z. - w sposób istotnie odbiegając od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwolenie na budowę z dnia (...) marca 2005 r., znak (...) oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie faktyczne

Wyrokiem z dnia 23 października 2014 r., sygn. akt II SAB/Kr 275/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, uwzględniając skargę J. M. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "PINB", w Z., w pkt I. stwierdził, że bezczynność PINB w Z. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w pkt II. wymierzył PINB w Z. grzywnę w wysokości 1000 zł; w pkt III. w pozostałym zakresie postępowanie umorzył. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

J. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność PINB w Z., podnosząc, że sprawa robót budowlanych prowadzonych przy przebudowie dachu w budynku mieszkalnym jednorodzinnym zlokalizowanym na działce nr (...) w Z. nie została załatwiona w terminie określonym w art. 35 k.p.a.

Skarżący wniósł o wyznaczenie PINB w Z. 14-dniowego terminu do załatwienia sprawy, wymierzenie grzywny organowi, a także o wyegzekwowanie od organu ustalenia winnego niezałatwienia sprawy w terminie i wyciągnięcie konsekwencji zgodnie z art. 37 § 2 k.p.a. oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący opisał szczegółowo dotychczasowy przebieg postępowania, wskazując, że postępowanie w sprawie prowadzenia robót budowlanych przy przebudowie dachu jest prowadzone od 2005 r. Zaznaczył, że (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "WINB", (...) postanowieniem z dnia (...) czerwca 2014 r. uznał zażalenie wniesione przez skarżącego na niezałatwienie sprawy w terminie za uzasadnione.

W odpowiedzi na skargę PINB w Z. wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na wniesienie jej po terminie, ewentualnie o oddalenie skargi.

Organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania, wskazując, że w dniu (...) lipca 2014 r. wydane zostało postanowienie nr (...) wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych, natomiast w dniu (...) lipca 2014 r. wydana została decyzja nr (...) nakładająca na inwestorów obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Z uwagi na powyższe, w ocenie organu skarga J. M. jest całkowicie niezasadna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 23 października 2014 r., sygn. akt II SAB/Kr 275/14, uwzględniając skargę wskazał na treść art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", i stwierdził, że PINB w Z. prowadził postępowanie w sprawie ww. dachu od sierpnia 2005 r. W administracyjnym toku instancji organ ten wydawał decyzje administracyjne, które kolejno były uchylane przez organ odwoławczy. W związku z decyzją (...) WINB z dnia (...) lipca 2013 r., akta administracyjne zostały przekazane PINB w dniu 10 października 2013 r., zaś dopiero w dniu (...) lipca 2014 r. PINB wydał decyzję. Sąd wskazał, że od momentu otrzymania akt do wydania w dniu 30 lipca 2014 r. decyzji upłynęło 10 miesięcy, podczas których w postępowaniu nie zostały podjęte w zasadzie żadne czynności (poza kontrolą przeprowadzoną na nieruchomości w dniu 4 listopada 2013 r.). W zakreślonym czasookresie aktywność organu ograniczyła się jedynie do wysłania do stron postępowania dwóch pism, tj. zawiadomienia z dnia 18 października 2013 r. o planowanej na nieruchomości kontroli oraz zawiadomienia o zakończeniu postępowania z dnia 16 lipca 2014 r., oraz dołączenia do akt sprawy kserokopii wydanych uprzednio decyzji administracyjnych i projektu budowlanego.

Sąd, powołując się na treść art. 35 i art. 36 k.p.a., stwierdził, że prowadząc postępowanie PINB naruszył te przepisy przez zaistniały stan bezczynności oraz podkreślił, że podczas trwania całego postępowania, organ, wbrew art. 36 k.p.a., ani razu nie poinformował skarżącego o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie, o jakim mowa w art. 35 k.p.a.

W zakresie stwierdzonego rażącego naruszenia prawa Sąd wskazał, że nie znalazł obiektywnych przeszkód, które uniemożliwiły organowi załatwienie sprawy w terminie (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12; wyrok WSA we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14).

Wskazane przez Sąd okoliczności, które wskazywałby na brak działania organu, uzasadniały wymierzenie organowi grzywny, na podstawie 149 § 2 p.p.s.a. w wysokości 1000 zł; zaś wobec wydania przez organ decyzji z dnia 30 lipca 2014 r. brak było podstaw do zobowiązania organu do wydania decyzji w sprawie - dlatego w tej części Sąd umorzył postępowanie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. złożył Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i umorzenie postępowania; oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, tj. - art. 149 § 1 p.p.s.a. przez bezpodstawne przyjęcie, że w sprawie występuje bezczynność organu mająca miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. przez brak wyczerpującego uzasadnienia dotyczącego wysokości nałożonej grzywny, a w konsekwencji wymierzenie grzywny w nadmiernej wysokości poprzez brak miarkowania jej wysokości w stosunku do ustalonego stanu faktycznego.

J. M. złożył pismo procesowe z dnia 6 października 2015 r.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie w przedmiotowej sprawie zaistniały podstawy do stwierdzenia, że bezczynność PINB w Z. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Sąd I instancji prawidłowo zastosował art. 149 § 1 p.p.s.a., wskazując, że PINB w Z. przez okres 10 miesięcy pozostawał w bezczynności. W tym zakresie skarga kasacyjna nawet nie próbuje tej oceny podważyć. Natomiast skarga kasacyjna formułuje zarzut przeciwko stwierdzonemu przez Sąd rażącemu naruszeniu prawa.

Wbrew jednak temu stanowisku skargi kasacyjnej Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że bezczynność PINB w Z. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Swoje stanowisko Sąd poparł stosownymi ustaleniami wynikającymi z akt sprawy w świetle obowiązków organu wynikających z przepisów prawa. Nie można zapominać, że punktem wyjścia dla takiej oceny są przede wszystkim przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego określające terminy na załatwienie sprawy oraz wpływ na przebieg postępowania działań i zaniechań jego uczestników, w tym organu administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Są to oczywiście terminy o charakterze instrukcyjnym, które mogą ulec wydłużeniu na skutek chociażby przeprowadzanych przez organ czynności dowodowych. Odstępstwa od tych terminów nie uzasadniają jednak problemy organizacyjne organu wpisane w jego funkcjonowanie. Tego rodzaju argumentacja skargi kasacyjnej nie zwalcza oceny Sądu I instancji, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ przez okres 10 miesięcy organ nie podejmował żadnych działań w sprawie. Jest to wyłącznie próba usprawiedliwienia zaistniałego naruszenia prawa tym, że organ nie posiada odpowiedniej liczby pracowników (z uwagi na brak środków finansowych) w stosunku do natłoku spraw podlegających rozpoznaniu przez organ nadzoru budowlanego. Takie stanowisko w zasadzie potwierdza, że bezczynność miała miejsce, a okres 10 miesięcy, w którym organ nie podjął żadnych działań, uzasadnia ocenę, że bezczynność ta miała charakter rażący, zważając, że sprawa nie miała skomplikowanego charakteru. Skoro organ mógł przeprowadzić kontrolę budowy to brak jest podstaw aby decyzja mogła zostać wydana dopiero po 10 miesiącach. W orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym organ, który z wydaniem decyzji zwleka 10 miesięcy od wszczęcia postępowania administracyjnego, dopuszcza się rażącej bezczynności, jeśli nie potrafi przedstawić poważnych przyczyn tak długiego czasu trwania postępowania (por. wyrok NSA z 11 lutego 2015 r., II GSK 1164/14). W tej sprawie organ bowiem nie informował stron postępowania ani o przeszkodach w wydaniu decyzji, ani też nie wyznaczał dodatkowych terminów na załatwienie sprawy. Okoliczności te dodatkowo mogą świadczyć o lekceważącym stosunku organu do stron postępowania i braku istnienia rzeczywistych powodów tak długiego okresu bezczynności. Poza tym w orzecznictwie wskazuje się szereg przypadków rażącej bezczynności, do których zalicza się zwykle zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w jej stopniu skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego, ani w ilości spraw do załatwienia przez organ, ani w ilości wniosków procesowych składanych przez strony (por. wyroki NSA: z 10 stycznia 2014 r., II OSK 2426/13; z 13 czerwca 2013 r., II OSK 3059/12). W tej zaś sprawie, o czym już była mowa, organ tak długi okres bezczynności próbuje uzasadnić problemami organizacyjnymi. Wynika z tego, że skarga kasacyjna nie zdołała podważyć poglądu o kwalifikowanym naruszeniu prawa, wynikającego z oceny całokształtu okoliczności sprawy i skutecznie zanegować argumentów przytoczonych na jego uzasadnienie. Nie zdołała więc dowieść przekroczenia granic uznania sądowego.

Wobec stwierdzonej zasadnie rażącej bezczynności zaistniały podstawy do zastosowania art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. i wymierzenia organowi grzywny. Odnosząc się zaś do kwestionowanej w skardze kasacyjnej wysokości grzywny należy wskazać, że pomimo stwierdzonego 10-miesięcznego okresu bezczynności Sąd wymierzył grzywnę w dolnych jej granicach przewidzianych w art. 154 § 6 p.p.s.a. Sąd uznał, że właśnie taki okres bezczynności uzasadnia wymierzenie grzywny tylko w wysokości 1000 zł, choć przepis umożliwiał w tej sprawie wymierzenie maksymalnie kary grzywny w wysokości 36500 zł, a w sprawie doszło do znacznego przekroczenia podstawowego miesięcznego terminu, bo dziesięciokrotnego, w sytuacji gdy sprawa nie miała charakteru skomplikowanego i w okresie bezczynności organ w zasadzie nie podejmował żadnych działań, które miałyby wpływ na wynik sprawy. W okolicznościach tej sprawy wymierzenie kary w wysokości 1000 zł może właśnie świadczyć o uwzględnieniu przez Sąd argumentacji organu zmierzającej do złagodzenia wymiaru orzekanej kary. Nie można zatem dopatrzeć się aby Sąd I instancji naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.