Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1145597

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 8 marca 2012 r.
II OSK 2417/10

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz.

Sędziowie NSA: Alicja Plucińska-Filipowicz (spr.), del. Jerzy Solarski.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 1 lipca 2010 r. sygn. akt II SA/Lu 795/09 w sprawie ze skargi J. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia (...) grudnia 2008 r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Wyrokiem z dnia 1 lipca 2010 r., sygn. II SA/Lu 795/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po rozpoznaniu skargi J. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia (...) grudnia 2008 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia - oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku przedstawiono przebieg postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia (...) grudnia 2008 r., którą to decyzją, po rozpatrzeniu odwołania Z. G. od decyzji Prezydenta Miasta Lublina z dnia (...) listopada 2008 r., umarzającej postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie stacji bazowej telefonii komórkowej kod 395/595 EDEN na działce nr ew. (...) przy ul. F. w Lublinie, utrzymano zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji podano, iż odwołanie jest bezzasadne bowiem po zmianie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. z uwzględnieniem zmiany przepisów tego rozporządzenia, która weszła w życie w dniu 31 sierpnia 2007 r., przedmiotowa inwestycja nie może być zaliczona do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których wymagane byłoby uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniósł J. O. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie: art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy, art. 104 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1, art. 145 § 1 i art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez wadliwe ich zastosowanie, art. 11 ustawy Prawo ochrony środowiska, poprzez "jego wywołanie", a w konsekwencji wadliwe zastosowanie oraz art. 46 ust. 2, art. 46a ust. 4 pkt 1 i 4, art. 49 ust. 3, art. 51 ust. 2, ust. 7, ust. 8 pkt 1 i 2 tejże ustawy, poprzez niezastosowanie, a także § 2 ust. 2, § 4 i § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, poprzez niezastosowanie oraz § 3 tego rozporządzenia, poprzez wadliwe zastosowanie.

W piśmie procesowym z dnia 7 stycznia 2010 r. uczestnik postępowania Stowarzyszenie P. z siedzibą w Rzeszowie wniósł o zobowiązanie organów administracji przez Sąd do: 1/ ustalenia rzeczywistej mocy EIRP danej anteny z uwzględnieniem kumulacji pola elektromagnetycznego w środowisku; 2/ ustalenia, w jaki sposób planowana inwestycja po kumulacji wpłynie na zagospodarowanie innych działek oraz ustalenie, czy istnieje konieczność utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania; 3/ zobrazowania rzutu głównej wiązki promieniowania po dokonaniu kumulacji pola elektromagnetycznego w odległościach przewidzianych w rozporządzeniu z dnia 9 listopada 2004 r.; 4/ wyjaśnienia przesłanek, jakimi kierowały się te organy, dokonując wykładni zmieniających się przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska i powołanego rozporządzenia.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie jest zasadna.

W uzasadnieniu wyroku podano, iż w rozpoznawanej sprawie postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek inwestora z dnia 12 lutego 2007 r. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. Postępowanie to prowadzone było w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie wszczęcia postępowania, a więc przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.), powoływanego w dalszej części uzasadnienia jako: "rozporządzenie" oraz przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm.; w brzmieniu obowiązującym przed dniem 15 listopada 2008 r.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako: "ustawa".

W świetle przepisów rozporządzenia, w brzmieniu obowiązującym przed dniem 31 sierpnia 2007 r., sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wymagały przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, takie jak instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, emitujące pola elektromagnetyczne, których równoważna moc promieniowana izotropowo wynosi nie mniej niż 100 W, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 30 kHz do 300 GHz (§ 2 ust. 1 pkt 7). Ponadto sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko mogły wymagać przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, takie jak instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, emitujące pola elektromagnetyczne, których równoważna moc promieniowana izotropowego wynosi nie mniej niż 15 W, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 30 kHz do 300 GHz, niewymienione w § 2 ust. 1 pkt 7 (§ 3 ust. 1 pkt 8).

Zasadnie zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego organ pierwszej instancji w dniu 16 lutego 2007 r. wystąpił do Wojewody Lubelskiego o uzgodnienie warunków realizacji powyższego przedsięwzięcia na podstawie art. 48 ust. 2 pkt 1 ustawy, nakładającego taki obowiązek na organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wojewoda Lubelski postanowieniem z dnia (...) kwietnia 2007 r. uzgodnił stanowisko wobec określenia standardów realizacji przedsięwzięcia. Postanowieniem z dnia (...) stycznia 2008 r. Minister Środowiska uchylił jednak powyższe postanowienie i postępowanie w tym zakresie umorzył.

Sąd I instancji podzielił także stanowisko organów administracji obu instancji, iż obecnie brak jest podstawy prawnej do prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji środowiskowej dla planowanej przez wnioskodawcę inwestycji, a wszczęte postępowanie w tym przedmiocie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe na podstawie powołanego art. 105 § 1 k.p.a. W dniu 31 sierpnia 2007 r. weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 2007 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 158, poz. 1105). Z przepisów rozporządzenia, w brzmieniu obowiązującym od dnia 31 sierpnia 2007 r., wynika, iż obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, a w konsekwencji również obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko uzależniony jest od wartości równoważnej mocy promieniowana izotropowo wyznaczonej dla pojedynczej anteny i częstotliwości emisji pola elektromagnetycznego w połączeniu z opisaną w tym przepisie odległością miejsc dostępnych dla ludzi od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny.

Z ustaleń organów administracji wynika, że wskazana inwestycja nie jest inwestycją wymagającą sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, gdyż inwestycja o takich parametrach nie została wymieniona w rozporządzeniu w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (§ 2 ust. 1 pkt 7) ani wśród rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 8). W związku tym, przedsięwzięcie to nie wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w wyniku którego wydaje się decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.

W ocenie Sądu, powołanie jako podstawy prawnej decyzji "art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 151 § 1 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a." stanowi naruszenie przepisów postępowania, które nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, albowiem z zaskarżonej decyzji wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że podstawą prawną tej decyzji był art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., a nie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 oraz art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wskazane przepisy art. 145 § 1 pkt 4 i art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. dotyczą nadzwyczajnego trybu postępowania, jakim jest wznowienie postępowania i nie były stosowane przez organy administracji orzekające w sprawie. Uchybienie to nie może stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji, gdyż w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd uchyla zaskarżoną decyzję, gdy narusza ona przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Stowarzyszenie P., zarzucając mu naruszenie przepisów prawa procesowego tj.

1)

art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego - brak dokonania pełnej oceny decyzji organu II instancji pod kątem zastosowania przepisów prawa materialnego oraz procesowego, brak podania ilości anten, ich mocy azymutów, liczne omyłki w uzasadnieniu, brak wskazania, jakie ustalenia faktyczne i prawne dokonywały organy i czy jest to ich własna interpretacja prawa, brak zdefiniowania i wyjaśnienia podstawowych kwestii, jak główna wiązka promieniowania, co znaczy słowo "wzdłuż", dlaczego przyjęto tylko aktualny sposób zagospodarowania działki, brak wyjaśnienia znaczenia raportu w niniejszej sprawie, który był już sporządzony (WSA się na niego powołuje, lecz jednocześnie stwierdza, iż go nie musi być), brak wskazania, jakie wymogi musi spełniać wniosek po nowelizacji ustawy prawo ochrony środowiska oraz jakie załączniki winien zawierać.

2)

art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. art. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 oraz art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - poprzez przekroczenie uprawnień polegające na zmianie podstawy prawnej decyzji organu administracji publicznej - przekonywanie stron, iż wadliwie zastosowana podstawa prawna przez organ nie ma znaczenia w sprawie, albowiem organ nie miał obowiązku podanie jej w osnowie decyzji.

3)

art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 46a ust. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 15 listopada 2008 r.-poprzez zastosowanie przepisu prawa materialnego, który nie ma żadnego znaczenia w nadanym przez WSA brzmieniu, albowiem nie jest to pełna jednostka redakcyjna przepisu (posiada on jeszcze punkty).

4)

art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez nieodniesienie się do zjawiska kumulacji pól elektromagnetycznych i odrzucenie dowodu z jednolitego stanowiska polskich naukowców zawartego w rezolucji złożonej jako dowód w sprawie oraz brak wyjaśnienia, czy organy badały w jakimkolwiek stopniu te kwestie.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

W pierwszym rzędzie należy podkreślić, iż Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a zatem kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego, polega na ocenie zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Istotą niniejszej sprawy jest procesowe rozstrzygnięcie organu wydane na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., tj. umarzające postępowanie, wobec uznania, iż w związku z tym, że w dniu 31 sierpnia 2007 r. weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 2007 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, prowadzone postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe. Umorzenie postępowania w trybie art. 105 § 1 k.p.a. nie jest rozstrzygnięciem co do istoty sprawy (merytorycznym), a zatem podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty merytoryczne nie mogły spowodować rozstrzygnięcia zgodnego z kierunkiem zaskarżenia ze względu na fakt, iż nie odnoszą się do przedmiotu niniejszej sprawy to jest umorzenia postępowania. Są one sformułowane w sposób taki jakby odnosiły się do decyzji merytorycznej (co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca), a nie do decyzji wydanej na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Strona wnosząca skargę kasacyjną formułuje ponadto szereg zastrzeżeń pod adresem Sądu I instancji, a odnoszących się do sposobu sporządzenia przez ten Sąd uzasadnienia wyroku. Wskazuje na brak w uzasadnieniu przedmiotowego orzeczenia uwzględnienia ilości anten, ich rzeczywistej mocy, azymutów, tiltów i kwestii kumulacji pola elektromagnetycznego, w sytuacji gdy wszystkie te parametry odnoszą się do meritum sprawy, nie dotyczą zaś kwestii proceduralnych i w związku z tym nie mają bezpośredniego wpływu na rozstrzygnięcie w tym przedmiocie.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.