Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1145593

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 28 lutego 2012 r.
II OSK 2394/10

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.).

Sędziowie: NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz, del. WSA Mariola Kowalska.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej skargi kasacyjnej M. G. i B. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 587/10 w sprawie ze skargi M. G. i B. G. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 26 lutego 2010 r. nr WOA.BREJ.521-161-09 w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 587/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M. G. i B. G. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 26 lutego 2010 r. nr WOA.BREJ.521-161-09 w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania.

Sąd pierwszej instancji przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Postanowieniem z dnia 23 czerwca 2009 r. (PINB.7353/Kr/2/09) PINB dla Miasta Nowego Sącza, wymierzył M. i B. G. - właścicielom budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej przy ul. B. w N. położonego na działce nr 37/20 w obręb. (...), karę w kwocie 10.000 zł. z tytułu nielegalnego użytkowania bez stosownego pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej przy ul. (...) w N. położonego na działce nr 37/20 w obręb. (...). Podstawą wymierzenia kary były następujące okoliczności faktyczne W dniu 27 lutego 2009 r. do siedziby PINB dla Miasta Nowego Sącza wpłynęło pismo A. i M. B. o następującej treści: "Wnioskuję o ukaranie ob. A. G. zamieszkałej przy ul. B. w N. Według naszej wiedzy ww. lokal mieszkalny nie posiada pozwolenia na użytkowanie, który musi wydać Inspektorat Nadzoru Budowlanego". W dniu 17 marca 2009 r. PINB dla Miasta Nowego Sącza przeprowadził kontrolę przedmiotowej nieruchomości. Ze sporządzonego protokołu kontroli wynika, że: "Na nieruchomości położonej w N. przy ul. (...) zlokalizowany jest budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie szeregowej (...)" PINB dla Miasta Nowego Sącza w dniu 22 kwietnia 2009 r. przeprowadził oględziny na terenie nieruchomości położonej w N. przy ul. (...). W protokole oględzin zawarto oświadczenie P. A. G. o następującej treści:" (...) budynek na dzień dzisiejszy jest użytkowany i zamieszkuje w przedmiotowym budynku wraz z dzieckiem". W dniu 23 kwietnia 2009 r. w siedzibie PINB dla Miasta Nowego Sącza P. A. G. złożyła oświadczenie o następującej treści: " (poświadczam, że budynek mieszkalny w zabudowie szeregowej zlokalizowany na nieruchomości położonej przy ul. (...) w N. jest zamieszkiwany przeze mnie i moje dziecko). Odnośnie terminów zamieszkania, daty zamieszkania i okoliczności do tej sprawy złożę oświadczenie wyjaśniające w terminie do dnia 27 kwietnia 2009 r. Pismem z dnia 11 maja 2009 r. P. A. G. wniosła uwagi i zastrzeżenia do toczącego się postępowania o następującej treści: "W pierwszej kolejności podnoszę, iż przystąpienie do użytkowania mieszkalnego bez wymaganego pozwolenia na użytkowanie nie było zamierzone i dokonane ze złej woli. Powodem mojej przeprowadzki były okoliczności życiowe, które wymagały natychmiastowej zmiany wszystkich funkcji życiowych związanych z zamieszkaniem i pracą Wszystkie te okoliczności spowodowały, iż nie został uzyskany w terminie dokument dotyczący pozwolenia na użytkowanie". Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli M. i B. G. oraz A. G. Zażalenia zostały złożone w ustawowo przewidzianym terminie. PINB dla Miasta Nowego Sącza przekazując do MWINB w Krakowie zażalenia nie znalazł podstaw do zastosowania trybu art. 132 k.p.a.

Postanowieniem z dnia 26 lutego 2010 r. (WOA.BREJ.521-161-09) Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu wskazał, że dokonał powtórnego rozpatrzenia sprawy w granicach zakreślonych przez postępowanie pierwszoinstancyjne i stwierdził, że organ ten uczynił zadość przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo budowlane. MWINB w Krakowie po zweryfikowaniu kręgu stron postępowania ustalonego przez organ I instancji uznał go za prawidłowy i stwierdził, iż pozostaje tożsamy w postępowaniu zażaleniowym. Ponadto stwierdził, że zgodnie z brzmieniem art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego: "W przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu". W przedmiotowej sprawie inwestor naruszył art. 54 zgodnie z którym: "Do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę albo zgłoszenie, można przystąpić, z zastrzeżeniem przepisów art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu ". Z akt zgromadzonych przez PINB dla Miasta Nowego Sącza wynika, że Inwestorzy - P.P. M. i B. G. zawiadomili PINB dla Miasta Nowego Sącza o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego przy ul. (...) w N. PINB dla Miasta Nowego Sącza wydał w tym przedmiocie decyzję z dnia 17 marca 2009 r., znak: PINB.7353/28/09, którą wniósł sprzeciw: "wobec przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej na działce nr (...) w obręb. (...) przy ul. (...) w N. objętego zawiadomieniem inwestorów o zakończeniu budowy z dnia 6 marca 2009 r." Tym samym w ocenie MWINB w Krakowie przystąpiono do użytkowania bez skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy. Ze zgromadzonego przez organ I instancji materiału dowodowego wynika jednoznacznie, iż przedmiotowy obiekt jest użytkowany. Potwierdzają to zeznania A. i M. B. z dnia marca 2009 r. (k. 38 - 39), uzupełnione oświadczeniem M. B. z dnia 3 kwietnia 2009 r., a także oświadczenia złożone przez A. G. - użytkownika przedmiotowego budynku mieszkalnego zlokalizowanego przy ul. (...) w N. Ponadto inwestorzy nie dokonali skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego przy ul. (...) w N. W związku z powyższym w ocenie MWINB w Krakowie zasadne było nałożenie kary na podstawie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. W zakresie ustalenia podmiotu, na którego przedmiotowa kara jest nakładana, MWINB w Krakowie podzielił opinię PINB dla Miasta Nowego Sącza, iż zobowiązanym do uiszczenia kary za nielegalne użytkowanie obiektu na podstawie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego jest inwestor. W ocenie MWINB w Krakowie, PINB dla Miasta Nowego Sącza również w prawidłowy sposób ustalił wysokość kary nakładanej za nielegalne użytkowanie obiektu. Zgodnie z brzmieniem art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego:"do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu ". Stosownie do treści art. 59f ustawy Prawo budowlane, kara za przystąpienie do użytkowania bez stosownego pozwolenia na użytkowanie stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Składniki powyższego iloczynu wynoszą odpowiednio: stawka opłaty (s) - 500 zł (art. 59f ust. 2 Prawa budowlanego), współczynnik kategorii obiektu (k) wg załącznika do ustawy Prawo budowlane wynosi 2,0 (kategoria I - budynki mieszkalne jednorodzinne), natomiast współczynnik wielkości obiektu (w) wg załącznika j.w. wynosi 1,0. Stawka powyższa zgodnie z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. W związku z powyższym organ I instancji wyliczając karę w następujący sposób: "500 x2 x 1 x 10 = 10.000 zł" w ocenie organu odwoławczego uczynił to w sposób prawidłowy. W odniesieniu do zarzutu, iż nastąpiło: "naruszenie art. 61 ustawy k.p.a. poprzez brak wyraźnego wskazania, iż organ wszczyna postępowanie administracyjne z urzędu i w jakiej sprawie, jak również brak podania podstawy prawnej i przesłania stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu w niniejszej sprawie, MWINB w Krakowie uznał go również za bezzasadny. W tym zakresie powołał się na orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 1981 r. sygn. akt: SA 654/80, w którym wyrażony został pogląd, że: "Wobec faktu, że kodeks postępowania administracyjnego nie rozstrzyga sposobu ustalania daty wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, za datę taką można uznać dzień pierwszej czynności urzędowej dokonanej w sprawie, której postępowanie dotyczy, przez organ do tego uprawniony, działający w granicach przysługujących mu kompetencji, pod warunkiem, że o czynności tej powiadomiono stronę". Tym samym uznał, iż postępowanie zostało wszczęte z chwilą przeprowadzenia kontroli budynku przy ul. (...) w N., tj. w dniu 17 marca 2009 r., o czym strony zostały powiadomione pismem z dnia 27 lutego 2009 r., znak: PINB.7355/16/09 (k. 9). Ponadto organ zwrócił uwagę, iż PINB dla Miasta Nowego Sącza zawiadomił strony postępowania o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie pismem z dnia 28 kwietnia 2009 r., znak: PINB.7353/Kr/2/09. Tym samym nie można uznać, by organ I instancji naruszył art. 61 k.p.a. W odniesieniu do zarzutu, iż nastąpiło: "naruszenie art. 7, 8, 12, 35 i 36 k.p.a. poprzez nie powiadomienie strony o przyczynach opóźnienia załatwienia sprawy w ustawowym terminie i brak powiadomienia strony o podaniu przyczyny zwłoki i wskazania nowego terminu załatwienia sprawy" MWINB w Krakowie wskazał, że przekroczenie ustawowych terminów załatwienia sprawy oraz nieinformowanie stron postępowania o przyczynach opóźnienia pozostaje bez wpływu na merytoryczne rozstrzygnięcie. W odniesieniu do zarzutu, iż: nastąpiło: "naruszenie art. 73 k.p.a. poprzez nieuzasadnione dokonanie odmowy wydania pism i oświadczeń składanych przez Państwa M. i A. B. w toku postępowania" MWINB w Krakowie informuje, że podnoszona przez skarżących kwestia jest przedmiotem postępowania zażaleniowego prowadzonego przez MWINB w Krakowie pod znakiem WOA.521-265-09. Odnosząc się do pozostałych zarzutów zawartych w zażaleniu Organ wyjaśnił, iż treść powyższego uzasadnienia stanowi odpowiedź na podnoszone kwestie. Reasumując, oceniając zgromadzony materiał dowodowy, organ II instancji stwierdził, iż organ I instancji wydał skarżone postanowienie prawidłowo, a organ odwoławczy zobligowany był do utrzymania skarżonego postanowienia w mocy w myśl art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższe postanowienie wnieśli M. i B. G., wnosząc o jego uchylenie wraz z postanowieniem organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili: - naruszenie przepisu art. 61 k.p.a. poprzez brak wyraźnego wskazania, iż organ wszczyna postępowanie administracyjne z urzędu i w jakiej sprawie, jak również brak podania podstawy prawnej i przesłania stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu w niniejszej sprawie, brak wskazania, przeciwko jakim stronom toczy się postępowanie, brak zindywidualizowania przedmiotu sprawy, naruszenie art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane poprzez nadanie statusu strony osobom, których nie dotyczyło postępowanie i przesłanie zawiadomienia o przeprowadzeniu kontroli z dnia 27 lutego 2009 r. tym osobom mimo wyraźnego wskazania, że stronami postępowania w sprawie samowolnego użytkowania budynku mieszkalnego jest wyłącznie organ i inwestor, oraz naruszenie przepisu art. 57 ustawy prawo budowlane w ten sposób, iż w toku postępowania administracyjnego organ nie ustalił, czy Inwestor ponosi winę za działanie osoby trzeciej podczas gdy kwestii odpowiedzialności Inwestora nie można oderwać od kwestii winy naruszenie art. 7, 8, 12, 35 i 36 k.p.a. poprzez niepowiadomienie strony o przyczynach opóźnienia załatwienia sprawy w ustawowym terminie i brak powiadomienia strony o podaniu przyczyny zwłoki i wskazania nowego terminu załatwienia sprawy. W uzasadnieniu wskazali, że nie zgadzają się z przedstawioną interpretacją stanu faktycznego oraz stanu prawnego przedmiotowej sprawy. Interpretacja ta jest dla skarżących krzywdząca i niekorzystna, a wydanie postanowienia jest powodem do dalszego obowiązywania w obiegu prawnym postanowienia niezgodnego z obowiązującymi przepisami prawa. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze, wyjaśnił, że w myśl art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają w oparciu o przepisy prawa, w przedmiotowej sprawie będą to przepisy Prawa budowlanego i aktów wykonawczych do niego. I tak w myśl art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. Nr 106, poz. 1126 z poz. zm.)"do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po. zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji." Zgodnie zaś z art. 57 ust. 7 cytowanej ustawy - w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym, że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie bezspornie wynika, że doszło do nielegalnego użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej ul. (...) w N., a zatem zaistniały podstawy dla wymierzenia właścicielom obiektu kary z tytułu nielegalnego użytkowania budynku. Odpowiadając na zarzuty zawarte w skardze wyjaśnił, że organ I instancji prawidłowo pismem z dnia 27 lutego 2009 r. znak: PINB.7355/16/09 (akta I instancji, k.9) zawiadomił Skarżących o zamiarze przeprowadzenia obowiązkowej kontroli przedmiotowego budynku mieszkalnego. Faktem jest, że o tej czynności zawiadomione zostały również inne, niż inwestor osoby. Organ I instancji w dalszej części postępowania zweryfikował jednakże krąg stron prowadzonego postępowania administracyjnego, zawężając je, zgodnie z przepisami, wyłącznie do Inwestora. Zarzut naruszenia art. 57 Prawa budowlanego jest zatem bezpodstawny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonym wyrokiem uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku Sąd przywołując treść art. 145 § 1 p.p.s.a., wskazał, że nie każde uchybienie przez organ przepisom postępowania skutkuje uwzględnieniem skargi i uchyleniem zaskarżonego aktu, lecz wyłącznie takie, które mogło mieć - i to tylko istotny - wpływ na wynik sprawy. O ile zatem w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym organ I instancji dopuścił się uchybień, które skarżący podnieśli i szczegółowo uzasadnili tak w zażaleniu, jak i w skardze, to uchybienia te - jak trafnie wywiódł w swoim uzasadnieniu organ II instancji - nie miały wpływu na wynik przedmiotowej sprawy. Sąd wskazał, że takie uchybienia jak opóźnienie w załatwieniu sprawy i brak powiadomienia strony o jego przyczynie, dopuszczenie do fragmentu postępowania w charakterze strony, osób którym przymiot ten nie przysługiwał, jak również kwestia formy wszczęcia postępowania administracyjnego, nie mogły mieć żadnego wpływu na sam wynik postępowania. Sąd zaznaczył, że A. i M. B. uczestniczyli jedynie w początkowej części postępowania i już pismem z dnia 20 marca 2009 r. (k. 33 akt organu I instancji) zostali poinformowani, że nie są stronami toczącego się postępowania i nie będą dalej w nim uczestniczyli, ani informowani o jego przebiegu. Odnosząc się do okoliczności wszczęcia postępowania - które zostało podjęte z urzędu - Sąd wskazał, iż powołane przez organ II instancji orzeczenie NSA nawiązuje, tak do daty, jak i formy wszczęcia postępowania administracyjnego i ma zastosowanie na gruncie niniejszej sprawy. W ocenie Sądu pierwszej instancji nie zasługiwały również na uwzględnienie zarzuty skargi wskazujące na brak winy skarżących, w dopuszczeniu do nielegalnego użytkowania przedmiotowego budynku. Sąd podzielił pogląd, że to inwestor - którym w niniejszym wypadku są skarżący - ponosi odpowiedzialność za fakt przystąpienia do nielegalnego użytkowania. Kwestia kto faktycznie użytkuje budynek pozostaje natomiast bez znaczenia. To bowiem na inwestorze ciąży obowiązek właściwego nadzoru nad realizowaną inwestycją i niedopuszczenie do jego użytkowania przed dopełnieniem wszystkich wymaganych formalności. Dodatkowo Sąd pierwszej instancji wskazał, że w przedmiotowym wypadku dopuszczenie do nielegalnego użytkowania przedmiotowego budynku, jest przez skarżących jak najbardziej zawinione. Z akt administracyjnych organu I instancji jednoznacznie bowiem wynika, że skarżący, będący inwestorem mieli pełną świadomość, że przedmiotowy budynek, co do którego nie dokonano zgłoszenia o zakończeniu budowy, jest zamieszkany przez ich córkę. Wynika to nie tylko z oświadczeń córki skarżących, na które powołał się organ, ale przede wszystkim z zeznań samej skarżącej złożonych w postępowaniu o wykroczenie, będących dowodem w niniejszej sprawie (k.42 akt organu I instancji). Również z faktur za gaz oraz wodę i ścieki, doręczanych na adres skarżących jednoznacznie wynika, że przedmiotowy budynek jest użytkowany. Sąd pierwszej instancji wskazał, że w tym stanie rzeczy w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że córka skarżących zamieszkała w nim za ich wiedzą i zgodą, a zatem postępowanie skarżących oceniane na płaszczyźnie winy, nosi znamiona winy umyślnej. Sąd uznał, że ocena zarzutów skargi, przy uwzględnieniu przesłanki winy skarżących, prowadzi do jednoznacznych wniosków, że nakładając na skarżących karę z tytułu nielegalnego użytkowania, organ postąpił prawidłowo. Sąd pierwszej instancji wskazał, że kwestia odmowy wydania przez organ pism i oświadczeń A. i M. B. córce skarżących (co do których toczy się odrębne postępowanie) pozostaje bez znaczenia dla oceny przesłanek do nałożenia na skarżących kary za nielegalne użytkowanie. W ocenie Sądu pierwszej instancji poczynione przez organ pozostałe ustalenia stanu faktycznego, jak również zastosowane prawo i sposób wyliczenia wysokości kary są prawidłowe.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli M. i B. G. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. "naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie skargi Inwestora w sytuacji, gdy zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a. uzasadniającym jej uchylenie ze względu na istotne naruszenie przepisów postępowania, w szczególności polegające na nie wyjaśnieniu przez organy budowlane stanu faktycznego sprawy w tym winy Inwestora oraz art. 8, 9, 10, 61 § 1 i 4 k.p.a. poprzez nieuzasadnione uznanie, iż brak formalnego wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie nie miało wpływu na sam wynik postępowania, podczas gdy stanowiło ono istotne uchybienie rzutujące na prawa i obowiązki strony w postępowaniu administracyjnym, w tym na zapewnienie jej czynnego w nim udziału".

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, oraz o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd pierwszej instancji oddalając skargę z naruszeniem przepisów postępowania sądowo-administracyjnego usankcjonował postanowienia wydane w oparciu o niezbadany wnikliwie stan faktyczny sprawy. Organy cały czas skupiały się wyłącznie na osobie A. G. Organ nie zbadał i nie ocenił w ogóle aktów staranności Inwestora, czy inwestor uczynił wszystko co było możliwe, aby nie dopuścić do użytkowania budynku. Skarżący wskazali, iż nie ponoszą winy za zaistniałą sytuację, albowiem nie mieli wpływu na decyzję córki. Córka skarżących zamieszkała w przedmiotowym budynku bez ich zgody. Świadczy o tym fakt, że budynek nie był w pełni wykończony, nadal trwały prace montażowe i budowlane, co dokumentują faktury Vat znajdujące się w aktach sprawy. Skarżący nie mieli wpływu na decyzję córki. Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do wskazanego zarzutu. Skarżący wyjaśniali, iż opierając się wyłącznie na fakturach za media nie można przyjąć, że inwestor miał świadomość użytkowania budynku albowiem kiedy trwały prace remontowe również były wystawiane faktury za media mimo tego, że budynek nie był użytkowany, a faktury były wystawiane za energię i wodę podczas trwających prac budowlanych. Odpowiedzialności inwestora nie można oderwać od kwestii winy. Zdaniem skarżących orzeczenie Sądu pierwszej instancji w tej części opiera się na nieprawidłowo ustalonym stanie faktycznym. W aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dowodów, które uzasadniałyby stanowisko Sądu pierwszej instancji. W ocenie skarżących aby można było mówić o odpowiedzialności inwestora należy najpierw ustalić jego winę. Wskazali nadto, że w marcu 2009 r. dokonali zgłoszenia zakończenia budowy i wystąpili z wnioskiem o wydanie pozwolenia na użytkowanie. W dalszej podniesiono, że Sąd pierwszej instancji mimo zastrzeżeń skarżących podnoszonych w treści skargi przyjął, że stan faktyczny sprawy został dostatecznie wyjaśniony. W ocenie skarżących jeżeli inwestor ma ponosić karę, to za swoje działania, a nie za działania osób trzecich. Skarżący wskazują, iż de facto nie przystąpili oni do użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganego ustawą prawo budowlane pozwolenia na użytkowanie, tak więc niezasadnym było ich ukaranie. W ocenie skarżących organ wydał postanowienie kończące postępowanie administracyjne w sprawie, które formalnie w ogóle nie zostało wszczęte. W tym względzie skarżący są przekonani, iż doszło do naruszenia przepisu art. 61 § 1 i 4 k.p.a. poprzez brak przesłania stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania w formie odrębnego dokumentu, a samo przesłanie stronie zawiadomienia o przeprowadzeniu kontroli bez określenia konkretnie kogo dotyczy jest zbyt ogólnikowe. W ocenie skarżących nie można uznać dokumentu w postaci zawiadomienia strony o przeprowadzeniu kontroli za dowód wszczęcia postępowania administracyjnego, a tym samym jego zakończenia postanowieniem wymierzającym karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu bez wymaganego ustawą prawo budowlane pozwolenia na użytkowanie. Wskazane wyżej uchybienia proceduralne istotnie wpłynęły na wynik sprawy co uzasadnia w pełni zarzuty i wnioski skargi kasacyjnej.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego koncentrują się przede wszystkim na wykazywaniu, iż Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził właściwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, co przejawiało się w tym, iż nie uchylił zaskarżonej decyzji mimo, że wydana ona została z naruszeniem przepisów art. 7, 8, 9, 10,61 § 1 i 4 oraz 77 § 1 k.p.a.

Podkreślić należy, iż podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji statuuje norma art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., określając, iż uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji ma miejsce wówczas, gdy stwierdzone zostanie: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić między innymi w przypadku, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu decyzji organ naruszył prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że sąd obowiązany jest uchylić zaskarżoną decyzję w przypadku stwierdzenia innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ustawa nie wymaga w tym wypadku, aby naruszenie przepisów postępowania miało wpływ na wynik sprawy, lecz wystarczy uznanie, że uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. A. Kabat (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, Kabat, M. Niezgódka - Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Zakamycze 2005, s. 337). A zatem Sąd stosuje te przepisy w przypadku jednoznacznego stwierdzenia, że organ dopuścił się "innego naruszenia przepisów postępowania" i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w kontekście przedstawionych zarzutów skargi kasacyjnej i argumentacji z tym związanej nie było podstaw do zastosowania w tej sprawie konstrukcji prawnej wynikającej z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., bowiem Sąd pierwszej instancji niewadliwie stwierdził, że uchybienia których dopuścił się organ I instancji nie miały wpływu na wynik przedmiotowej sprawy.

Zgodnie z art. 57 ust. 7 Prawo budowlane w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 tej ustawy, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Stosownie natomiast do art. 55 Prawa budowlanego przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Przepisy powyższe były w sprawie niniejszej podstawą do wymierzenia skarżącym grzywny w wysokości 10.000 złotych z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu - budynku mieszkalnego położonego przy ulicy (...) i w N.

Istota sporu w niniejszej sprawę sprowadza się do ustalenia czy doszło do użytkowania przedmiotowego obiektu przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Z ustaleń organów administracji bezsprzecznie wynika, że córka skarżących A. G. użytkuje przedmiotowy obiekt i zamieszkuje w nim wraz z dzieckiem od listopada 2007 r. co zostało potwierdzone również, oświadczeniem A. G. złożonym w dniu 22 kwietnia 2009 r. w czasie przeprowadzanej przez organ kontroli (k. 60 akt administracyjnych) oraz zeznań świadków.

W takiej sytuacji w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że organy administracji wykazały, że budynek był faktycznie użytkowany.

Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Przepis ten stanowi formę realizacji zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym (art. 10 k.p.a.). Zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego ma umożliwić stronom realizację uprawnień procesowych określonych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego (np. art. 78 § 1, art. 79) przez podejmowanie przez nie czynności procesowych mających wpływ na ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy administracyjnej. Z tego też względu nie jest istotna forma tego powiadomienia, lecz fakt, czy strony zostały zawiadomione o wszczęciu postępowania administracyjnego w określonej sprawie, a więc to, czy powzięły wiadomość o wszczęciu postępowania administracyjnego. Uzyskanie przez stronę informacji o wszczęciu postępowania administracyjnego w określonej sprawie umożliwia stronie podjęcie stosownych działań w danej sprawie i pozwala na zadbanie o należytą ochronę własnych interesów prawnych.

Podkreślić należy, iż skarżący zgłaszają przede wszystkim zarzuty co do prawidłowości wszczęcia postępowania. W ocenie skarżących organ naruszył ten przepis, poprzez brak wyraźnego wskazania, iż wszczyna postępowanie administracyjne z urzędu i w jakiej sprawie oraz poprzez brak podania podstawy prawnej i przesłania stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania jak również przeciwko jakim stronom toczy się postępowanie i w jakim przedmiocie.

W odniesieniu do tak postawionego zarzutu należy podkreślić, że organ wystosował do skarżących jak i ich córki A. G. zawiadomienie o przeprowadzeniu kontroli w dniu 17 marca 2009 r. przedmiotowego budynku oraz wyjaśnił powody tej kontroli (k. 9 akt administracyjnych).

Wobec tego nie można uznać za słuszne twierdzenie zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, iż brak formalnego wszczęcia postępowania stanowił istotne uchybienie rzutujące na prawa i obowiązki strony w postępowaniu administracyjnym, w tym zapewnienie jej czynnego udziału. Zaznaczyć w tym miejscu należy, iż strony korzystały ze swoich uprawnień o czym świadczy chociażby pismo skarżących z dnia 9 marca 2009 r. skierowane do PINB w Nowym Sączu zawierające wniosek o przesunięcie terminu kontroli. Nadto podkreślić należy, iż z protokołu kontroli przeprowadzonej w dniu 17 marca 2009 r. wynika, że skarżący B. G. brał w niej udział osobiście. Wskazany wyżej protokół potwierdza także obecność adwokat M. G. pełnomocnika córki skarżących. Okoliczność podnoszona w skardze, że budynek nie był w pełni wykończony oraz to że skarżący nie mieli wpływu na decyzję córki nie ma znaczenia dla niniejszego rozstrzygnięcia. W powyższym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku, iż to inwestor - którym w tym przypadku są skarżący - ponosi odpowiedzialność za fakt przystąpienia do nielegalnego użytkowania. Okoliczność braku winy skarżących także została niewadliwie wyjaśniona przez Sąd pierwszej instancji, że skarżący mieli pełną świadomość, że przedmiotowy budynek jest zamieszkiwany przez ich córkę. Sąd przedstawił wszystkie okoliczności potwierdzające powyższe twierdzenie (str. 10 uzasadnienia).

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę za niezasadny uznał zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przepisów postępowania przez organy I i II instancji tj. art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. w zakresie nie wyjaśnienia winy inwestora.

Stwierdzić należy, iż materiał dowodowy został zebrany w sposób wyczerpujący, zaś stan faktyczny sprawy został wyjaśniony w sposób nie budzący wątpliwości, a tym samym zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca, nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego czy materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę kasacyjną.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.