Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2723724

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 29 sierpnia 2019 r.
II OSK 2393/17
Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.).

Sędziowie: NSA Roman Ciąglewicz, del. WSA Paweł Groński.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej I. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 208/17 w sprawie ze skargi k.c. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia (...) grudnia 2016 r. nr 505/2016 znak: (...) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego

1. oddala skargę kasacyjną;

2. zasądza od I. J. na rzecz k.c. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie faktyczne

Wyrokiem z dnia 24 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 208/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu skargi k.c. na podstawie art. 135 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej - p.p.s.a.) uchylił decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia (...) grudnia 2016 r., utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia (...) listopada 2016 r., którą umorzono w całości postępowanie w sprawie legalności i zgodności z przepisami zrealizowanego budynku gospodarczego i zmiany jego sposobu użytkowania na lokal gastronomiczny.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła I. J. zaskarżając wyrok w całości.

I Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi k.c. w całości mimo, że nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, które miałoby wpływ na wynik sprawy, bo przez błędną wykładnię art. 71 ust. 7 ustawy prawo budowlane przyjęto, że nie doszło do skutecznej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na lokal gastronomiczny, w sytuacji gdy pismem z 14 lipca 2014 r. Starostwo Powiatowe w P. zawiadomiło skarżącą, że jej zgłoszenie z 11 lipca 2014 r. zostało przyjęte bez uwag i sprzeciwu;

II Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy p.p.s.a. zarzucono:

1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi w całości, mimo że w postępowaniu prowadzonym przez Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy;

2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi w całości, mimo naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 187 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa poprzez zaakceptowanie ustaleń dokonanych bez wszechstronnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, z naruszeniem reguł logicznego wnioskowania, co prowadziło do wniosków rozbieżnych z zebranymi dowodami;

3. dokonanie wadliwych ustaleń faktycznych w sprawie, mających istotny wpływ na wynik sprawy, bo będących podstawą rozstrzygnięcia, sprzecznych z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego, a także oparcie ustaleń na dowodach, których wartość była kwestionowana przez skarżącą w postępowaniu administracyjnym, nieuwzględnienie twierdzeń i dowodów na ich poparcie przedstawionych przez stronę skarżącą, które przemawiały za dokonaniem zupełnie innych ustaleń faktycznych niż te, których dokonał Sąd w zaskarżonym orzeczeniu;

4. naruszenie art. 151 ustawy p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez uwzględnienie skargi w sytuacji, gdy sąd sprawujący kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej powinien skargę oddalić.

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm. dalej - p.p.s.a.) Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a.

W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że wprowadzony w art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wymóg przytoczenia podstaw skargi kasacyjnej i ich uzasadnienia oznacza, że autor tej skargi powinien określić przepisy prawa, które zdaniem strony skarżącej uległy naruszeniu przez sąd pierwszej instancji oraz wykazać na czym polegało naruszenie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania.

Zaznaczyć również należy, że ustanowiony w art. 175 § 1 p.p.s.a. przymus adwokacko - radcowski z założenia powinien gwarantować sporządzenie skargi kasacyjnej w sposób odpowiadający wymogom ustawowym i umożliwiający Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu merytoryczne jej rozpoznanie.

Wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej sprawia, że Naczelny Sąd Administracyjny władny jest badać naruszenie jedynie tych przepisów prawa, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą, natomiast nie jest dopuszczalne, aby Sąd ten dokonywał konkretyzowania, uzupełniania bądź korygowania wadliwie sformułowanych zarzutów kasacyjnych.

Wobec powyższego w niniejszej sprawie rozpoznaniu podlegał tylko zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 71 ust. 7 Prawa budowlanego przy założeniu, że nie został podważony stan faktyczny będący podstawą zaskarżonego wyroku. Należy zwrócić uwagę, że niewłaściwe sformułowanie zarzutów z podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. uniemożliwiło Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu weryfikację oceny Sądu Wojewódzkiego w zakresie wyników postępowania wyjaśniającego oraz ustaleń faktycznych zawartych w kontrolowanych decyzjach. Mianowicie w skardze kasacyjnej powołano przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a., kwestionując ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, wadliwe ustalenie stanu faktycznego, a w konsekwencji niezasadne uchylenie przez Sąd Wojewódzki decyzji organów obu instancji.

Tak skonstruowane zarzuty kasacyjne nie podlegały merytorycznej ocenie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że przepisy art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, bowiem mają charakter wynikowy i regulują ogólnie sposób rozstrzygnięcia skargi, określając oznaczone przypadki, kiedy skarga na decyzję lub postanowienie podlega uwzględnieniu, ewentualnie oddaleniu.

Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., powinna wskazać konkretne przepisy postępowania administracyjnego, którym uchybił zaskarżony organ, a czego - jej zdaniem - nie dostrzegł Sąd Wojewódzki. Ponadto skuteczność podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. uzależniona jest od wykazania, że zarzucone naruszenie konkretnych przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyroki NSA z dnia: 4 grudnia 2018 r. I OSK 3518/18, 14 listopada 2018 r. II OSK 2724/16, 19 czerwca 2019 r. I GSK 1237/18, 11 kwietnia 2019 r. I GSK 2935/18).

Z przyczyn wyżej podanych ocena zarzutu kasacyjnego w zakresie naruszenia w sprawie art. 71 ust. 7 Prawa budowlanego dokonana została z uwzględnieniem stanu faktycznego przyjętego przez Sąd Wojewódzki w zaskarżonym wyroku.

Przede wszystkim wiążące stały się ustalenia co do faktu rozpoczęcia użytkowania przedmiotowego budynku na potrzeby lokalu gastronomicznego w czerwcu 2014 r., a więc przed dokonanym w dniu 11 lipca 2014 r. zgłoszeniem zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego oraz zawiadomieniem z października 2014 r. o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania obiektu.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd trafnie zwrócił uwagę na materiał dowodowy, którym dysponowały organy obu instancji, zwłaszcza pismo Państwowego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia 1 kwietnia 2015 r., zawierające informacje co do przeprowadzenia w dniu 1 lipca 2014 r. kontroli przedmiotowego lokalu gastronomicznego, podczas której ustalono prowadzenie działalności gastronomicznej bez stosownego zatwierdzenia zakładu. Jak wynika z tego pisma na podstawie wniosku przedsiębiorcy Izabeli Jóźwiak przeprowadzono ponowną kontrolę, która wykazała usunięcie uchybień i poprawę stanu sanitarno - technicznego, w efekcie czego Powiatowy Inspektor Sanitarny wydał w dniu (...) lipca 2014 r. decyzję o warunkowym zatwierdzeniu baru pn. "(...)". W świetle przytoczonych okoliczności chybiona jest argumentacja autora skargi kasacyjnej dotycząca kwestii pobocznych, to jest ustaleń Inspekcji Sanitarnej co do żywności przechowywanej w urządzeniach chłodniczych. Tymczasem w sprawie istotne było ustalenie przez pracowników PSSE, że w przedmiotowym obiekcie w dniu 1 lipca 2014 r. prowadzona była działalność gastronomiczna, co korespondowało z pozostałym materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie. Podkreślić należy, że również organy obu instancji za udowodniony uznały fakt rozpoczęcia działalności gastronomicznej przed dokonanym zgłoszeniem zmiany sposobu użytkowania obiektu, jednak przyjęły, że w rezultacie dokonane zgłoszenie było skuteczne, a dalsze prowadzenie postępowania bezprzedmiotowe, gdyż obiekt zrealizowany został zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę i dopuszczony do użytkowania.

Wbrew stanowisku przedstawionemu w skardze kasacyjnej Sąd Wojewódzki zasadnie zanegował skuteczność zgłoszenia z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na lokal gastronomiczny, mimo jego przyjęcia bez uwag i sprzeciwu, co zostało potwierdzone pismem właściwego Starosty z dnia 14 lipca 2014 r.

Mianowicie Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku wskazał, że zgodnie z art. 71 ust. 7 Prawa budowlanego, dokonanie zgłoszenia o zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, po zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części nie wywołuje skutków prawnych.

Nie budzi wątpliwości wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego przed dokonaniem wymaganego zgłoszenia powinna być traktowana jako samowola budowlana. Ponadto trafnie Sąd Wojewódzki stwierdził, że przystąpienie do użytkowania obiektu należy rozumieć jako rozpoczęcie korzystania, używania przynajmniej części budynku, przy czym przystąpić do użytkowania można jednokrotnie, a późniejszy stan faktyczny należy oceniać jako kontynuowanie samowolnego użytkowania danego obiektu.

Przedstawiona przez Sąd Wojewódzki interpretacja wymienionego przepisu nie została skutecznie podważona, bowiem autor skargi kasacyjnej nie uzasadnił zarzutu postawionego w tym zakresie, w szczególności nie wskazał żadnej argumentacji odnoszącej się do wykładni art. 71 ust. 7 Prawa budowlanego.

W takim stanie sprawy akceptacji podlegała ocena Sądu Wojewódzkiego, zgodnie z którą wydanie decyzji o umorzeniu postępowania było następstwem naruszenia przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego. Należało bowiem przyjąć, że brak było przesłanek do stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w sytuacji, gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy świadczył o tym, że inwestorka przystąpiła do użytkowania lokalu gastronomicznego przed dokonanym zgłoszeniem zmiany sposobu użytkowania budynku. Sąd Wojewódzki, kierując się treścią art. 71 ust. 7 Prawa budowlanego, wskazał prawidłowo na niezasadność umorzenia postępowania, podczas gdy organ nadzoru budowlanego miał obowiązek podjąć działania nakierowane na likwidację skutków samowoli budowlanej oraz wyjaśnienie kwestii ewentualnego wygaśnięcia pozwolenia na budowę. Zgodzić się należało z wnioskowaniem Sądu Wojewódzkiego, że dostrzeżone naruszenie przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego warunkowało uchylenie kontrolowanych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono zgodnie z art. 204 pkt 2 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.