Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2089936

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 29 kwietnia 2015 r.
II OSK 2358/13
Trwałe opuszczenie lokalu. Charakter decyzji o wymeldowaniu w trybie art. 15 ust. 2 ustawy z 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur.

Sędziowie: NSA Anna Łuczaj, del. WSA Rafał Wolnik (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych M. K. oraz W. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 1903/12 w sprawie ze skargi R. K. na decyzję Wojewody M. z dnia (...) czerwca 2012 r. nr (...) w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego

1.

uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę;

2.

odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. K. na decyzję Wojewody M. z dnia (...) czerwca 2012 r. nr (...) w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.

W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne:

Decyzją z dnia (...) marca 2012 r. Wójt Gminy N. na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tekst jedn.: Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993, z późn. zm.), zwanej dalej u.e.l., orzekł o wymeldowaniu R. K. z miejsca pobytu stałego z budynku nr (...) położonego przy ul. S. w K. W.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji podał, iż postępowanie o wymeldowanie R. K. z pobytu stałego z przedmiotowego budynku zostało wszczęte na skutek pisma złożonego w dniu 6 lipca 2011 r. przez M. K. - właścicielkę spornego budynku. Wnioskodawczyni podniosła, że R. K. nie przebywa we wskazanym budynku od 2005 r., gdyż wyprowadził się do W. Organ podał, że R. K. zgłosił się w dniu 11 lipca 2011 r. do Urzędu Gminy w N. i oświadczył, że miejsca pobytu stałego nie opuścił. Podniósł, że przebywa tam stale kiedy jest to możliwe, gdyż była żona i syn często urządzają awantury, zaś rzeczy osobiste wozi w samochodzie, gdyż pozostawione w domu są niszczone przez byłą żonę, bardzo często śpi w samochodzie w pobliżu domu, gdyż obawia się o własne życie. W toku postępowania złożył postanowienie Prokuratury Rejonowej w L. z dnia 22 marca 2010 r. o umorzeniu wielu dochodzeń dotyczących konfliktu pomiędzy pp. K. Prokurator wskazał, że już uprzednio w Prokuraturze Rejonowej toczyły się postępowania, w których naprzemiennie, stronami pokrzywdzonymi jak i sprawcami byli R. K. i M. K.

Organ podkreślił, że stan pomieszczeń stwierdzony podczas oględzin dokonanych w dniu 26 sierpnia 2011 r. nie wskazuje na stałe zamieszkiwanie, gdyż brak jest jakichkolwiek rzeczy osobistych, brak światła, żyrandoli, wody, kaloryfery ze ścian zostały zdemontowane, co oznacza brak ogrzewania. W jednym z pokoi znajdują się meble-regał, dziecinne łóżeczko, zabawki, telewizor, dywan - jak oświadczyła M. K. - był to kiedyś pokój córki, która obecnie mieszka za granicą. Oględziny potwierdziły, że budynek nie jest zamieszkały, jest ogólnie zdewastowany, drzwi wejściowe zniszczone nie można ich zamknąć na klucz, wewnątrz budynku brak drzwi do pomieszczeń, brak światła, ogrzewania, łazienka na piętrze budynku zdewastowana, poodkręcane kaloryfery, krany.

Oceniając zebrany materiał dowodowy organ pierwszej instancji stwierdził, że nie dał wiary zeznaniom R. K., że ma zamiar - gdy sytuacja się unormuje - zamieszkać w miejscu stałego zameldowania. Zdaniem organu przemawia za tym twierdzeniem fakt, że wyrok rozwodowy zapadł w listopadzie 2010 r., zaś R. K. do chwili obecnej nie wystąpił do komornika o umożliwienie korzystania z przydzielonych pomieszczeń, a o wydanie klauzuli wykonalności zapisu wyroku rozwodowego dotyczącego ustalenia sposobu korzystania ze wspólnego domu stron wystąpił dopiero w styczniu 2012 r. Świadczy to o tym, że nie jest zainteresowany dalszym zamieszkiwaniem w przedmiotowym lokalu, a jedynie utrzymaniem tam stałego meldunku. Oceny tej nie zmienia twierdzenie, że zamierza mieszkać w tym lokalu w przyszłości. Organ podkreślił, że nic nie wskazuje na to, że opuszczenie przedmiotowego budynku w 2006 r. było przymusowe, gdyż z własnej woli wyprowadził się z domu, następnie założył sprawę o rozwód i dopiero gdy zostało wszczęte postępowanie administracyjne o wymeldowanie go z miejsca stałego zameldowania, wystąpił do sądu o wydanie klauzuli wykonalności pkt II wyroku rozwodowego.

Wojewoda M. po rozpatrzeniu odwołania R. K. od powyżej decyzji, zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu Wojewoda podał, że rozpatrując sprawę na skutek wniesionego odwołania nie stwierdził podstaw do zmiany stanowiska zajętego przez organ pierwszej instancji. Zdaniem organu odwoławczego, zasadnie uznał organ pierwszej instancji, że w sprawie niniejszej przesłanka opuszczenia przedmiotowego budynku została spełniona, co ustalono w oparciu o zebrany materiał dowodowy. Organ odwoławczy zaznaczył, że w Prokuraturze Rejonowej w L. toczyły się postępowania, w których naprzemiennie stronami pokrzywdzonymi jak i sprawcami byli małżonkowie K. Źródłem konfliktu pomiędzy nimi jest niemożliwość porozumienia się co do korzystania ze wspólnego domu, skutkująca wzajemnym składaniem zawiadomień o popełnieniu przestępstw.

W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, R. K. podniósł, że organy orzekające w niniejszej sprawie pominęły zeznania świadków, które przemawiały na jego korzyść.

Uwzględniając tę skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd wskazał, że pobyt stały w danym lokalu oznacza zamieszkiwanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania (art. 6 ust. 1 ustawy). Uwzględniając treść definicji "pobytu stałego" Sąd przyjął, iż stanowiące hipotezę przepisu art. 15 ust. 2 ustawy "opuszczenie miejsca pobytu stałego", nie oznacza więc jedynie fizycznego przebywania w miejscu innym, niż miejsce pobytu stałego. Dla zaistnienia przesłanki "opuszczenia miejsca pobytu stałego" konieczne jest, aby fizycznemu przebywaniu osoby w innym miejscu, towarzyszyła wola opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu oraz zamiar stałego związania się z tym innym miejscem, urządzenia w nim swego trwałego centrum życiowego. Dla oceny zamiaru istotne znaczenie ma natomiast to, czy okoliczności faktyczne potwierdzają wolę osoby, czy też pozostają z nią w sprzeczności.

W ocenie Sądu pierwszej instancji ustalenia wymagało, czy skarżący trwale i dobrowolnie opuścił miejsce dotychczasowego pobytu w przedmiotowym lokalu w znaczeniu art. 15 ust. 2 ustawy, nie dopełniając obowiązku wymeldowania się. Sąd dokonując analizy materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie doszedł do przekonania, że nie można podzielić stanowiska organu odwoławczego, że skarżący w sposób trwały i dobrowolny opuścił przedmiotowy lokal. Sąd podkreślił, iż zgodnie z wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą praworządności organ administracji publicznej jest obowiązany rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Oznacza to, że organ ten jest obowiązany rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone lub odzwierciedlone w aktach sprawy oraz że organ powinien rozpatrzyć te dowody w ich wzajemnej łączności.

Dalej Sąd pierwszej instancji wskazał, że sprzeczności wynikających z rozbieżnych twierdzeń stron co do zamieszkiwania skarżącego w spornym lokalu nie usuwają zeznania świadków przedstawionych przez obie strony. Wobec powyższych rozbieżności, a także skoro skarżący twierdzi, iż w ograniczonym czasie korzysta z mieszkania ze względu na to, że obawia się agresywnych zachowań ze strony byłej żony, jak również z powodu jej działań prowadzących do uniemożliwiania mu wstępu do budynku, jak też powodujących taki stan mieszkania, że nie można w nim przebywać (brak energii elektrycznej, zdemontowanie instalacji ogrzewania, brak kranów umożliwiających pobór wody), obowiązkiem organu administracji było ustalenie stanu faktycznego w taki sposób, żeby nie budził żadnych wątpliwości. Organ odwoławczy nie przeanalizował wszystkich dowodów.

Ponadto Sąd wskazał, że skoro organy administracji przyjęły, iż skarżący opuścił miejsce zameldowania na pobyt stały, winny ustalić, gdzie skoncentrował on swoje centrum życiowe.

Od powyższego wyroku skargi kasacyjne do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli W. M. oraz M. K.

Wojewoda Mazowiecki w swojej skardze zaskarżył powyższy wyrok w całości i zarzucił mu naruszenie prawa:

1)

materialnego tj. art. 15 ust. 2 w związku z art. 6 ust. 1 u.e.l. poprzez błędną wykładnię oraz art. 9 ust. 2b u.e.l. przez pominięcie jego treści w rozważaniach WSA;

2)

procesowego, tj. a) art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a.;

b)

art. 141 § 4 p.p.s.a.;

c)

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 oraz 107 § 3 k.p.a., które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Z kolei M. K. w swojej skardze zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego - błędną wykładnię art. 15 ust. 2 u.e.l. przez uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniały materialne przesłanki wymeldowania z miejsca pobytu stałego uregulowane w ww. przepisie. Zarzuciła też naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku tj:

- błędne zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. skutkujące uwzględnieniem skargi;

- błędną ocenę, że ustalenia organów administracji nie zostały dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a), który zgromadzony i zbadany został w sposób nie wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), bez podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego, jako niezbędnego warunku do wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 k.p.a.).

Wskazując na powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi R. K. oraz o zasądzenie na podstawie art. 203 p.p.s.a. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Obie skargi kasacyjne zostały obszernie uzasadnione, a w ich uzasadnieniach zawarto argumentację na poparcie podniesionych zarzutów.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skargach kasacyjnych podstaw i zarzutów kasacyjnych. Skargi kasacyjne analizowane pod tym kątem zawierają usprawiedliwione podstawy, co sprawia, że zasługują na uwzględnienie.

Przechodząc do oceny podniesionego w obu skargach kasacyjnych zarzutu naruszenia prawa materialnego - art. 15 ust. 2 u.e.l., w pierwszej kolejności należy zauważyć, że pojęcia dobrowolności i trwałości opuszczenia lokalu nie są pojęciami normatywnymi, a ich znaczenie w postępowaniu o wymeldowanie należy każdorazowo oceniać mając na uwadze okoliczności konkretnej, indywidualnej sprawy.

W niniejszej sprawie organy orzekające, oceniając w kontekście ustawy o ewidencji ludności przytoczone okoliczności sprawy uznały, iż zaszły przesłanki umożliwiające wymeldowanie R. K. z przedmiotowego budynku albowiem opuścił on miejsce stałego pobytu w sposób dobrowolny i trwały.

Pogląd ten Sąd pierwszej instancji uznał za błędny. Wbrew jednak wyrażonej przez ten Sąd ocenie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do uznania, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Ocena, czy opuszczenie lokalu ma charakter trwały nie może być oparta na dosłownym rozumieniu trwałości jako stanu, który nie ulegnie zmianie i być pojmowana jedynie jako opuszczenie lokalu "na zawsze". Także bowiem opuszczenie lokalu na pewien okres może być uznane za trwałe jeżeli okres ten jest wystarczająco długi. Zauważyć w tym miejscu należy, iż bezsporną jest okoliczność, że R. K. opuścił miejsce stałego pobytu najpóźniej w 2006 r. Taki okres przebywania poza miejscem zameldowania uznany winien być za tożsamy z trwałym opuszczeniem lokalu. Pojmowanie bowiem trwałości jako synonimu określenia "na zawsze" powodowałoby niemożność wymeldowania osoby, która de facto w lokalu od lat nie przebywa. W myśl art. 9 ust. 2b u.e.l. zameldowanie w lokalu odzwierciedlać ma rzeczywisty pobyt osoby w lokalu. W żadnej mierze interpretacja okoliczności faktycznych nie może zatem prowadzić do sprzecznego z brzmieniem przepisu utrzymywania fikcji pobytu w lokalu osoby, która w rzeczywistości w lokalu owym nie przebywa.

Sąd pierwszej instancji wadliwie uznał, że organ orzekający nie przeprowadził w pełnym zakresie postępowania dowodowego. Błędnie też przyjął, że konflikt w rodzinie, uzyskanie klauzuli wykonalności wyroku Sądu Okręgowego co do prawa do korzystania z pomieszczeń mieszkalnych w spornym budynku oraz brak ustalenia aktualnego miejsca koncentracji interesów życiowych R. K., mogły mieć wpływ na wynik sprawy o wymeldowanie. Te kwestie były zresztą przedmiotem rozważań organu odwoławczego, który zasadnie ocenił, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie stoją one na przeszkodzie w podjęciu decyzji o wymeldowaniu skarżącego. Zauważyć w tym miejscu należy, że z niekwestionowanych ustaleń organów ewidencyjnych wynika, że przedmiotowy budynek nie nadaje się do zamieszkania oraz, że w istocie nikt w nim nie zamieszkuje. Opłacenie kilku rachunków w roku 2009 przez R. K. również pozostaje bez wpływu na ocenę przesłanek z art. 15 ust. 1 u.e.l. na chwilę orzekania przez organy ewidencyjne. Podkreślenia wymaga również okoliczność, że R. K. wystąpił o klauzulę wykonalności wyroku rozwodowego co do prawa zamieszkiwania dopiero po wszczęciu postępowania o wymeldowanie, a ponadto nie podjął żadnych dalszych działań zmierzających do wyegzekwowania tego prawa.

Odnosząc się natomiast do deklarowanego w toku postępowania zamiaru powrotu R. K. do przedmiotowego budynku stwierdzić należy, że ta okoliczność również pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Zamiar ten ma bowiem jedynie charakter werbalny.

Zwrócić też przyjdzie uwagę, co umknęło Sądowi pierwszej instancji, na cel jakiemu w dacie orzekania przez organy służyła ewidencja ludności. Cel ten był określony w art. 1 ust. 2 u.e.l. Przepis ten przesądzał, że ewidencja ludności polegała na rejestracji miejsca pobytu osób, a więc służyła gromadzeniu informacji co do stanu faktycznego. Obowiązek meldunkowy służy bowiem prawidłowemu wykonywaniu przez organy władzy publicznej ich funkcji. W tym celu organ gminy jako prowadzący ewidencję ludności był zobligowany do utrzymania jej aktualności. Stąd też ustawodawca wyposażył ten organ w kompetencje orzekania o wymeldowaniu osób, które opuściły miejsce stałego zamieszkiwania bez dopełnienia powinności wymeldowania. Wyjaśnić też przyjdzie, że wydanie decyzji o wymeldowaniu w trybie art. 15 ust. 2 ustawy, nie następuje na zasadzie tzw. uznania administracyjnego i jej wydanie jest obligatoryjne w razie spełnienia przesłanek ustawowych. W niniejszej sprawie zaistniały zaś przesłanki do wymeldowania skarżącego, gdyż opuszczenie przez niego lokalu miało charakter trwały. Zatem dalsze zameldowanie w nim nie stwierdzałoby stanu zgodnego z rzeczywistością, czyli byłoby fikcyjne. Stąd też wydanie decyzji o wymeldowaniu służy celowi ewidencji, czyli dostosowaniu jej do zgodności ze stanem faktycznym.

Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, że postępowanie administracyjne zakończone zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący i umożliwiający wydanie decyzji o wymeldowaniu. Poczynione przez organy ustalenia faktyczne, niekwestionowane zresztą przez Sąd pierwszej instancji, dawały podstawę do konstatacji, że spełnione zostały przesłanki określone w art. 15 ust. 2 u.e.l., co obligowało organ ewidencyjny do wydania decyzji o wymeldowaniu R. K. z przedmiotowego adresu. W tej sytuacji brak było podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, wydane zostały z naruszeniem prawa skutkującym koniecznością ich uchylenia na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Mając powyższe okoliczności na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę wniesioną do Sądu pierwszej instancji orzekając w tym zakresie na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na zasadzie art. 207 § 2 p.p.s.a. Zobowiązanym do poniesienia tych kosztów byłby bowiem skarżący R. K. Skład orzekający podzielił przy tym pogląd, w myśl którego jeżeli wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego było wadliwe orzeczenie sądu pierwszej instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny, to brak dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć stronę, która wniosła skargę do sądu pierwszej instancji kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. (por.m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2008 r., sygn. akt I FSK 140/07 oraz z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 51/11 - dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.