II OSK 2354/17, Zgodność inwestycji z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. - Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2725245

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 sierpnia 2019 r. II OSK 2354/17 Zgodność inwestycji z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron.

Sędziowie: NSA Roman Ciąglewicz (spr.), del. WSA Mirosław Gdesz.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 23 sierpnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy (...) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 395/17 w sprawie ze skargi Gminy (...) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia (...) stycznia 2017 r., znak: (...) w przedmiocie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Wyrokiem z dnia 22 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 395/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Gminy (...) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia (...) stycznia 2017 r., nr (...), w przedmiocie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła (...). Wyrok zaskarżyła w całości i zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 80 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r. poz. 1405, dalej jako o.o.ś.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na:

a) przyjęciu, że przepis art. 80 ust. 2 o.o.ś. stanowi samodzielną normę prawną, niezależną od normy art. 80 ust. 1 o.o.ś., a także nadrzędną wobec art. 80 ust. 1 o.o.ś. oraz art. 84 o.o.ś., co warunkuje konieczność każdorazowego uprzedniego badania przed wydaniem decyzji środowiskowej zgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego bez względu na istnienie lub brak konieczności przeprowadzenia oceny jej oddziaływania na środowisko,

b) przyjęciu, że norma art. 80 ust. 2 o.o.ś. w zakresie "zgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego" wchodzi na gruncie tej ustawy w zakres wyinterpretowanej z "przemieszanych" przepisów ustawy o.o.ś. normy prawa materialnego stanowiącej podstawę wydania decyzji środowiskowej dla przedsięwzięcia, co do którego uprzednio organ wydał postanowienie w trybie art. 63 ust. 2 o.o.ś. o braku konieczności przeprowadzenia oceny jego oddziaływania na środowisko, co doprowadziło do wadliwego zastosowania normy art. 80 ust. 2 o.o.ś. w niniejszym stanie faktycznym i skutkowało,

* po pierwsze, uznaniem przez Sąd pierwszej instancji za prawidłowe wykonanie przez organy obu instancji czynności badania zgodności tej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, mimo braku ku temu podstawy prawnej,

* po drugie, uznaniem przez Sąd pierwszej instancji za prawidłowe niezastosowanie w niniejszej sprawie art. 84 o.o.ś. i wydanie błędnej decyzji, bo odmawiającej ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia pod nazwą "Scalenie gruntów w miejscowości (...), gmina (...)" w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia normy art. 80 ust. 2 o.o.ś. pozwala na stwierdzenie jego językowych, systemowych i funkcjonalnych powiązań wyłącznie z art. 80 ust. 1 o.o.ś.

2) art. 84 ust. 1 o.o.ś. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy przepis ten stanowi jedyną podstawę prawną decyzji środowiskowej warunkującą jej zakres i treść w razie uprzedniego wydania postanowienia w trybie art. 63 ust. 1 o.o.ś o braku konieczności oceny oddziaływania inwestycji na środowisko.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżąca Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie merytoryczne poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia (...) stycznia 2017 r., znak: (...), utrzymującej w mocy decyzję Starosty Krakowskiego z dnia (...) października 2016 r., nr (...) oraz na podstawie art. 135 p.p.s.a. poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przed sądem pierwszej i drugiej instancji według norm przepisanych.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 p.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 80 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r. poz. 1405 z późn. zm.).

Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni normy prawnej zawartej w art. 80 ust. 2 tej ustawy. Wbrew wywodom skargi kasacyjnej, treść normy zawartej w art. 80 ust. 2 może być ustalona nie tylko w powiązaniu z art. 80 ust. 1, ale także z uwzględnieniem art. 84 ust. 1 oraz art. 85 ust. 1 i art. 85 ust. 2 pkt 2 ustawy. Treści art. 80 ust. 2 nie można opierać wyłącznie na systematyce przepisów, z której skarżąca Gmina wywodzi obowiązywanie zakazu unormowanego w art. 80 ust. 2 jedynie w odniesieniu do sytuacji przewidzianej w art. 80 ust. 1, tj. wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. To, że wymóg zgodności z planem został ustanowiony w ramach jednej z kilku jednostek redakcyjnych art. 80 nie oznacza, że jego działanie ograniczone jest do zakresu przedmiotowego przepisów art. 80.

Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że z samej treści art. 80 ust. 2 zdanie pierwsze wynika wymóg zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odnosi się do każdej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, z wyjątkiem decyzji wyraźnie wskazanych w art. 80 ust. 2 zdanie drugie. Decyzja wydawana na podstawie art. 84 ust. 1 stanowi przecież również decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, mimo że jest ona przewidziana w przypadku gdy nie została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Skutkiem braku zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest odmowa wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Ocena w zakresie warunku koniecznego wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, który to warunek stanowi zgodność przedsięwzięcia z ustaleniami planu miejscowego, powinna być dokonana już na etapie wstępnym postępowania w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań. Ewentualne wydanie na podstawie art. 63 ust. 2 postanowienia o odstąpieniu od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko nie usuwa zasadniczej przeszkody dla procedowania w przedmiocie oceny oddziaływania na środowisko oraz ustalenia warunków w zakresie środowiskowych uwarunkowań.

Pogląd o braku możliwości wydania wszelkich decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w tym także decyzji przewidzianej w przypadku, gdy nie została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 84 ust. 1), w przypadku braku zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z planem miejscowym, jest w orzecznictwie i piśmiennictwie utrwalony (por.m.in. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 21 września 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 190/11; wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OSK 829/11; wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2628/11; wyrok NSA z dnia 19 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1093/17; Krzysztof Gruszecki "Udostępnianie informacji o środowisku, udział społeczeństwa w ochronie środowiska oraz oceny oddziaływania na środowisko. Komentarz", LEX/el 2013, pkt 3 do art. 80). Taki sam pogląd został w orzecznictwie wyrażony na tle art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 z późn. zm.) - patrz: wyrok NSA z dnia 16 września 2008 r., sygn. akt II OSK 1036/07.

Niezależnie od argumentacji przedstawionej w powołanych wyrokach i w piśmiennictwie, warto skonstatować, co zauważył Sąd pierwszej instancji, przywołując przepis art. 85 ust. 2 ustawy, że nie można traktować decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydawanej w przypadku gdy nie została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, jako aktu niezawierającego żadnych rozstrzygnięć o charakterze środowiskowym.

Najpierw wskazać trzeba, że w myśl art. 84 ust. 1, organ stwierdza jedynie brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, a według art. 84 ust. 2, charakterystyka przedsięwzięcia stanowi załącznik do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Nie oznacza to jednak, że decyzja ta nie ma zawierać żadnych innych treści. Jest ona także orzeczeniem merytorycznym dającym podstawę do ubiegania się o wydanie jednej z decyzji wymienionych w art. 72 ust. 1 ustawy i powinna spełniać warunki wynikające z art. 107 k.p.a. Oznacza to, że powinno z niej precyzyjnie wynikać, do jakiego przedsięwzięcia się odnosi i w którym miejscu przedsięwzięcie to ma być zlokalizowane (tylko wówczas można dokonać oceny zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). W tej części decyzja powinna więc zawierać analogiczne rozstrzygnięcia jak te wynikające częściowo z art. 82 ust. 1 ustawy. Nadto, według stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji, charakterystyka przedsięwzięcia powinna być odzwierciedleniem karty informacyjnej przedsięwzięcia, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy, zawierającej podstawowe informacje o przedsięwzięciu. Na etapie wszczęcia postępowania odgrywa ona bowiem taką samą rolę, jaką ma w decyzji kończącej postępowanie charakterystyka przedsięwzięcia (patrz. K. Gruszecki, op. cit. pkt 3 do art. 84 oraz pkt 7 do art. 82).

W rezultacie, uprawniony jest pogląd, według którego, decyzja z art. 84 ust. 1 ustawy stanowi pozytywne dla inwestora rozstrzygnięcie w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań, wydane bez przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Środowiskowe uwarunkowania realizacji takiego przedsięwzięcia nie są określone wprost i bezpośrednio w decyzji, ale wynikają z charakterystyki przedsięwzięcia określonej w karcie informacyjnej dołączonej do wniosku.

Nie ma zatem racjonalnych powodów wyłączenia stosowania w przypadku, o którym mowa w art. 84 ust. 1, warunku określonego w art. 80 ust. 2 ustawy. Również wykładnia celowościowa art. 80 ust. 2 oraz art. 84 ust. 1 prowadzi do wniosku, że wydanie decyzji z art. 84 ust. 1 jest możliwe, gdy lokalizacja przedsięwzięcia jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W konsekwencji nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 84 ust. 1 poprzez jego niezastosowanie. Zarówno organy, jak i Sąd pierwszej instancji zastosowały ten przepis i uczyniły to prawidłowo.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.