II OSK 2345/10, Konsekwencje wyłączenia organu administracji publicznej na podstawie art. 25 k.p.a. - Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1424307

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2012 r. II OSK 2345/10 Konsekwencje wyłączenia organu administracji publicznej na podstawie art. 25 k.p.a.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz (spr.).

Sędziowie NSA: Andrzej Jurkiewicz, del. Janusz Furmanek.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. i S. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 30 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Sz 377/10 w sprawie ze skargi J. i S. T. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia (...) lutego 2010 r. nr (...) w przedmiocie wygaśnięcia decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 czerwca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę J. i S. T. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia (...) lutego 2010 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia (...) grudnia 2009 r. w przedmiocie wygaśnięcia decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją z dnia (...) listopada 1995 r. Prezydent Miasta Świnoujście zatwierdził projekt budowlany stacji paliw i udzielił J. i S. T. pozwolenia na jej budowę na działce nr (...), przy ul. (...) w S. Rozpoczęcie prac budowlanych inwestor zgłosił w dniu (...) marca 1996 r. Zarejestrowano wówczas dziennik budowy nr (...).

Na wniosek Prezydenta Miasta Świnoujście o zbadanie legalności robót budowlanych prowadzonych na ww. działce, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Świnoujściu po przeprowadzeniu w dniu 17 września 2009 r. kontroli wystąpił do Prezydenta Miasta z wnioskiem o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia (...) listopada 1995 r.

W toku postępowania zgromadzono materiał dowodowy, w tym:

- dziennik budowy nr (...) wydany przez Urząd Rejonowy w Świnoujściu,

- pismo Urzędu Miasta Szczecin z dnia 20 października 2009 r. informujące o dacie zgonu kierownika budowy D. Z. K.,

- pismo Prokuratury Rejonowej w Świnoujściu z dnia 30 listopada 2009 r. (Ds. (...)), informujące o sfałszowaniu wpisów w ww. dzienniku budowy poprzez podrobienie podpisów D. Z. K.,

- fotografie działki nr (...) opatrzone datą 15 maja 2009 r. oraz fotografie satelitarne działki z lat 2002/2003 i 2008 pochodzące z zasobów Geodety Miasta Świnoujście,

- zeznania świadków, w tym mieszkańców budynków położonych przy ul. (...) w S., inwestora S. T., obecnego inspektora nadzoru inwestorskiego K. N., pracownika S. T., R. Z. oraz obecnego kierownika budowy R. T.

W wyniku złożenia przez inwestora w dniu 29 października 2009 r. wniosku o wyłączenie organu od udziału w postępowaniu, Wojewoda Zachodniopomorski pismami z dnia 19 listopada 2009 r. oraz 30 listopada 2009 r. wyjaśnił, że w sprawie brak jest podstaw do wydania postanowienia uwzględniającego wniosek. W dniu 30 października 2009 r. do Urzędu Miasta Świnoujście wpłynął wniosek inwestora o wyłączenie od udziału w postępowaniu pracownika organu- Zastępcy Prezydenta Miasta Świnoujście A. S. Następnie w dniu 30 listopada 2009 r. inwestor złożył kolejny wniosek o wyłączenie pracownika organu- J. Z., pełniącego obowiązki Prezydenta Miasta Świnoujście.

Postanowieniem z dnia (...) listopada 2009 r. Prezydent Miasta Świnoujście odmówił przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadka P. W. - Prezesa Zarządu "(...)" Sp. z o.o. na okoliczność ustalenia terminu, w jakim organ administracji powziął wiedzę o treści dziennika budowy, stwierdzając, że fakt ten jest mu znany z urzędu i nie wymaga dowodu.

Decyzją z dnia (...) grudnia 2009 r. Prezydent Miasta Świnoujście na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 i 3 k.p.a. w związku z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym) oraz art. 108 § 1 k.p.a. stwierdził wygaśnięcie z dniem 2 stycznia 2007 r. decyzji Prezydenta Miasta Świnoujście z dnia (...) listopada 1995 r. i jednocześnie nadał tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

W odwołaniu od powyższej decyzji inwestor zarzucił jej naruszenie art. 24 i art. 25 k.p.a. oraz naruszenie art. 78 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. przez nieuwzględnienie wniosków dowodowych zgłoszonych przez stronę i art. 108 k.p.a. przez nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Decyzją z dnia (...) lutego 2010 r. Wojewoda Zachodniopomorski, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy stwierdził, że w przedmiotowej sprawie ustalono, że w okresie od 2 stycznia 2004 r. do września 2009 r. na działce nr (...) w S. nie prowadzono żadnych robót budowlanych. Jak wynika z pisma Prokuratora Rejonowego w Świnoujściu z dnia 30 listopada 2009 r. wpisy w dzienniku budowy dotyczące okresu od 22 października 2004 r. do 18 grudnia 2006 r. zostały sfałszowane, ponieważ są sygnowane podpisem osoby, która w tym czasie już nie żyła. Pozostałe wpisy w dzienniku budowy są sprzeczne z zeznaniami świadków oraz z fotografiami przedmiotowego terenu.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 24 i art. 25 k.p.a. Wojewoda stwierdził, że wniosek inwestora o wyłączenie organu został rozpatrzony w pismach z dnia 19 i 30 listopada 2009 r., gdzie stwierdzono, że w zaistniałej sytuacji nie ma podstaw do wydania postanowienia o wyłączeniu organu.

Organ II instancji wskazał też na zasadność nadania decyzji organu I instancji rygoru natychmiastowej wykonalności z uwagi na skalę zamierzonej inwestycji, intensywne prowadzenie obecnie robót budowlanych, wysoki stopień prawdopodobieństwa stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia (...) listopada 1995 r. oraz interes inwestora, który przejawia się w możliwości poniesienia niepotrzebnej szkody.

Skargę na powyższą decyzję złożyli J. i S. T., wnosząc o jej uchylenie w całości i zarzucając jej:

- naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, ponieważ postępowanie przeprowadził i wydał decyzję organ I instancji, który podlegał wyłączeniu na mocy art. 25 k.p.a.,

- naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 25 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 oraz art. 9 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego przez organ I instancji po wpłynięciu wniosku o wyłączenie organu,

- naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, art. 78 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosków dowodowych zgłoszonych przez stronę,

- naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego t.j. art. 24 k.p.a., poprzez wydanie przez organ I instancji decyzji pomimo złożenia i nierozpoznania wniosku o wyłączenie pracownika organu J. Z. oraz A. S.,

- naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, art. 108 k.p.a. poprzez nadanie decyzji organu I instancji rygoru natychmiastowej wykonalności.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozpoznając powyższą skargę, uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a zgromadzone dowody w sposób niebudzący wątpliwości wskazują, że od 2 stycznia 2004 r. do września 2009 r. nie były wykonywane roboty budowlane

Wskazując na treść art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, Sąd podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie istotne jest stwierdzenie Prokuratora Rejonowego w Świnoujściu zawarte w piśmie z dnia 30 listopada 2009 r., że wpisy od 22 października 2004 r. do 18 grudnia 2006 r. w dzienniku budowy nr (...) zostały sfałszowane przez sygnowanie ich podpisem osoby-kierownika budowy, który w tym czasie już żył. Poza tym wpisy w tym dzienniku są sprzeczne z zeznaniami świadków oraz z fotografiami z lat 2002/2003 terenu budowy. Ustalenia w kwestii nieprowadzenia robót budowlanych zostały dokonane przez organ na podstawie przesłuchania świadków, w tym mieszkańców budynków położonych przy ul. (...) w S., a także inwestora S. T., obecnego inspektora nadzoru inwestorskiego K. N., R. Z. oraz obecnego kierownika budowy R. T. Żadna z tych osób nie zeznała, by roboty budowlane były prowadzone w czasie, który w myśl ustaleń organu dawał podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia (...) listopada 1995 r.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ I instancji przesłuchiwał świadków dwukrotnie, a mianowicie w dniach 15 i 16 października 2009 r., a później w dniu 30 października 2009 r. z powodu nie zawiadomienia inwestora o terminie przesłuchania, jednak drugi termin wyznaczony pierwotnie na dzień 28 października 2009 r. został podany S. T. i jego pełnomocnikowi w dniu 16 października 2009 r., zaś pismem z dnia 23 października 2009 r. organ poinformował pełnomocnika inwestora, że przesłuchanie odbędzie się w dniu 30 października 2009 r. Zmiana terminu przesłuchania świadków została uzgodniona w dniu 19 października 2009 r. przez radcę prawnego organu w rozmowie telefonicznej z pełnomocnikiem inwestora, który zaakceptował ten termin. W związku z powyższym, nie budziło wątpliwości Sądu, że pełnomocnik inwestora został poinformowany o zmianie wyznaczonego terminu 11 dni przed datą przesłuchania. Złożone, zatem w dniu 16 czerwca 2010 r. na rozprawie oświadczenie pełnomocnika radcy prawnego A. N., który zaprzeczył temu aby uzgadniano z nim termin, jest niewiarygodne.

W ocenie Sądu również zarzut nieuwzględnienia wniosku strony z dnia 10 listopada 2009 r. o przesłuchanie świadków na okoliczność prowadzonych robót budowlanych, nie podważa prawidłowości ustaleń organu. Organ wykorzystał dokumentację fotograficzną działki nr (...) opatrzoną datą 15 maja 2009 r. oraz fotografie satelitarne z lat 2002/2003 i 2008 pochodzące z zasobów Geodety Miasta Świnoujście, na których widać, że działka jest zarośnięta krzewami i drzewami i nie ma na niej żadnych oznak prowadzenia prac budowlanych. Sąd wskazał, iż nieuwzględnienie wniosku o przesłuchaniu świadków, organ tłumaczył względami ekonomii procesowej, ale decydujące znaczenie ma to, że prawidłowo, zgodnie z regułą swobodnej oceny dowodów ustalono wartość dowodową dokumentacji satelitarnej, przyjmując, że żadne roboty budowlane nie były wykonywane.

Odnośnie zarzutu skarżących dotyczącego odmowy przeprowadzenia dowodu z zeznań świadka na okoliczność terminu, w jakim organ administracji architektoniczno-budowlanej powziął wiedzę o treści dziennika budowy, Sąd pierwszej instancji uznał, że został on prawidłowo rozpatrzony postanowieniem z dnia (...) listopada 2009 r. w uzasadnieniu, którego organ wyjaśnił, że fakt stanowiący tezę dowodu jest znany organowi z urzędu, co zwalnia go od jego przeprowadzenia.

W kwestii zarzutu naruszenia prawa procesowego, tj. art. 25 k.p.a. oraz art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. Sąd przypomniał, że w rozpoznawanej sprawie zostały złożone dwa wnioski datowane na dzień 26 października 2009 r.- jeden o wyłączenie organu Prezydenta Miasta Świnoujścia (data wpływu 29 października 2009 r.), a drugi o wyłączenie pracownika organu A. S. (data wpływu 30 października 2009 r.). Następnie złożony został, datowany na dzień 24 listopada 2009 r. (data wpływu 30 listopada 2009 r.), wniosek o wyłączenie pracownika organu- Prezydenta Świnoujścia J. Z. Odpowiadając na wniosek z dnia 26 października 2009 r. Wojewoda Zachodniopomorski w piśmie z dnia 19 listopada 2009 r. wskazał na treść art. 25 k.p.a. i stwierdził, że brak jest podstaw do wyłączenia organu, ponieważ przepis ten wyłącza organ z mocy prawa w przypadkach wskazanych w jego treści. Poza tym organ, oceniając argumentacje uzasadniającą wniosek o wyłączenie, trafnie w ocenie Sądu stwierdził, że wskazane okoliczności nie stanowią w myśl art. 25 § 1 k.p.a. podstawy do wyłączenia organu, gdyż ani strona postępowania, ani sam organ nie mogą żądać wyłączenia organu z innych przyczyn, niż wymienione w art. 25 k.p.a. nawet, jeżeli zdaniem skarżących, mogą one wywołać wątpliwości co do bezstronności organu. Ten wzgląd powoduje, iż zdaniem Sądu nie można przypisać organowi podstaw wyłączenia wymienionych w art. 24 § 3 k.p.a.

Odpowiadając na wniosek z dnia 24 listopada 2009 r. o wyłączenie Prezydenta Świnoujścia J. Z. jako pracownika organu, Wojewoda w piśmie z dnia 30 listopada 2009 r. wskazał z powołaniem się na treść art. 25 k.p.a., że brak jest podstaw do wyłączenia organu. Tym samym potraktował wniosek o wyłączenie pracownika jako tożsamy z wnioskiem o wyłączenie organu, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, stwierdzając, że "w tego typu sytuacjach nie ma możliwości wydania postanowienia o wyłączeniu organu. Organy administracji są, bowiem zobowiązane z urzędu przestrzegać swojej właściwości, a zarzuty, co do właściwości można podnieść w odwołaniu". Odnosząc się do kwestii wyłączenia organu, Wojewoda stwierdził następnie, że "Ustawodawca rozróżnił podstawy wyłączenia pracownika od prowadzenia postępowania (art. 24 k.p.a.), od podstaw wyłączenia organu (art. 25 k.p.a.). Wymienione przepisy nie mają identycznych zakresów. Artykuł 25 k.p.a. odwołuje się do podstaw wyłączenia określonych w art. 24 k.p.a., ale nie do wszystkich, m.in. nie odwołuje się do art. 24 § 3 k.p.a. Oznacza to, że brak jest podstawy prawnej do stwierdzenia niewłaściwości organu jedynie na podstawie uprawdopodobnienia istnienia okoliczności, które mogą wywołać wątpliwości, co do bezstronności kierownika organu. Złożenie zaś wniosku o wyłączenie od prowadzenia postępowania pracownika organu w osobie kierownika tego organu, jest tożsame z wnioskiem o wyłączenie organu".

Wojewódzki Sąd Administracyjny podzieli zasadniczo powyższe stwierdzenie organu odwoławczego, zaznaczając jednak, że o ile wyłączenie organu w trybie art. 25 k.p.a. następuje z mocy prawa, to o wyłączeniu pracownika na podstawie art. 24 § 3 k.p.a. rozstrzyga się postanowieniem, na które nie przysługuje zażalenie. W rozpoznawanej sprawie nie ma jednak podstaw do przyjęcia, mając na uwadze treść pism Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 19 i 30 listopada 2009 r., że kwestia wyłączenia Prezydenta Miasta Świnoujścia nie była rozstrzygnięta, a postępowanie prowadził i wydał decyzję organ, który podlegał wyłączeniu. Zdaniem Sądu pierwszej instancji uchybienia proceduralne, jakie towarzyszyły rozpatrzeniu wniosków o wyłączenie nie miały przy tym wpływu na treść rozstrzygnięcia, w tym także nie rozstrzygnięcie wniosku o wyłączenie A. S. Jak wskazał organ, nie brał on w ogóle udziału w czynnościach procesowych i nie uczestniczył w wydaniu decyzji z dnia (...) grudnia 2009 r.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 108 k.p.a., Sąd stwierdził, iż stanowisko organów obu instancji, uzasadniane jest przede wszystkim interesem społecznym, o którym mowa w art. 108 § 1 k.p.a. z tym zastrzeżeniem, że przez wykonalność decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia na budowę rozumie się także możliwość wywołania skutków prawnych do podjęcia innych działań, w tym przymusowego wykonania.

Konkludując przedstawione wyżej okoliczności, Sąd uznał, że merytoryczne rozstrzygnięcie niniejszej sprawy jest prawidłowe, aczkolwiek w toku postępowania zaistniały uchybienia proceduralne, które jednak nie wpłynęły na treść decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji z dnia (...) listopada 1995 r. o pozwoleniu na budowę. W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli J. i S. T., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy-art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj.:

1.

art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy administracji prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego ze względu na okoliczność, "że postępowanie przeprowadzono oraz decyzja w pierwszej instancji wydana została przez organ, który podlegał wyłączeniu od załatwienia sprawy stosownie do art. 25 k.p.a.";

2.

art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy administracji prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, art. 25 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 oraz art. 9 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego przez organ I instancji po wpłynięciu wniosku o wyłączenie organu;

3.

art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, art. 78 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosków dowodowych zgłoszonych przez stronę;

4.

art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, art. 24 k.p.a. poprzez wydanie przez organ I instancji decyzji pomimo złożenia i nierozpoznania wniosku o wyłączenie pracownika organu J. Z.;

5.

art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy administracji prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, art. 24 k.p.a. poprzez wydanie decyzji przez organ I instancji pomimo złożenia i nierozpoznania wniosku o wyłączenie pracownika organu A. S.;

6.

art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy administracji przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, art. 108 k.p.a. poprzez nadanie decyzji przez organ I instancji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Wskazując na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz o zasądzenie na rzecz strony kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący, argumentując pierwszy zarzut kasacji (naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 28 k.p.a.), wskazali, że w niniejszej sprawie wystąpił oczywisty konflikt interesów majątkowych kierownika organu I instancji z interesem majątkowym strony, co zgodnie z art. 25 k.p.a. prowadzić winno do jego wyłączenia.

W odniesieniu do zarzutu drugiego (art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 25, art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a.) strona skarżąca, wskazując na nie ustosunkowanie się do tego zarzutu przez Sąd pierwszej instancji, podkreśliła, że polegał on na kwestionowaniu prawidłowości prowadzonego postępowania. Zdaniem skarżących wszelkie czynności dokonane po dniu 29 października 2009 r., tj. po wpłynięciu wniosku o wyłączenie organu zostały podjęte z naruszeniem reguł k.p.a., które nie zezwalają na dalsze prowadzenie postępowania, ograniczając je do podejmowania czynności nie cierpiących zwłoki ze względu na interes społeczny lub ważny interes stron.

Zasadność trzeciego zarzutu kasacji (art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 78 i art. 77 § 1 k.p.a.) skarżący upatrywali w naruszeniu przepisów o zapewnieniu czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). Strona nie była powiadomiona o terminie przesłuchania świadków, odmówiono jej również wydania kserokopii z protokołów tychże zeznań oraz odmówiono jej przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków wskazanych w piśmie z dnia 10 listopada 2009 r. Również zeznania obecnego inspektora budowlanego K. N. potwierdzają, że w obiekcie były uprzednio prowadzone roboty budowlane. Wnioski, zatem wyciągnięte przez organy obu instancji, jakoby wcześniej na terenie objętym inwestycją nie miały miejsce żadne prace, nie znajdują potwierdzenia w tych zeznaniach.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 24 k.p.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. skarżący podkreślili, że wniosek o wyłączenie J. Z. nie jest tożsamy z wnioskiem o wyłączenie organu i nie jest możliwe prowadzenie postępowania bez uprzedniego rozpoznania wniosku o wyłączenie pracownika organu w ww. osobie. Powyższy zarzut dotyczy również wniosku o wyłączenie pracownika organu A. S., który również nie został rozpoznany.

Wskazując zaś na naruszenie art. 108 k.p.a., skarżący podkreślili, iż wykonanie decyzji nieostatecznej ma charakter wyjątkowy, dlatego też przesłanki nadania rygoru natychmiastowej wykonalności nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Nie jest tym samym możliwe nadanie tego rygoru decyzji, która w ogóle nie podlega wykonaniu w drodze przeprowadzenia egzekucji w administracji.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest bezzasadna.

Wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a w niniejszej sprawie ich brak, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami kasacji, wyznaczonymi podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów dotyczących naruszenia przez organy administracyjne przepisów dotyczących wyłączenia pracownika oraz organu, tj. art. 24 k.p.a. i art. 25 k.p.a., stwierdzić trzeba, iż słusznie Sąd pierwszej instancji, pomimo dostrzeżonych uchybień proceduralnych organów w tym zakresie, ocenił je jako nie mogące prowadzić do uchylenia kontrolowanej w sprawie decyzji.

Jak trafnie uznał Wojewódzki Sąd Administracyjny, akceptując przy tym ustalenia organu odwoławczego, potraktowanie wniosku o wyłącznie organu oraz wniosku o wyłączenie pracownika organu w osobie jego kierownika jako tożsamych, było co do zasady prawidłowe. Zauważyć trzeba, iż przesłanki wyłączenia organu określone w art. 25 § 1 k.p.a., odnoszą się jedynie do spraw dotyczących interesów majątkowych kierowników organów, osób im bliskich oraz kierowników organów bezpośrednio wyższego stopnia oraz osób im bliskich. Brak wśród tych przesłanek odpowiednika przepisu art. 24 § 3 k.p.a., jak i też odesłania do niego, jak ma to miejsce w art. 25 § 2 k.p.a. Oznacza to, że konieczność wyłączenia organu nie może być uzasadniana z punktu widzenia uprawdopodobnienia okoliczności, innych niż przesłanki wymienione w analizowanych normach prawnych. Zwrócić również należy uwagę, iż zestawienie treści art. 24 i art. 25 k.p.a. wskazuje na to, iż nie każde wyłączenie organu, jest tożsame z wyłączeniem pracownika. Rozróżnienie wyłączenia pracownika od wyłączenia organu istotne jest chociażby z uwagi na to, iż wyłączenie organu prowadzi zawsze do zmiany właściwości miejscowej (art. 21 k.p.a.), przeto jest dopuszczalne tylko w sytuacjach ściśle odpowiadających przyczynom wyłączenia określonym w art. 25 k.p.a., który zawiera regulację modyfikującą przepisy o właściwości miejscowej organów administracji. Wyłączenie organu od załatwienia sprawy z przyczyny niewymienionej w art. 25 k.p.a., a następnie wydanie decyzji załatwiającej sprawę przez inny organ oznaczałoby wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości. Również stwierdzić trzeba, że skoro przesłanki z art. 25 § 1 k.p.a. odnoszą się do osoby kierownika organu, to nie ma podstaw, by oceniać możliwość jego wyłączenia również w świetle art. 24 k.p.a. Stanowiłoby to, bowiem faktyczne rozszerzenie podstaw wyłączenia, których ustawodawca nie wymienił.

Przedstawiona w niniejszej sprawie przez skarżących argumentacja, powtarzana w zasadzie na każdym etapie prowadzonego postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego odnosiła się do konieczności wyłączenia organu, jak i J. Z. z uwagi na ewentualną działalność konkurencyjną jego małżonki dla działalności objętej przedmiotowym pozwoleniem na budowę. Taka hipotetyczna i dość odległa okoliczność słusznie nie była uznawana za taką, o której mowa w art. 25 k.p.a. Jak podkreślał Sąd pierwszej instancji, mogłaby ona zostać oceniana jedynie w aspekcie uprawdopodobnienia istnienia okoliczności, które mogą wywoływać wątpliwości co do bezstronności kierownika organu, a co jak powyżej wykazano, nie może stanowić podstawy do wyłączenia organu. Odnosząc się do prezentowanych w kasacji wywodów stwierdzić też trzeba, że również sposób prowadzenia przez organ postępowania nie pozwala na podzielenie poglądu strony skarżącej, co do istnienie przesłanek pozwalających na wyłączenie organu. Z tych też przyczyn za pozbawione zasadności należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 25 k.p.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 24 k.p.a.

Także nie można było podzielić trafności zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. Kwestionując prawidłowość prowadzonego przez organ I instancji postępowania, jak i uprawnienie tego organu do dokonywania czynności w sprawie, strona skarżąca powoływała się na wniosek o wyłączenie organu od udziału w postępowaniu, który w jej ocenie od dnia nadesłania go organowi, tj. od dnia 29 października 2009 r., był uprawniony jedynie do podejmowania czynności niecierpiących zwłoki. Podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia tej kwestii ma norma art. 25 § 2 k.p.a., nakazująca odpowiednie stosowanie art. 24 § 2 k.p.a. Dotyczy ona sytuacji dopuszczającej uprawnienie do podejmowania niektórych czynności w sprawie, co do której organ utracił, wskutek okoliczności o których mowa w art. 25 § 1 p.p.s.a., zdolność do jej załatwienia. Przepis ten nie mógł jednak znaleźć zastosowania w sprawie, skoro organ I instancji zdolności tej nie utracił, a więc pozostawał właściwy w sprawie.

Również nie można było podzielić zarzutu kasacji odnoszącego się do braku rozpoznania wniosku o wyłączenie Zastępcy Prezydenta A. S. i to z przyczyn szczegółowo wyjaśnionych przez Sąd pierwszej instancji. Skoro, bowiem pracownik ten po złożeniu wniosku nie brał udziału w czynnościach procesowych i nie brał udziału w wydaniu decyzji organu I instancji, to brak rozpoznania tego wniosku, o ile stanowił uchybienie przepisom procesowym, nie wyczerpywało jeszcze dyspozycji art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., a tym samym nie można przyjąć, aby spełnione zostały wymogi art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Z tej przyczyny zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 24 k.p.a. okazał się być nietrafny.

Na uwzględnienie nie zasługiwał także przedstawiony w kasacji zarzut dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku art. 77 § 1 i art. 78 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosków dowodowych zgłoszonych przez stronę. Jak zasadnie stwierdził Sąd pierwszej instancji, akceptując przy tym ustalenia organów, wnioski dowodowe strony skarżącej nie zostały uwzględnione z uwagi po pierwsze na to, że okoliczność braku prowadzenia robót budowlanych, pomimo zgłoszonych wątpliwości co do treści zeznań przesłuchanych świadków, została wykazana między innymi za pomocą innych dowodów, tj. dokumentacji fotograficznej i dokumentacji satelitarnej, po drugie wniosek o przesłuchanie na okoliczność ustalenia, kiedy organ powziął wiedzę o treści dziennika budowy, dotyczył okoliczności znanych organowi z urzędu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazano natomiast na żadne takie okoliczności, inne niż te, które stanowiły podstawę oceny Sądu pierwszej instancji, a które by ją podważały. Sam natomiast fakt uprzedniego prowadzenia robót budowlanych nie zaprzecza jeszcze ustalonej okoliczności ich przerwania.

Chybiony okazał się być też zarzut kasacji dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 108 § 1 k.p.a. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, bowiem zasadność zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy przez organ I instancji rygoru natychmiastowej wykonalności. W ocenie tej, podkreślającej konieczność ochrony interesu społecznego, a więc wartości wskazanej w art. 108 § 1 k.p.a., nie sposób dostrzec cech dowolności. Wbrew odmiennym wywodom autora kasacji stwierdzić trzeba, iż wykonalności kontrolowanej w sprawie decyzji nie można ograniczyć jedynie do sytuacji dobrowolnej jej realizacji, czy też jej wykonalności w drodze egzekucji administracyjnej. Natychmiastowa wykonalność, wynikająca z nadanego rygoru polegała, w okolicznościach niniejszej sprawy, na skutecznym z chwilą nałożenia tegoż rygoru odjęciu prawa do wykonywania inwestycji, której zgodę na realizację otrzymał inwestor w pozwoleniu na budowę. Jak słusznie przy tym stwierdza się w kasacji celem nadania tego rygoru jest niezbędność niezwłocznego wdrożenia decyzji w życie.

Z przedstawionych wyżej względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.