II OSK 2343/19 - Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3047277

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2020 r. II OSK 2343/19

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.).

Sędziowie: NSA Roman Ciąglewicz, del. WSA Piotr Broda.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 1348/18 w sprawie ze skargi T. S. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia (...) lipca 2018 r. znak (...) w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 23 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 1348/18 oddalił skargę T. S. (dalej powoływanego jako skarżący) na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia (...) lipca 2018 r., nr (...) w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy:

Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia (...) września 2017 r., nr (...), zgodnie wnioskiem (...) sp. z o.o. sp.k. w (...) (dalej określanej jako inwestor) z dnia 18 sierpnia 2017, zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na wykonanie robót budowlanych "Budowa budynku biurowego z garażem podziemnym wraz z wewnętrznymi instalacjami w budynku: wody, kanalizacji sanitarnej i opadowej, gazowej, c.o., wentylacji mechanicznej, klimatyzacji, elektrycznej oraz instalacjami w terenie: kanalizacji sanitarnej, kanalizacji opadowej ze zbiornikiem retencyjnym na wody opadowe, elektrycznej, dojściem i dojazdem na działce nr (...) obr. (...) (...), przy ul. (...) w (...)".

Skarżący, jako właściciel sąsiedniej działki nr (...), wniósł odwołanie od tej decyzji do Wojewody Małopolskiego, który jednak decyzję tę utrzymał w mocy.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę na korektę projektu dokonaną w związku z dostrzeżonym w toku postępowania pominięciem obiektów znajdujących się na sąsiednich działkach, które na niewielkim odcinku naruszają granice działki inwestora. Korekta polegała m.in. na modyfikacji zadaszenia wjazdu do garażu poprzez zastosowanie na odcinku długości 4,2 m stropodachu zielonego celem doprowadzenia do zgodności z ustaleniami w zakresie dopuszczalnego wskaźnika terenu biologicznie czynnego, przewidzianymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Zakopiańska-Zawiła", zatwierdzonego uchwałą nr XCVII/1451/14 Rady Miasta Krakowa z dnia 19 lutego 2014 r. (Dziennik Urzędowy Województwa Małopolskiego poz. 1210).

Organ stwierdził, że projektowany obiekt to budynek wolnostojący, z trzema kondygnacjami naziemnymi i jedną podziemną kondygnacją, w której zaprojektowano garaż, o powierzchni powodującej, że jego obrys jest znacznie większy niż obrys budynku (kondygnacji naziemnych), przy czym górny strop garażu, wykraczający poza obrys budynku, zaprojektowano jako stropodach zielony. Zastrzegł jednak, że podziemna kondygnacja garażu jest zagłębiona ze wszystkich stron budynku co najmniej do połowy jej wysokości w świetle poniżej poziomu przylegającego do niej terenu, stosownie do § 3 pkt 17 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422, z późn. zm. dalej określanego jako rozporządzenie). Jego zdaniem "analiza mapy do celów projektowych w zakresie ukształtowania terenu wykazała, że projektowany garaż spełnia powyższe zapisy, ponadto do kondygnacji podziemnej nie ma wejścia poza bramą garażową, która w świetle przepisów wejściem nie jest". Uwzględniając rzędne terenowe projektowanego wejścia do budynku organ skontrolował natomiast podaną w projekcie wysokość budynku, konstatując, że nie ma podstaw do jej kwestionowania i że jest ona zgodna z postanowieniami planu miejscowego.

Skarżący złożył skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, formułując liczne zarzuty, zarówno procesowe, jak i materialnoprawne.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 23 stycznia 2019 r. Sąd w pierwszej kolejności przedstawił zasady dokonywania kontroli sądowoadministracyjnej, a także reguły oceny projektu budowlanego przez organy administracji architektoniczno-budowlanej oraz dokonywania ustaleń faktycznych w postępowaniu administracyjnym. Następnie wnikliwie odniósł się do poruszonych w skardze kwestii spornych, rozważając w szczególności problem zawieszenia postępowania, korekty projektu budowlanego w toku postępowania oraz jego zgodności z ustaleniami planu miejscowego i przepisami rozporządzenia. W tym ostatnim zakresie Sąd wyraził pogląd, że "zachowane zostały pojęcia" m.in. § 3 pkt 17, "w którym mowa o kondygnacji podziemnej - należy przez to rozumieć kondygnację zagłębioną poniżej poziomu przylegającego do niej terenu, co najmniej w połowie jej wysokości w świetle, a także każdą usytuowaną pod nią kondygnację". W jego ocenie "najniższa zaprojektowana w budynku kondygnacja jest kondygnacją podziemną w rozumieniu rozporządzenia i zaprojektowana została poniżej poziomu terenu". W dalszej kolejności Sąd analizował pozostałe aspekty sprawy, w tym rozwiązania w zakresie zagospodarowania wód opadowych, i z uwagi na fakt, że nie stwierdził żadnych nieprawidłowości, oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm., obecnie Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm., dalej powoływanej jako p.p.s.a.)

Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika będącego adwokatem, wniósł skargę kasacyjną od wyroku z dnia 23 stycznia 2019 r., zaskarżając to orzeczenie w całości.

Skarga kasacyjna zawiera wyłącznie jeden zarzut materialnoprawny. Podnosi on błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332, z późn. zm., obecnie Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, z późn. zm.) w związku z § 3 pkt 17 rozporządzenia w brzmieniu z dnia 31 grudnia 2017 r. oraz z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 14 listopada 2017 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, dalej określanego jako rozporządzenie z 14 listopada 2017 r.), polegające na przyjęciu, że do postępowania zainicjowanego wnioskiem inwestora z dnia 18 sierpnia 2017 r. zastosowanie mają przepisy rozporządzenia w brzmieniu aktualnym, podczas gdy zastosowanie powinny mieć przepisy rozporządzenia w brzmieniu sprzed dnia 1 stycznia 2018 r.

W konsekwencji błędnie uznano, że najniższa kondygnacja projektowanego budynku jest kondygnacją podziemną oraz że spełnione są wymagania w zakresie maksymalnej wysokości nowoprojektowanych budynków wyrażone w planie miejscowym.

W oparciu o powyższą podstawę kasacyjną pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie w tym zakresie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także zwrot poniesionych kosztów w tym kosztów zastępstwa procesowego zgodnie z normami w tym przedmiocie obowiązującymi. Pełnomocnik zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor na wstępie wskazał, że rozporządzeniem z 14 listopada 2017 r. zmieniono treść § 17 pkt 3 rozporządzenia modyfikując zawartą w nim definicję kondygnacji podziemnej. Zgodnie z brzmieniem definicji sprzed nowelizacji kondygnacja taka miała być zagłębiona ze wszystkich stron budynku co najmniej do połowy jej wysokości w świetle. Jego zdaniem zatem wjazd do najniższej kondygnacji budynku położonej poniżej poziomu terenu, jeżeli nie był elementem konstrukcyjnym budynku, wykluczał możliwość przyjęcia, że budynek jest zagłębiony poniżej terenu ze wszystkich stron.

Pełnomocnik podkreślił, że w wyniku nowelizacji definicja nie przewiduje już wymogu zagłębienia "ze wszystkich stron budynku", co wedle uzasadnienia do projektu rozporządzenia z 14 listopada 2017 r., dostępnego na stronach internetowych Rządowego Centrum Legislacji, miało na celu m.in. usunięcie wątpliwości interpretacyjnych, jakie powstawały w przypadku garaży podziemnych z wjazdem zaprojektowanym poniżej poziomu otaczającego terenu.

Autor skargi kasacyjnej zaznaczył, że wedle przedłożonego przez inwestora projektu zjazd do najniższej kondygnacji budynku nie jest elementem konstrukcyjnym budynku, lecz osobną budowlą, co potwierdza fakt zdylatowania, oddzielenia zjazdu od budynku. W jego ocenie w ten sposób zachowano wprawdzie minimalne odległości od granic działki sąsiedniej, ale jednocześnie spowodowano, że budynek co najmniej z jednej ze stron nie jest zagłębiony poniżej poziomu przylegającego do niego terenu co najmniej w połowie jego wysokości w świetle. Tym samym wbrew stanowisku organów, do którego Sąd pierwszej instancji się przychylił, najniższa kondygnacja nie jest kondygnacją podziemną, co skutkowało zarazem nieprawidłowym ustaleniem wysokości budynku.

Pełnomocnik podniósł, że Sąd pierwszej instancji zastosował nieprawidłowy przepis, nie dostrzegając wynikającej z § 2 rozporządzenia z 14 listopada 2017 r. reguły intertemporalnej, w myśl której w sprawie należało zastosować przepisy dotychczasowe. Dokonanie kontroli sądowoadministracyjnej przez pryzmat błędnego przepisu miało zaś istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż stało się podstawą nieprawidłowego wniosku, że inwestor zachował określoną w planie miejscowym maksymalną wysokość zabudowy.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Przed odniesieniem się do jej zarzutu, zauważyć wypada, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki nieważności postępowania sądowego. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami kasacyjnymi łączy się z koniecznością dokładnego ich oznaczenia w skardze kasacyjnej, ponieważ Sąd ten nie może uwzględnić innych przepisów niż te, które zostały wyraźnie powołane jako naruszone (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2457/17, LEX nr 2494389). Zarzuty skargi kasacyjnej wyznaczają zatem kierunek i zakres kontroli instancyjnej.

Podstawy rozpoznawanej skargi ograniczają się do jednego zarzutu materialnopawnego, ogniskującego się wokół ściśle określonego problemu, który - na co warto zwrócić uwagę - stanowił tylko jedną z wielu kwestii spornych rozważanych szczegółowo przez Sąd pierwszej instancji w ramach stosunkowo obszernego uzasadnienia, liczącego łącznie 22 strony. Te wszystkie zagadnienia zostały pozostawione poza wiążącymi Naczelny Sąd Administracyjny granicami skargi kasacyjnej, która całe to stanowisko kwestionuje tylko w zakresie krótkiej wzmianki na stronie 17, będącej przytoczeniem definicji kondygnacji podziemnej zawartej w § 3 pkt 17 rozporządzenia w brzmieniu innym niż to znajdujące zastosowanie w sprawie. Tak znaczne zawężenie pola rozważań nie oznacza jednak, że podczas kontroli instancyjnej należy tracić z pola widzenia całość poglądów Sądu i znaczenie zwalczanego fragmentu uzasadnienia w ich kontekście. Wprawdzie bowiem stosownie do art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie nie musi wykazywać wpływu naruszenia na wynik sprawy, lecz w myśl art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną zarówno wtedy, gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, jak i wówczas gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Trzeba zatem odpowiedzieć na pytanie o to, czy znaczenie dostrzeżonego w skardze kasacyjnej uchybienia rzeczywiście było tak poważne, jak wywodzi jej autor, czyli że dyskwalifikuje zaskarżony wyrok powodując, iż nie może się on ostać jako nieodpowiadający prawu.

Uchybienie to jest wszak oczywiste. Sąd pierwszej instancji przywołał § 3 pkt 17 rozporządzenia w brzmieniu wprowadzonym od dnia 1 stycznia 2018 r. na mocy § 1 pkt 2 lit. c rozporządzenia z 14 listopada 2017 r., mimo że wedle przepisu przejściowego zamieszonego w § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 14 listopada 2017 r. dla zamierzenia budowlanego, wobec którego przed dniem wejścia w życie rozporządzenia z 14 listopada 2017 r. został złożony wniosek o pozwolenie na budowę, stosuje się przepisy dotychczasowe. Przed dniem 1 stycznia 2018 r. § 3 pkt 17 rozporządzenia stanowił, że przez kondygnację podziemną należy rozumieć kondygnację zagłębioną ze wszystkich stron budynku, co najmniej do połowy jej wysokości w świetle poniżej poziomu przylegającego do niego terenu, a także każdą usytuowaną pod nią kondygnację. Tymczasem Sąd pierwszej instancji przywołał aktualne brzmienie tego przepisu, według którego chodzi o kondygnację zagłębioną poniżej poziomu przylegającego do niej terenu co najmniej w połowie jej wysokości w świetle, a także każdą usytuowaną pod nią kondygnację.

Pełnomocnik trafnie dostrzegł ten błąd Sądu. Nie wykazał jednak przekonująco jego poważnej wagi oraz znaczenia dla zaskarżonego wyroku. Jest tak z dwóch zasadniczych powodów.

Po pierwsze, Sąd pierwszej instancji bezsprzecznie ocenił jako zgodne z prawem rozstrzygnięcie, które odniesione zostało do § 3 pkt 17 rozporządzenia we właściwym brzmieniu, tj. tym obowiązującym przed 1 stycznia 2018 r. Właśnie to brzmienie przywołał zresztą przedstawiając na stronie 4 uzasadnienia zaskarżonego wyroku stanowisko organu, w tym (na następnej stronie) pogląd, że garaż spełnia "powyższe zapisy", a co za tym idzie także odnośnie do zagłębienia ze wszystkich stron budynku, skoro "do kondygnacji podziemnej nie ma wejścia, poza bramą garażową, która w świetle przepisów wejściem nie jest". Trudno przyjąć, że aprobata wyrażona przez Sąd w rozpatrywanej materii w dalszej części uzasadnienia dotyczyła poglądu o innej treści niż zaprezentowana przezeń wcześniej ze względu na pomyłkę polegającą na niewłaściwym powołaniu przepisu.

Po drugie, niepodobna zgodzić się z tezą pełnomocnika skarżącego, w myśl której garaż z przylegającym wjazdem może być uznany za kondygnację podziemną dopiero wskutek nowelizacji przeprowadzonej rozporządzeniem z 17 listopada 2017 r. Nie dowodzą tego przecież nawet powołane przez niego uzasadnienie, jakie pozyskać miał on na stronie internetowej Rządowego Centrum Legislacji, oraz cytat z piśmiennictwa. Wynika z nich bowiem, że nowelizacja ta miała na celu usunięcie wątpliwości interpretacyjnych, jakie budziła dotychczasowa definicja. Innymi słowy, zmierzać ona miała do doprecyzowania § 3 pkt 17 rozporządzenia, nie zaś - jak utrzymuje pełnomocnik - do objęcia nim przypadków, do których wcześniej przepis ten nie mógł znaleźć zastosowania.

Pełnomocnik skarżącego zasadnie zauważył, że różnica pomiędzy obiema wersjami rozpatrywanego przepisu sprowadza się do wymogu zagłębienia kondygnacji podziemnej ze wszystkich stron budynku, który był w § 3 pkt 17 rozporządzenia przewidziany tylko przed 1 stycznia 2018 r. Uszło jednak jego uwadze, że w orzecznictwie wymóg ten był interpretowany w taki sposób, iż podziemne garaże z zewnętrznym wjazdem były kwalifikowane jako kondygnacja podziemna w znaczeniu określonym w § 3 pkt 17 rozporządzenia we wcześniejszym brzmieniu. Przykładem w tej materii może być wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 973/15 (LEX nr 2237835), w którym wprost stwierdzono, że "definicję kondygnacji podziemnej, zawartą w powołanym przepisie warunków technicznych, należy rozumieć w ten sposób, że dopuszczalne jest "odkrycie" ścian kondygnacji podziemnej na całej jej wysokości w miejscu, gdzie przewidziany jest wjazd do garażu usytuowanego w tej kondygnacji". Zagłębienie postrzegano zatem bardziej jako obniżenie przestrzeni względem pozostałego terenu ze wszystkich stron niż jako zamknięcie tej przestrzeni pod tym poziomem. Z tego punktu widzenia dalszą kwestią pozostaje przy tym, czy dostęp do tej przestrzeni następuje za pomocą wjazdu stanowiącego element konstrukcyjny budynku. W efekcie zarzut podniesiony w skardze kasacyjnej mógłby odnieść skutek wyłącznie wtedy, gdyby pełnomocnik obalił powyższe stanowisko, czego nie uczynił, wychodząc z założenia, że wystarczające do tego jest wskazanie pomyłki Sądu pierwszej instancji.

Trudno też przyjąć, że pomyłka ta miała wpływ na obliczenie wysokości budynku, jak zaznaczył pełnomocnik, choć bez rozwinięcia tej myśli. W zaskarżonej decyzji jako punkt odniesienia w tym zakresie przyjęto przecież położenie wejścia do budynku, czego w skardze kasacyjnej nie kwestionowano.

Z powyższych powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.

W myśl art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarg kasacyjnych, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.