Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1145586

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 24 lutego 2012 r.
II OSK 2343/10

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Leszczyński (spr.).

Sędziowie: NSA Wojciech Mazur, del. WSA Jerzy Siegień.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 17 sierpnia 2010 r. sygn. akt II SA/Bk 409/10 w sprawie ze skargi S. G. na postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia (...) kwietnia 2010 r. nr (...) w przedmiocie odmowy umorzenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Wyrokiem z dnia 17 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 409/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę S. G. na postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia (...) kwietnia 2010 r., nr (...) w przedmiocie odmowy umorzenia grzywny w celu przymuszenia. Wyrok zapadł w następujących prawnych i faktycznych okolicznościach sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. w dniu (...) października 2005 r. wydał postanowienie o nałożeniu na S. G. grzywny w celu przymuszenia w wysokości 5.000 złotych z powodu uchylania się przez zobowiązaną od obowiązku wykonania robót budowlanych celem doprowadzenia części budynku gospodarczego do stanu zgodnego z przepisami prawa, w związku ze zmianą sposobu użytkowania na pomieszczenia mieszkalne, poprzez (nałożone ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia (...) stycznia 2005 r., nr (...)), wykonanie robót budowlanych celem uzyskania wysokości wewnętrznej pomieszczeń w świetle minimum 2,50 m (obecnie wysokość 2,30 m); wykonanie wentylacji w pomieszczeniach kuchni i łazienki oraz wykonanie ocieplenia przegród poziomych i pionowych w budynku zlokalizowanym na działce o numerze geodezyjnym (...) przy ulicy (...) w S.

Z uwagi na fakt, że skarżąca nie wykonała wskazanych wyżej obowiązków Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., wystawiając w dniu (...) grudnia 2009 r. tytuł wykonawczy nr (...), skierował sprawę ściągnięcia grzywny w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych do Urzędu Skarbowego w S.

Skarżąca w dniu (...) marca 2010 r. wywiodła wniosek o umorzenie należności pieniężnej z uwagi na trudne warunki mieszkaniowe, finansowe i zdrowotne.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. postanowieniem z dnia (...) marca 2010 r., nr (...), na podstawie art. 125 § 2 w zw. z art. 124 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. - o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. Nr 229, poz. 1954 z 2005 r. ze zm.) odmówił S. G. umorzenia grzywny w celu przymuszenia nałożonej postanowieniem swoim z dnia (...) października 2005 r., nr (...).

Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła S. G. zarzucając organowi I instancji niewzięcie pod uwagę bardzo trudnej sytuacji zdrowotnej i materialnej jej i małżonka.

Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku postanowieniem z dnia (...) kwietnia 2010 r., nr (...) - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie podkreślając, że dopiero wykonanie nałożonych na skarżącą obowiązków skutkuje umorzeniem grzywny.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wywiodła S.G., zarzucając naruszenie: art. 59 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez nieuznanie, że wobec skarżącej może być umorzone postępowanie egzekucyjne dotyczące grzywny w wysokości 5.000 złotych, gdyż w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym należności pieniężnej, prowadzonym z majątku i dochodów z gospodarstwa rolnego skarżącej - nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne; art. 33 pkt 5 tej ustawy poprzez jego niezastosowanie względem skarżącej oraz art. 7, w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie trudnej sytuacji majątkowej i zdrowotnej skarżącej oraz poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności, mających wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 17 sierpnia 2010 r. oddalił skargę, stwierdzając, iż zaskarżone postanowienie i poprzedzające jego wydanie postanowienie organu I instancji są zgodne z prawem.

Sąd wskazał na materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia (art. 125 § 1 i 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji), w świetle którego zasadne jest stanowisko organu, że umorzenie grzywny w celu przymuszenia jest możliwe wyłącznie w razie wykonania obowiązków określonych w tytule wykonawczym. W ocenie Sądu należy również podzielić stanowisko organu, że sytuacja zdrowotna i finansowa skarżącej, mimo że trudna, nie może być brana pod uwagę, bowiem ustawodawca tych przesłanek nie uwzględnił w żadnym przepisie prawnym dotyczącym przedmiotowej sprawy. Nie doszło więc do naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 59 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, ponieważ w konkretnej sprawie nie zachodzą żadne przesłanki zawarte w tym przepisie.

Sąd nie podzielił również stanowiska skarżącej o naruszeniu art. 33 pkt 5 powołanej ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez jego niezastosowanie, bowiem problemy finansowe zobowiązanego nie powodują niewykonalności obowiązku w rozumieniu art. 33 pkt 5 ustawy. Sąd odwołał się też do przyjętego w orzecznictwie poglądu, iż w art. 59 § 1 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji chodzi o niewykonalność obowiązku zaistniałą zarówno po wydaniu decyzji, jak i o niewykonalność decyzji, która zaistniała jeszcze przed wydaniem decyzji. W pierwszym z wskazanych przypadków - niewykonalność decyzji po jej wydaniu czyni ją bezprzedmiotową w ujęciu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., w drugim przypadku zaś - zachodziłaby nieważność decyzji z mocy art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.

W skardze kasacyjnej reprezentowana przez pełnomocnika S. G. zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa, tj. art. 125 § 1 i 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm.), które w sprawie stanowiły podstawę materialnoprawną, poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przepis ten przewiduje możliwość umorzenia grzywny w razie wykonania obowiązków określonych w tytule wykonawczym bez względu na trudną sytuację zdrowotną i finansową zobowiązanego, co prowadzi w konsekwencji do rażącego naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, to jest art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy dokonując prawidłowej wykładni przepisu prawa procesowego i prawidłowo stosując ten przepis, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku winien uchylić zaskarżone postanowienie.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi w Białymstoku do ponownego rozpoznania i zasądzenie od Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego.

W ocenie skarżącej zapadłe rozstrzygnięcie jest niesłuszne i winno zostać uchylone w całości. Sąd I instancji dokonał bowiem błędnej wykładni art. 125 § 1 i 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W polskim prawie administracyjnym, podobnie jak w teorii prawa, przyjmuje się, iż wykładnia przepisów prawa administracyjnego dokonywana jest w oparciu o trzy dyrektywy interpretacyjne - wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej, przy czym pierwszeństwo należy przyznać wykładni językowej, każdorazowo weryfikując jednak jej rezultat regułami wykładni systemowej i funkcjonalnej, szczególnie gdy ta pierwsza nie prowadzi do jednoznacznego rezultatu.

Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia tej sprawy ma dokonanie prawidłowej interpretacji art. 125 § 1 i 2 ustawy w oparciu o reguły wykładni funkcjonalnej. Celem postępowania egzekucyjnego jest bowiem doprowadzenie do wykonania egzekwowanego obowiązku tj. spowodowanie, aby zobowiązany zachował się w sposób zgodny z treścią nałożonego na niego obowiązku. W niniejszej sprawie, organ administracyjny zobowiązał skarżącą do wykonania obowiązków budowlanych, mających na celu doprowadzenie części budynku gospodarczego do stanu zgodnego z przepisami prawa, w związku ze zmianą sposobu użytkowania na pomieszczenia mieszkalne. Prawidłowa wykładnia funkcjonalna tego przepisu winna prowadzić do wniosku, że skoro grzywna w celu przymuszenia jest swoistego rodzaju formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania, to w sytuacji gdy nie jest on w stanie wykonać obowiązków określonych w tytule wykonawczym z powodu swojej trudnej sytuacji finansowej i zdrowotnej, powyższe winno stanowić przesłankę do jej umorzenia. W stanie faktycznym niniejszej sprawy, skarżąca nie jest w stanie wykonać nałożonych na nią przez organ wyżej wymienionych obowiązków budowlanych i jako przyczynę tego stanu rzeczy wskazuje swoją trudną sytuację zdrowotną i majątkową. Skarżąca zatem nie wywiąże się z wykonania nałożonych na nią przez organ administracyjny obowiązków nawet w sytuacji, gdy grzywna ulegnie ściągnięciu w trybie egzekucji administracyjnej, co wskazuje, iż cel stosowania względem niej grzywny w celu przymuszenia do wykonania niniejszych obowiązków, jawi się jako bezprzedmiotowy. Sąd I instancji winien więc uznać, iż umorzenie grzywny w celu przymuszenia w celu wykonania obowiązków egzekucyjnych określonych w tytule wykonawczym, których skarżąca nie wykona, jest i celowe i zasadne.

Konsekwencją błędnej wykładni powyższego przepisu było rażące naruszenie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku należycie zinterpretował niniejszy przepis, nie oddaliłby skargi w tej sprawie.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na gruncie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), skarga kasacyjna może być oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego lub naruszenia przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Sąd ten nie jest więc uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze, co polega na wskazaniu konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił wojewódzki sąd administracyjny, określenia ich charakteru na gruncie art. 174 pkt 1 lub pkt 2 p.p.s.a. oraz zamieszczenia uzasadnienia uchybień zarzucanych sądowi.

Autor skargi kasacyjnej podnosi zarzut naruszenia art. 125 § 1 i § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j.: Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm., dalej: "u.p.e.a."), potraktowanego jako przepis prawa materialnego, skutkującego rażącym naruszeniem przepisów postępowania, prowadzącym do oddalenia skargi. Mimo braków formalnych w określeniu podstawy tego zarzutu, polegających na niepowołaniu ani samego art. 174 p.p.s.a. ani też żadnej z jego jednostek redakcyjnych, sam zarzut jest czytelnym od strony rodzaju naruszenia art. 125 u.p.e.a. oraz rozwijającej ten zarzut argumentacji.

Autor skargi kasacyjnej ogniskuje argumentację na wykazaniu błędnej wykładni wskazanego wyżej przepisu. Umieszcza ją na tle teorii wykładni prawa, w ramach której przyjmując prymat wykładni językowej, akcentuje doniosłość wykładni funkcjonalnej tego przepisu. Tylko ona bowiem, w ocenie autora skargi kasacyjnej, może wykazać zasadność przesłanki umorzenia postępowania egzekucyjnego w sytuacji, gdy osoba zobowiązana nie jest w stanie wykonać obowiązków określonych w tytule wykonawczym.

Autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnia, na czym miałaby w tym przypadku polegać argumentacja funkcjonalna w odniesieniu do postępowania egzekucyjnego (poza ogólnym określeniem, iż idzie tu o uzyskanie w jej wyniku norm, mających możliwie silne uzasadnienie aksjologiczne w ocenach przypisywanych prawodawcy), skoro efektem jej zastosowania miałaby być w istocie rezygnacja z realizacji obowiązku egzekucyjnego, co oznaczałoby nieskuteczność egzekucji i prowadziłoby do zanegowania podnoszonego w skardze kasacyjnej (s. 3) celu postępowania egzekucyjnego, polegającego na doprowadzeniu do wykonania obowiązku. Byłby to więc rodzaj "antyefektywnościowej argumentacji funkcjonalnej" w odniesieniu do realizacji określonych w tytule obowiązków, co pośrednio oznaczałoby wewnętrzną sprzeczność między zastosowaniem reguły funkcjonalnej wykładni a brakiem osiągnięcia rezultatu, świadczącym o dysfunkcjonalności zrekonstruowanej reguły. A nie może ulegać wątpliwości, iż odwołanie się do argumentacji funkcjonalnej oznacza nie tylko powiązanie funkcji z aksjologią prawodawczą (lub społeczną) ale także, a właściwie przede wszystkim ze skutkami, które z jednej strony są aksjologicznie akceptowane przez interpretatora, ale z drugiej - służą efektywności danej normy prawnej (lub grupy norm) i z tym przede wszystkim należy wiązać sens rekonstruowania treści takiej normy poprzez odwołanie się do argumentu z funkcji.

Niezależnie od dostrzeżonych wyżej sprzeczności należy podkreślić, że prawidłowe powoływanie się na argumentację funkcjonalną w wykładni art. 125 u.p.e.a. prowadzi do jednoznacznego potwierdzenia rezultatów wykładni gramatycznej art. 125 § 1 u.p.e.a. Nie może bowiem budzić wątpliwości, iż na jej gruncie, jedynie wykonanie obowiązku określonego w tytule wykonawczym powoduje umorzenie nałożonych a nieuiszczonych lub nieściągniętych grzywien w celu przymuszenia. Jasność powyższej reguły nie pozwala na wiązanie możliwości takiego umorzenia z jakimikolwiek innymi przyczynami niż wykonanie obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Tym samym nie może być takim powodem wskazanie na niemożliwość wykonania przez skarżącą tego obowiązku (określonego we wcześniej podjętej decyzji PINB w S. z dnia (...) stycznia 2005 r.), wynikającą z jej trudnej sytuacji zdrowotnej i majątkowej.

Sąd I instancji zasadnie zatem oddalił skargę i poprawnie wskazał na brak możliwości wiązania przyczyny umorzenia grzywny z oboma aspektami sytuacji osobistej (zdrowotnej i majątkowej), odnosząc się ponadto do niepodnoszonych już w skardze kasacyjnej kwestii wskazywanych w skardze do WSA jako przyczyna umorzenia - niewykonalności obowiązku określonego w tytule wykonawczym (na gruncie art. 33 pkt 5 u.p.e.a.) oraz braku możliwości uzyskania kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne (na gruncie art. 59 § 2 u.p.e.a.).

W związku z niezasadnością powyższego, zasadniczego dla argumentacji skargi kasacyjnej zarzutu, należy ująć nietrafność zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. jako przepisu postępowania, które doprowadziło do niesłusznego rozstrzygnięcia Sądu I instancji. Autor nie wyjaśnia przy tym, na czym polegała, wskazana wyraźnie na s. 2 skargi kasacyjnej, niesłuszność zaskarżonego orzeczenia, wiążąc (na s. 4 skargi) treść wyroku z rozwiniętą w uzasadnieniu skargi kasacyjnej niewłaściwą interpretacją art. 125 p.p.s.a. Argumentacja aksjologiczna nie została zatem w tym kontekście w żadnym zakresie rozwinięta, co dodatkowo w kontekście modelu sądowej kontroli administracji, opierającej się na kryterium legalności i niezależnie od niezasadności zarzutu naruszenia art. 125 u.p.e.a., nie pozwala na uwzględnienie zarzutu wskazującego na niesłuszność rozstrzygnięcia Sądu I instancji.

W konsekwencji, w świetle powyższych ustaleń, zaskarżony wyrok należało uznać za zgodny z prawem, co na podstawie art. 184 p.p.s.a., prowadzi do oddalenia przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.