II OSK 2332/17, Strona postępowania lokalizacyjnego. - Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2740559

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 sierpnia 2019 r. II OSK 2332/17 Strona postępowania lokalizacyjnego.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron.

Sędziowie: NSA Roman Ciąglewicz, del. WSA Mirosław Gdesz (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 23 sierpnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 11 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 83/17 w sprawie ze skargi Gminy G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia (...) grudnia 2016 r., nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

1.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 11 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 83/17 oddalił skargę Gminy G. (dalej skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z (...) grudnia 2016 r. nr (...), którą Kolegium utrzymało w mocy własną decyzję z (...) października 2016 r., nr (...) umarzającą postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta L. z (...) marca 2014 r. znak: (...) ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie budynku biurowo-mieszkalnego, budynku gospodarczego z salą ekspozycyjną, budynku usługowego (spopielarnia z salą pożegnań oraz częścią administracyjno-biurową) wraz ze zjazdem, wewnętrznym układem komunikacyjnym oraz niezbędnymi urządzeniami budowlanymi na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym (...) (obr.: (...)) położonej przy ul. (...) w L.; pas drogowy - działka nr ew. (...)

1.2. Sąd I instancji stwierdził, że prawidłowo wydano decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Skarżąca nie ma bowiem interesu prawnego aby żądać wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta L. z (...) marca 2014 r. Sposób zagospodarowania nieruchomości położonych na terenie skarżącej gminy, których skarżąca nie jest właścicielem (tylko inne podmioty) i uchwalenie na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie dają skarżącej w sposób bezpośredni, konkretny i indywidualny żadnych praw lub obowiązków, mogących znaleźć urzeczywistnienie w postępowaniu zakończonym decyzją w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W konsekwencji skarżąca nie może być stroną postępowania administracyjnego tylko z powodu położenia nieruchomości na terenie jej gminy, których właścicielem są inne podmioty. Brak posiadania przez skarżącą gminę przymiotu strony uniemożliwiał w konsekwencji uzyskanie w postępowaniu administracyjnym rozstrzygnięcia merytorycznego, tym samym nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania.

2.1 Skarżąca gmina wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administarcyjnego, zaskarżając go w całości.

2.2 W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie następujących przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik postępowania:

a) art. 28 k.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na:

- odmowie przyznania skarżącej gminie przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta L. z (...) marca 2014 r.,

- uznaniu, że skarżąca gmina nie może być uznana za stronę w postępowaniu w trybie stwierdzenia nieważności ww. decyzji, ponieważ nie była stroną w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla działki nr (...) i nie posiada żadnych własnych nieruchomości sąsiadujących z działką planowanej inwestycji,

- odmowie uznania skarżącej za stronę w oparciu o porozumienie zawarte (...) kwietnia 2016 r. w przedmiocie przejęcia w zarząd drogi powiatowej nr (...) (ul. (...)),

- poprzez ograniczenie przymiotu strony do wnioskodawcy, właściciela lub użytkownika wieczystego działki, na której ma być realizowana inwestycja oraz do właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością, na której planowana jest inwestycja, w sytuacji gdy przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie określają odrębnie stron postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy;

b) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. oraz art. 105 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi i uznanie prawidłowości umorzenia postępowania przez organ administracji ze względu na nieuznanie skarżącej gminy za stronę legitymującą się interesem prawnym w żądaniu wszczęcia postępowania nieważnościowego, w sytuacji gdy faktycznie Gmina G. posiada interes prawny i powinna być uznana za stronę;

c) art. 151 ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi i uznanie prawidłowości decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta L., w sytuacji gdy postępowanie to, nie stało się bezprzedmiotowe ze względu na posiadanie przez skarżącą gminę statusu strony,

d) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji gdy istniały podstawy do wszczęcia i prowadzenia postępowania nieważnościowego na wniosek strony Gminy G. lub z urzędu, ponieważ decyzja Prezydenta Miasta L. wydana została z rażącym naruszeniem prawa,

e) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi i uznanie, że nie było podstaw prawnych do wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji na żądanie strony - Gminy G.

2.3. Ponadto w skardze kasacyjnej podniesiono naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:

a) art. 151 ustawy p.p.s.a. w zw.z art. 157 § 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi i stwierdzenie braku możliwości skutecznego żądania wszczęcia postępowania z urzędu przez podmiot nie będący stroną postępowania, w sytuacji gdy podstawy takie były, na co skarżąca szczegółowo wskazywała;

b) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy decyzja ww. Prezydenta Miasta Prezydenta Miasta L. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, co winno skutkować stwierdzeniem jej nieważności;

c) art. 151 ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. oraz w zw. z:

- art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778 z późn. zm.; dalej upzp), poprzez pominięcie okoliczności, że planowana inwestycja budowlana (w tym spalarnia zwłok) nie spełnia warunku kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, co oznacza niespełnienie tzw, warunku "dobrego sąsiedztwa" niezbędnego do wydania decyzji o warunkach zabudowy,

- art. 6 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 upzp poprzez nierozpatrzenie statusu skarżącej jako strony w kontekście prawa inwestora do zagospodarowania terenu zgodnie z warunkami decyzji o warunkach zabudowy pod warunkiem, że nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego osób trzecich tj. skarżącej, w sytuacji gdy wykazała ona, że planowana inwestycja budowlana ten interes narusza, nierozpatrzenie statusu skarżącej jako strony w kontekście jej prawa do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób, w sytuacji gdy skarżąca wykazała, że planowana inwestycja budowlana ten interes narusza,

- art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 upzp poprzez pominięcie okoliczności, w kontekście stwierdzenia braku podstaw do wszczęcia postępowania nieważnościowego, prawidłowego określenia, w decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji, wymagań uzbrojenia terenu w zakresie zaopatrzenia w gaz,

- art. 3 pkt 1a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (wówczas - Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz, 1263), poprzez brak uzgodnienia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych z Państwową Inspekcją Sanitarną.

2.4. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi oraz zasądzenie kosztów postępowania.

3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania wnieśli o jej oddalenie.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

4.1. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

4.2.Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wskazują kręgu podmiotów będących stronami postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W takiej sytuacji zastosowanie znajduje przepis art. 28 k.p.a., który stanowi, że stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Co do zasady w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że stroną postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy może być właściciel (użytkownik wieczysty) działki bezpośrednio graniczącej z działką, której dotyczy postępowanie w sprawie warunków zabudowy, ale również innej działki znajdującej się w granicach obszaru analizowanego w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy (por.m.in. wyroki NSA: z 12 maja 2015 r., II OSK 2413/13; z 7 lipca 2011 r., II OSK 172/11, z 12 grudnia 2009 r., II OSK 1880/08, z 19 maja 2010 r., II OSK 917/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). W niektórych przypadkach stronami postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy mogą być również podmioty, którym przysługuje inne prawo rzeczowe do nieruchomości sąsiedniej np. prawo użytkowania, gdyż prawa rzeczowe są trwałe i skuteczne erga omnes. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jednolicie, że stronami tego postępowania nie są natomiast podmioty, którym przysługuje jedynie prawo obligacyjne do nieruchomości sąsiedniej, np. prawo dzierżawy czy użyczenie (por. wyroki NSA z 21 lutego 2012 r., II OSK 2300/12; z 30 listopada 2016 r., II OSK 1026/16; z 27 stycznia 2015 r., II OSK 1529/13; z 4 grudnia 2008 r., II OSK 1529/07).

4.3. Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela stanowisko Sądu I instancji co do braku interesu prawnego skarżącej właśnie z uwagi na niespełnienie powyższych wymogów. Z całą pewnością źródłem takiego interesu nie są powołane w skardze kasacyjnej przepisy. Skarżąca, co jest kluczowe, nie wykazała aby przysługiwało jej prawo rzeczowe do nieruchomości w obszarze analizowanym. Sprawowanie władztwa planistycznego w sąsiedniej gminie nie uzasadnia bycia stroną "postępowań lokalizacyjnych" w gminach sąsiednich. Władztwo planistyczne gminy jest wykonywane tylko w jej granicach administracyjnych. Natomiast porozumienie dotyczące zarządzania drogą powiatową nr (...) L. (ul.(...)) dotyczy wykonywania publicznoprawnych obowiązków zarządcy drogi i w żadnym razie nie kreuje interesu prawnego do żądania stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Postępowanie z uwagi na to, że wystąpiła bezprzedmiotowość z przyczyn podmiotowych, prawidłowo zostało umorzone na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Tym samym zarzuty naruszenia art. 151 p.p.s.a.) w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. oraz art. 105 § 1 k.p., art. 151 ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. są całkowicie niezasadne.

4.4. Natomiast pozostałe zarzuty naruszenia prawa materialnego (pkt 2.3 lit. b-c) wykraczają w ogóle poza granice niniejszej sprawy, dotyczą bowiem legalności decyzji o warunkach zabudowy. Przedmiotem skargi była natomiast decyzja o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, a więc w ogóle nie dokonywano kontroli prawidłowości decyzji o warunkach zabudowy przez pryzmat przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Decyzja o umorzeniu postępowania została wydana na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. i ze swej istoty podstawą jej wydania nie były przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym czy ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

4.5. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje również, że wydanie przez Prezydenta Miasta L. decyzji z (...) lutego 2018 r., znak: (...), uchylającej ostateczną ww. decyzję tego organu z (...) marca 2014 r., nr (...), i odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowo-mieszkalnego, budynku gospodarczego z salą ekspozycyjną, budynku usługowego - spopielarni zwłok z salą pożegnań oraz częścią administracyjno-biurową wraz ze zjazdem, wewnętrznym układem komunikacyjnym oraz niezbędnymi urządzeniami budowlanymi na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym (...) położonej w (...) przy ul. (...), nie miało wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

--r

2

6

1

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.