II OSK 2324/17 - Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2531975

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2018 r. II OSK 2324/17

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron.

Sędziowie: NSA Barbara Adamiak, del. WSA Marcin Kamiński (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2423/16 w sprawie ze skargi A.B. na decyzję (...) Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w (...) z dnia (... 2016 r. nr (...) w przedmiocie wyznaczenia do wykonywania czynności weterynaryjnych

1.

oddala skargę kasacyjną;

2.

zasądza od A. B. na rzecz (...) Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w (...) kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 stycznia 2017 r. wydanym w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 2423/16 oddalił skargę A. B. (skarżąca) na decyzję (...) Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w (...) (organ II instancji) z dnia (...) 2016 r., nr (...), w przedmiocie wyznaczenia do wykonywania czynności weterynaryjnych.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Powiatowy Lekarz Weterynarii w (...) (organ I instancji) pismem z dnia 6 kwietnia 2016 r., zawiadomił skarżącą o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wyznaczenia skarżącej do wykonywania czynności określonych w art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy z 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (u.i.w.). Ze względów organizacyjnych, celem zapewnienia efektywnego wykonywania stawianych przed Inspekcją Weterynaryjną zadań, organ I instancji decyzją Nr (...) z (...) 2016 r. wyznaczył skarżącą, do wykonywania, na czas określony tj. od dnia 5 maja 2016 r. do dnia 31 grudnia 2016 r. czynności:

a)

sprawowania nadzoru nad przetwórstwem oraz przechowywaniem produktów mlecznych;

b)

pobierania próbek do badań;

c)

badania laboratoryjnego mięsa na obecność włośni.

Z kolei w pkt 2 ww. decyzji organ I instancji wskazał, iż czynności określone w pkt 1 mogą być wykonywane wyłącznie po zawarciu umowy z Powiatowym Lekarzem Weterynarii w (...) i na podstawie aktualnych wyników badań potwierdzających zdolność do pracy na danym stanowisku (wraz z odpowiednimi badaniami dla celów sanitarno - epidemiologicznych).

Odwołanie od decyzji organu I instancji wniosła skarżąca.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, organ II instancji decyzją nr (...) z dnia (...)2016 r.:

1.

uchylił w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji z dnia (...) 2016 r.

2.

rozstrzygnął sprawę co do istoty w ten sposób, że wyznaczył skarżącą do wykonywania czynności urzędowych badania zwierząt rzeźnych oraz produktów pochodzenia zwierzęcego, jak również sprawowania nadzoru nad bezpieczeństwem produktów pochodzenia zwierzęcego, na terenie Powiatu (...), do dnia 31 grudnia 2016 r., w następującym zakresie:

a)

sprawowania nadzoru nad przetwórstwem oraz przechowywaniem produktów mleczarskich;

b)

pobierania próbek do badań;

c)

badania laboratoryjnego mięsa na obecność włośni.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wyjaśnił, że mając na względzie ilość zadań stawianych przed Powiatowym Lekarzem Weterynarii w (...), jak również przez wzgląd na zasoby kadrowe Powiatowej Inspekcji Weterynaryjnej w (...) do realizacji ww. zadań, Powiatowy Lekarz Weterynarii w (...) z przyczyn organizacyjnych nie jest w stanie zapewnić prawidłowości wykonywania zadań w określonym zakresie. Ponieważ z treści decyzji organu I instancji nie wynikało jednoznacznie, jaki jest rodzaj i zakres powierzonych czynności urzędowych, organ II instancji uchylił decyzję organu I instancji i dokonał bardziej precyzyjnego ustalenia rozstrzygnięcia sprawy. Przy czym, jak zauważył organ II instancji, sam prawodawca użył w normie prawnej terminów dość nieostrych i bliskoznacznych, takich jak "rodzaj" i "zakres" wykonywanych czynności urzędowych. Ponadto organ II instancji z urzędu dostrzegł, że w rozstrzygnięciu decyzji organu I instancji wprowadzone zostały warunki, które nie wynikają z treści normy, na podstawie której sprawę rozstrzygano. Organ I instancji uzależnił bowiem wykonywanie określonych czynności przez skarżącą od posiadania aktualnych wyników badań potwierdzających zdolność do pracy na danym stanowisku, do czego nie ma podstawy w obowiązujących przepisach prawnych. Organ II instancji wskazał również, że wbrew zarzutowi odwołania, brak jest przepisu, na podstawie którego organ I instancji byłby zobowiązany do wskazania w decyzji podmiotu, w którym mają być wykonywane wskazane w decyzji czynności urzędowe. Decyzja nie może zawierać elementów właściwych już nie dla aktu administracyjnego, lecz umowy zawieranej z właściwym powiatowym lekarzem weterynarii na podstawie art. 16 ust. 3 u.i.w. Zgodnie z powyższym przepisem w tego rodzaju umowie określa się, zakres, terminy i miejsce wykonywania powierzonych czynności, wysokość wynagrodzenia za ich wykonanie oraz termin płatności. Brak jest zatem podstaw, aby takie dane znajdowały się również w decyzji. Organ II instancji nie podzielił również zarzutu odwołania, że organ I instancji naruszył przepisy procesowe przez niezałatwienie sprawy w ustawowo przewidzianym terminie. Organ wskazał, że przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte w dniu 11 kwietnia 2016 r., decyzja została wydana w dniu 20 kwietnia 2016 r., a doręczona stronie w dniu 22 kwietnia 2016 r. Tym samym organ I instancji, dopełnił obowiązku zawartego w art. 35 k.p.a. i załatwił sprawę w ustawowym terminie. To, że sprawa faktycznie toczy się od 7 grudnia 2015 r., musi uwzględniać fakt, że Główny Lekarz Weterynarii decyzją własną z (...) 2016 r. znak: (...) uchylił w całości decyzję organu II instancji z (...) 2015 r. nr (...) odmawiającą wyznaczenia skarżącej na czas określony od dnia 1 stycznia 2016 r. do dnia 31 grudnia 2016 r. do wykonywania czynności urzędowych i umorzył postępowanie I instancji. Zatem nie można łączyć nowego postępowania wszczętego z urzędu z postępowaniem, które przez Głównego Lekarza Weterynarii zostało umorzone. Organ II instancji wskazał także, że zgodnie z art. 16 ust. 3 u.i.w. wykonywanie czynności, o których mowa w ust. 1, następuje po zawarciu przez powiatowego lekarza weterynarii umowy, której zawarcie, ze względu na przewagę elementów cywilno-prawnych, nie podlega zaskarżeniu w rozumieniu środka wskazanego w k.p.a. Wskazanie "miejsca" wykonywania czynności urzędowych nie wchodzi w skład rozstrzygnięcia administracyjnego, tylko powinno być uregulowane w ramach umowy. Od powiatowego lekarza weterynarii zależy do jakich czynności wyznaczy lekarzy weterynarii, z uwagi na niemożność wykonywania za pośrednictwem pracowników Inspekcji Weterynaryjnej.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję organu II instancji z dnia (...)2016 r. w zakresie pkt 2 rozstrzygnięcia, w którym organ II instancji rozstrzygnął sprawę co do istoty, wniosła skarżąca, która zaskarżonej decyzji zarzuciła:

naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 16 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 2 u.i.w. w zw. z art. 7 k.p.a., przez niewyczerpujące wskazanie zakresu przedmiotowego i czasowego czynności, do jakich skarżąca została wyznaczona;

naruszenie przepisów o postępowaniu, tj. art. 7, 8, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., przez niewyczerpujące rozpatrzenie sprawy i wewnętrzne sprzeczności w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, uniemożliwiające jej zrozumienie w zgodzie z zasadami logicznego rozumowania, co miało znaczny wpływ na wynik sprawy, ponieważ wprost doprowadziło do wydania decyzji niezgodnej z prawem.

W konsekwencji powyższego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie pkt 2 rozstrzygnięcia.

Organ II instancji w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi.

W opisanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga nie jest zasadna.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że podstawą wydania zaskarżonej decyzji jest art. 16 ust. 1 i 2 u.i.w. Przepis art. 16 ust. 1 tej ustawy przewiduje możliwość wyznaczenia, w drodze decyzji (ust. 2), przez powiatowego lekarza weterynarii do wykonywania ustawowych zadań Inspekcji Weterynaryjnej, lekarza weterynarii niebędącego pracownikiem tej Inspekcji. Powiatowy lekarz weterynarii może wyznaczyć do wykonywania czynności, wskazanych w art. 16 ust. 1 ustawy, lekarzy weterynarii posiadających prawo wykonywania zawodu, którzy legitymują się określonym stażem i praktyką w wymiarze przewidzianym w rozporządzeniu z dnia 22 kwietnia 2004 r. Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie zakresu czynności wykonywanych przez osoby niebędące pracownikami Inspekcji Weterynaryjnej oraz kwalifikacji tych osób. Decyzja powiatowego lekarza weterynarii jest aktem zlecenia funkcji administracji publicznej, dotyczy ustawowych kompetencji organu administracji, stanowi rodzaj pełnomocnictwa administracyjnego, a zlecone funkcje są wykonywane w imieniu oraz na rachunek i ryzyko organu, któremu są ustawowo przypisane (tak np. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II OSK 676/11, Lex nr 1261124). Przy wykonywaniu usług weterynaryjnych, wynikających z wyznaczenia, lekarze weterynarii podlegają ochronie prawnej przewidzianej dla funkcjonariuszy publicznych. Jednakże warunkiem niezbędnym do wykonywania czynności wynikających z decyzji jest zawarcie odpowiedniej umowy. Decyzja o wyznaczeniu lekarza weterynarii nie zajmuje się w ogóle podstawą świadczenia usług, gdyż ta zostaje określona odrębną umową (art. 16 ust. 3 u.i.w.). Przepis art. 16 ust. 3 u.i.w. potwierdza, że wykonywanie czynności, o których mowa w ust. 1, następuje po zawarciu przez powiatowego lekarza weterynarii umowy z:

osobami, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2,

2.

podmiotem prowadzącym zakład leczniczy dla zwierząt, w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 1a, przy czym w ust. 1 pkt 1, 1a i 2 ustawodawca enumeratywnie wymienił konkretne czynności i zadania, które powiatowy lekarz weterynarii może zlecić.

Przepis art. 16 ust. 3 u.i.w. stanowi zatem podstawę prawną do zawierania umów cywilnoprawnych o świadczenie usług z lekarzami weterynarii - osobami fizycznymi, jak i z lekarzami weterynarii - podmiotami gospodarczymi. Jednocześnie wskazuje, że w umowie takiej należy określić zakres, terminy i miejsce wykonywania tych czynności, wysokość wynagrodzenia za ich wykonanie oraz termin płatności, a w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 1a, dodatkowo imię i nazwisko wyznaczonego lekarza weterynarii świadczącego usługi weterynaryjne w ramach zakładu leczniczego dla zwierząt.

Sąd I instancji wskazał następnie, że zgodnie z art. 16 ust. 2 u.i.w. wyznaczenie do wykonania czynności, o którym mowa w ust. 1, następuje w drodze decyzji administracyjnej powiatowego lekarza weterynarii określającej rodzaj i zakres czynności przekazanych do wykonania. Zatem decyzja powinna określać rodzaj i zakres czynności przekazanych do wykonania. Na podstawie art. 16 ust. 6 pkt 2 ww. ustawy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał rozporządzenie z dnia 2 sierpnia 2004 r. w sprawie warunków i wysokości wynagrodzenia za wykonywanie czynności przez lekarzy weterynarii i inne osoby wyznaczone przez powiatowego lekarza weterynarii. W załączniku do tego rozporządzenia określone zostały rodzaje czynności wykonywane przez lekarzy weterynarii i inne osoby wyznaczone przez powiatowego lekarza weterynarii. Z wykazu tego wynika, że rodzajem czynności jest np. kontrola, nadzór, badanie, oględziny, pobranie próbek, podanie szczepionki, obserwacja. Oczywiście każdy z wymienionych rodzajów czynności wymaga doprecyzowania, tak jak w zaskarżonej decyzji, że badanie dotyczy zwierząt rzeźnych, badanie obejmuje produkty pochodzenia zwierzęcego, a nadzór dotyczy bezpieczeństwa produktów pochodzenia zwierzęcego. Z kolei zakres czynności określa art. 16 ust. 1 u.i.w., co potwierdza treść wydanego na podstawie art. 16 ust. 6 pkt 1 u.i.w. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 22 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu czynności wykonywanych przez osoby nie będące pracownikami Inspekcji Weterynaryjnej oraz kwalifikacji tych osób. Przepis § 1 i § 2 rozporządzenia wprost określa, że pojęcie zakresu czynności odnosi się do czynności wyszczególnionych w art. 16 ust. 1 u.i.w.

Sąd I instancji stwierdził, że rodzaj czynności jest pojęciem szerszym i ogólniejszym niż zakres czynności. Rodzaj czynności jakie mają być wykonane, precyzowany jest przez określenie zakresu czynności jakie mają być wykonane. W zaskarżonej decyzji czynność nadzoru nad bezpieczeństwem produktów pochodzenia zwierzęcego została sprecyzowana w ten sposób, że dotyczy ona zakresu nadzoru nad przetwórstwem oraz przechowywaniem produktów mleczarskich. Produkty pochodzenia zwierzęcego obejmują oprócz mleka również mięso, jaja. W przedmiotowej decyzji zakres nadzoru nad bezpieczeństwem został zawężony do nadzoru nad przetwórstwem oraz przechowywaniem produktów mleczarskich. Natomiast badanie zwierząt rzeźnych i badanie produktów pochodzenia zwierzęcego zostało ograniczone do zakresu pobierania próbek do badań i badania laboratoryjnego mięsa na obecność włośni.

Zgodnie z art. 16 ust. 3 u.i.w. umowa, którą powiatowy lekarz weterynarii zawrze z lekarzem weterynarii niebędącym pracownikiem Inspekcji określa zakres czynności spośród czynności, o których mowa w ust. 1 tego artykułu. W ocenie Sądu I instancji, zakres tych czynności został określony w zaskarżonej decyzji. Termin i miejsce wykonywania tych czynności, wysokość wynagrodzenia za wykonanie tych czynności oraz termin płatności wynagrodzenia również zgodnie z art. 16 ust. 3 określone będą w umowie.

Wobec powyższego, w ocenie Sądu I instancji, organ II instancji przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie naruszył przepisów prawa materialnego oraz procesowego w zakresie wskazanym w skardze.

Skarżąca wywiodła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Skarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1.

naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 184 Konstytucji RP, przez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na sprawowaniu kontroli nad działalnością administracji prowadzące do usankcjonowania działania organów administracji niweczącego efektywną możliwość sprawowania przez sądy administracyjne kontroli nad działalnością administracji publicznej, co miało wpływ na wynik postępowania, ponieważ wprost doprowadziło do błędnego braku uchylenia decyzji organu II instancji z dnia (...) 2016 r. nr (...) w przedmiocie wykonania czynności weterynaryjnych;

2.

naruszenie prawa materialnego, tj. art. 16 ust. 2 u.i.w. w zw. z art. 7 k.p.a., przez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu takiej interpretacji pojęcia "zakres czynności", jaki powinna wskazywać decyzja wydana w oparciu o art. 16 ust. 2 u.i.w., która nie pozwala stronie na poznanie do czego jest uprawniona lub zobowiązana i czy nie został naruszony jej słuszny interes, jak prawo do niebycia dyskryminowanym czy wolność wykonywania zawodu;

3.

naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a., przez błędne ich zastosowanie polegające na całkowitym nierozpoznaniu wniosku dowodowego skarżącej i całkowitym nie odniesieniu się przez Sąd I instancji do tego wniosku dowodowego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, co ma istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nie pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu zbadać, czy Sąd I instancji rozpoznał sprawę w pełnym przewidzianym prawem zakresie;

4.

naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., przez błędne ich zastosowanie polegające na rozpoznaniu sprawy w niepełnym zakresie, ograniczającym się jedynie do zbadania zarzutów naruszenia prawa materialnego i procesowego podniesionych przez stronę niereprezentowaną przez profesjonalnego pełnomocnika, co ma istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż prowadzi do braku pełnego rozpoznania sprawy albo przynajmniej nie pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu zbadać, czy Sąd I instancji rozpoznał sprawę w przewidzianym prawem zakresie.

Wobec powyższego skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ II instancji wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie.

W pisach procesowych z dnia 5 września 2017 r., z dnia 2 listopada 2017 r. oraz z dnia 6 kwietnia 2018 r. pełnomocnik strony wnoszącej skargę kasacyjną sformułował odpowiedź na stanowisko organu zawarte w odpowiedzi na skargę kasacyjną, odpowiedź na pismo organu z dnia 3 października 2017 r. oraz podsumowanie dotychczasowego stanowiska zajmowanego w sprawie przez stronę skarżącą.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Ponieważ w przedmiotowej sprawie nie stwierdzono przyczyn nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny był zobowiązany do rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej w granicach skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. podstawami skargi kasacyjnej mogą być naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. W konsekwencji proces rozpoznania skargi kasacyjnej ogranicza się co do zasady do weryfikacji podniesionych zarzutów w odniesieniu do tej części orzeczenia sądu pierwszej instancji, która została objęta zakresem zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny - zgodnie z zasadą związania granicami skargi kasacyjnej - nie jest natomiast uprawniony do uzupełniania, dookreślania lub korygowania wadliwie skonstruowanych, sformułowanych lub niepełnych zarzutów kasacyjnych.

Strona skarżąca kasacyjnie zaskarżając w całości wyrok Sądu pierwszej instancji, sformułowała zarzuty naruszenia prawa procesowego i prawa materialnego.

W pierwszej kolejności należało rozpoznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Zarzuty naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w zakresie art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez błędne ich zastosowanie polegające na rozpoznaniu sprawy w niepełnym zakresie, "ograniczającym się jedynie do zbadania zarzutów naruszenia prawa materialnego i procesowego" podniesionych w skardze zmierzają do wykazania, że Sąd pierwszej instancji bezzasadnie dokonał ograniczenia zakresu kontroli legalności zaskarżonej decyzji jedynie do weryfikacji zarzutów skargi, podczas gdy zakres ten powinien był objąć całą sprawę. Brak dokonania pełnej kontroli legalności w granicach sprawy skutkował z kolei - w ocenie skarżącej kasacyjnie strony - sporządzeniem niepełnego uzasadnienia.

Powyższe zarzuty podlegają oddaleniu jako oczywiście bezzasadne.

Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. może być skutecznie podnoszony jako przedmiot podstawy kasacyjnej jedynie w razie wykazania, że sąd pierwszej instancji wydając zaskarżony wyrok przekroczył granice sprawy administracyjnej, której dotyczy skarga, lub orzekając w sprawie, która nie była przedmiotem zaskarżonego aktu lub zaskarżonej czynności, albo w razie wykazania za pośrednictwem innych zarzutów kasacyjnych, że pomimo niezwiązania granicami skargi (w tym podniesionymi zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną) sąd pierwszej instancji wadliwie ograniczył rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy jedynie do jej części lub do określonego fragmentu jej podstawy prawnej lub faktycznej. Strona skarżąca kasacyjnie podnosząc zarzut bezpodstawnego ograniczenia zakresu rozpoznania sprawy, jest jednak zobowiązana do powiązania zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. z odpowiednimi przepisami prawa materialnego lub procesowego, których naruszenie doprowadziło do naruszenia zasady niezwiązania granicami skargi oraz zasady związania granicami sprawy administracyjnej.

W przedmiotowej sprawie zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. przez wadliwe ograniczenie zakresu kontroli przedmiotu zaskarżenia nie został powiązany z odpowiednimi zarzutami prawa materialnego lub procesowego. Tym samym twierdzenie strony skarżącej kasacyjnie, że Sąd pierwszej instancji nie rozpoznał istoty sprawy - albowiem w końcowej części uzasadnienia wyroku stwierdzono, że organ odwoławczy "nie naruszył przepisów prawa materialnego oraz procesowego w zakresie wskazanym w skardze" (s. 8 uzasadnienia) - musi zostać ocenione jako pozbawione podstaw. Obowiązkiem profesjonalnego podmiotu prawniczego sporządzającego skargę kasacyjną jest bowiem szczegółowe wskazanie przepisów, które wchodząc w skład szeroko rozumianej podstawy prawnej zaskarżonych działań lub zaniechań organów administracji zostały naruszone przez błędną wykładnię lub zastosowanie albo niezastosowanie. Nie jest wystarczające podniesienie ogólnego zarzutu nierozpoznania istoty sprawy albo wadliwego ograniczenia zakresu rozpoznania sprawy bez powiązania tego zarzutu z innymi zarzutami naruszenia prawa materialnego lub procesowego, które stanowią podstawę do sformułowania wniosku o naruszeniu zasad wynikających z 134 § 1 p.p.s.a. Zarzut naruszenia powyższego przepisu okazał się zatem konstrukcyjnie niepełny.

Również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis ten może być skutecznie wskazywany jako przedmiot zarzutu kasacyjnego, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera co najmniej jednego z ustawowych elementów formalnych, jeżeli sąd nie zawarł w uzasadnieniu stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia lub jeżeli nie zawarł oceny prawnej co do istoty sprawy, albo jeżeli ze względu na istotne wady konstrukcyjne uzasadnienia (np. istotne sprzeczności treściowe, niejasność, niepełność lub nielogiczność wywodu) zaskarżone orzeczenie nie poddaje się kontroli kasacyjnej (por. np. wyrok NSA z dnia 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13; wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2010 r., II OSK 986/09). Za pośrednictwem zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie nie może natomiast zwalczać stanowiska sądu pierwszej instancji co do wykładni bądź zastosowania albo niezastosowania prawa lub prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego sprawy (por. np. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2014 r., II OSK 1131/13; wyrok NSA z dnia 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13). W przedmiotowej sprawie Sąd pierwszej instancji w pełni zrealizował obowiązek sporządzenia prawidłowego formalnie i konstrukcyjnie uzasadnienia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie obligatoryjne elementy składowe, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji zamieścił w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy oraz zawarł w nim ocenę jego legalności, przedstawił i poddał ocenie zarzuty skargi oraz stanowiska organu i uczestników postępowania, wskazał i wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia, jak również zawarł w nim konieczne i wystarczające wskazania co do dalszego postępowania po uchyleniu decyzji odwoławczej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie jest ponadto dotknięte innymi wadami formalno-konstrukcyjnymi, które uniemożliwiałyby przeprowadzenie procesu kontroli kasacyjnej jego treści.

Oddaleniu podlega także zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. przez błędne ich zastosowanie polegające na "całkowitym nierozpoznaniu wniosku dowodowego skarżącej i całkowitym nie odniesieniu się przez Sąd I instancji do tego wniosku dowodowego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, co ma istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nie pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu zbadać, czy Sąd I instancji rozpoznał sprawę w pełnym przewidzianym prawem zakresie".

Poddając negatywnej ocenie powyższy zarzut, należy przypomnieć, że przewidziana w art. 106 § 3 p.p.s.a. nadzwyczajna kompetencja sądu administracyjnego do dopuszczenia dowodu z dokumentu w celu wyjaśnienia istotnych wątpliwości co do legalności przedmiotu zaskarżenia ma charakter fakultatywny. Uznaniu sądu pozostawione jest zatem rozstrzygnięcie w przedmiocie przeprowadzenia i zakresu uzupełniającego postępowania dowodowego. Jeżeli natomiast strona skarżąca złożyła wniosek dowodowy i nie został on rozpatrzony przez sąd pierwszej instancji w formie niezaskarżalnego postanowienia, to zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. może być skutecznie podnoszony tylko w razie wykazania, że nierozpatrzenie powyższego wniosku co najmniej mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem gdyby sąd pierwszej instancji rozpatrzył i poddał formalnej ocenie wniosek dowodowy rozstrzygnięcie istoty sprawy mogłoby być odmienne. Brak formalnego rozpatrzenia wniosku dowodowego strony przez wydanie postanowienia nie stanowi jednak wystarczającej podstawy kasacyjnej, jeśli z uzasadnienia wyroku i całości argumentacji przytoczonej w jego treści wynika, że okoliczności objęte dokumentem stanowiącym przedmiot wniosku dowodowego zostały bezpośrednio lub pośrednio rozważone przez Sąd pierwszej instancji, a zatem brak formalnego zajęcia stanowiska w formie postanowienia nie świadczy o nierozważeniu podniesionych przez stronę wątpliwości co do legalności przedmiotu zaskarżenia.

Strona skarżąca zawarła w skardze z dnia 17 sierpnia 2016 r. wniosek o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu obejmującego projekt umowy zlecenia nr (...) z dnia 1 sierpnia 2016 r., która miała zostać zawarta pomiędzy skarżącą a Powiatowym Lekarzem Weterynarii w (...) w celu wykonania decyzji (...) Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii nr (...) z dnia (...) 2016 r. w sprawie wyznaczenia skarżącej do wykonywania czynności weterynaryjnych. W skardze wskazano, że treść projektu powyższej umowy świadczy o dominacji elementów publicznoprawnych w prywatnoprawnym stosunku umowy zlecenia. Zdaniem strony skarżącej projektowana umowa zlecenia określając uprawnienia i obowiązki wyznaczonego lekarza weterynarii stanowi dowód tego, że decyzja z dnia (...)2016 r. stanowiąca podstawę zawarcia tego rodzaju umowy nie określiła wyczerpująco elementów stosunku publicznoprawnego, co uzasadnia jej uchylenie.

Stanowisko strony skarżącej kasacyjnie na tle zarzutu naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. nie jest prawidłowe. Przede wszystkim należy uwzględnić, że jakkolwiek Sąd pierwszej instancji nie wydał formalnego postanowienia o oddaleniu wniosku dowodowego zawartego w skardze, to jednak z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku (zob.s. 8 uzasadnienia) bezsprzecznie wynika, że Sąd ten dokonał oceny znaczenia umowy zawieranej na podstawie art. 16 ust. 3 u.i.w. dla procesu konkretyzacji rodzaju i zakresu uprawnień oraz obowiązków lekarza weterynarii wyznaczonego do wykonywania weterynaryjnych w drodze decyzji, o której mowa w art. 16 ust. 2 u.i.w. Kontrolowany Sąd stwierdził w szczególności, że stosownie do treści art. 16 ust. 2 i 3 u.i.w. rodzaj i zakres czynności przekazanych do wykonania zostały określone w decyzji, natomiast terminy, miejsce oraz szczegółowy zakres wykonywania czynności, wysokość wynagrodzenia za ich wykonanie oraz termin jego płatności zostały właściwie określone w umowie zlecenia. Tym samym Sąd ten wyraził pogląd, że umowa tego rodzaju, jak stanowiący przedmiot wniosku dowodowego projekt umowy zlecenia z dnia 1 sierpnia 2016 r. (strona skarżąca kasacyjnie nie podpisała powyższego projektu), prawidłowo wykonuje treść zaskarżonej decyzji. Ocena znaczenia powyższego projektu umowy zlecenia dla rozstrzygnięcia w sprawie legalności zaskarżonej decyzji została więc pośrednio dokonana przez Sąd pierwszej instancji.

Nie znajduje uzasadnienia również ogólnie sformułowany zarzut naruszenia naruszenie przepisów postępowania, "tj. art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 184 Konstytucji RP, przez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na sprawowaniu kontroli nad działalnością administracji prowadzące do usankcjonowania działania organów administracji niweczącego efektywną możliwość sprawowania przez sądy administracyjne kontroli nad działalnością administracji publicznej, co miało wpływ na wynik postępowania, ponieważ wprost doprowadziło do błędnego braku uchylenia decyzji organu II instancji z dnia (...) 2016 r. nr (...) w przedmiocie wykonania czynności weterynaryjnych".

Wskazany wyżej zarzut zmierza do podważenia ustawowego zakresu właściwości sądów administracyjnych, kwestionując brak możliwości objęcia zakresem efektywnej kontroli sądowoadministracyjnej treści umów cywilnoprawnych zawieranych w celu wykonania decyzji administracyjnych oraz badania związków treściowych pomiędzy tego rodzaju umowami a decyzjami stanowiącymi podstawę ich zawarcia. Analizowany zarzut kasacyjny stanowi również próbę pośredniego zakwestionowania legalności art. 16 ust. 3 u.i.w. w zakresie, w jakim przepis ten upoważnia powiatowego lekarza weterynarii do zawierania umów dookreślających zakres czynności, do których wykonywania zostaje wyznaczony lekarz weterynarii w decyzji, o której mowa w art. 16 ust. 2 u.i.w.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska wynikającego z powyższego zarzutu.

Zgodność z art. 16 ust. 2 i 3 u.i.w. z art. 184 Konstytucji RP nie budzi wątpliwości Sądu kasacyjnego. Analizując treść art. 16 ust. 3 w zw. z art. 16 ust. 2 i art. 16 ust. 1 u.i.w., należy dojść do wniosku, że umowa zawierana przez powiatowego lekarza weterynarii w związku z wydaniem przez ten organ decyzji wyznaczającej lekarza weterynarii niebędącego pracownikiem Inspekcji Weterynaryjnej do wykonywania czynności weterynaryjnych, o których mowa w art. 16 ust. 1 u.i.w., ma z jednej strony charakter wykonawczy i zależny względem powyższej decyzji, z drugiej zaś - stanowi ona w niezbędnym zakresie konkretyzację określonych elementów treściowych samej decyzji. Zawarcie umowy tego rodzaju stanowi ponadto warunek uzyskania przez decyzję z art. 16 ust. 2 u.i.w. przymiotu wykonalności (zgodnie z art. 16 ust. 3 u.i.w. wykonywanie czynności, o których mowa w art. 16 ust. 1 u.i.w., następuje po zawarciu umowy z powiatowym lekarzem weterynarii). Decyzja upoważniająca lekarza weterynarii do wykonywania czynności weterynaryjnych w imieniu powiatowego lekarza weterynarii nie może być więc wykonywana bez uprzedniego zawarcia oraz wejścia w życie umowy określającej szczegółowy zakres, terminy i miejsce wykonywania czynności oraz wysokość i termin płatności wynagrodzenia za wykonane czynności. Nie jest uzasadnione stanowisko kwestionujące dopuszczalność dalszej konkretyzacji treści decyzji administracyjnej mającej charakter upoważniający (kompetencyjny) i stanowiącej podstawę zlecenia funkcji administracyjnych (w ramach tzw. funkcjonalnej prywatyzacji zadań publicznych) w umowie cywilnoprawnej. Umowa ta zawierając elementy administracyjnoprawne i cywilnoprawne nie przestaje być umową zawieraną na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego. Z woli ustawodawcy umowa ta ma na celu konkretyzację decyzji upoważniającej do wykonywania funkcji administracyjnych oraz jej wykonanie. Zastosowanie obok decyzji administracyjnej także umowy jako formy prawnej zlecania funkcji administracyjnych jest dopuszczalnym konstytucyjnie zabiegiem ustawodawczym.

Wobec powyższego należy przyjąć, że skoro w świetle art. 184 Konstytucji RP w związku z przepisami ustawy p.p.s.a. oraz ustaw szczególnych (art. 3 § 2-2a, art. 4-5, art. 15 i in.p.p.s.a., art. 3 § 3 p.p.s.a.) zakres właściwości sądów administracyjnych zasadniczo (chyba że przepis szczególny stanowi inaczej) nie obejmuje umów zawieranych przez organy administracji publicznej (nie tylko umów typowo cywilnoprawnych, lecz także umów z dominacją elementów administracyjnoprawnych), domaganie się poddania kontroli treści umowy zlecenia (lub jej projektu) zawartej na podstawie art. 16 ust. 3 u.i.w., w celu wykonania decyzji wydanej na podstawie art. 16 ust. 2 u.i.w., jest niedopuszczalne.

Poza zakresem kontroli sądów administracyjnych pozostają zatem motywy lub przesłanki, jakimi kierowały się właściwe organy Inspekcji Weterynaryjnej, proponując skarżącej określone warunki umowy zlecenia, która zgodnie z art. 16 ust. 3 u.i.w. ma charakter wykonawczy względem wydanej decyzji. Wybory organów administracji weterynaryjnej są w tym zakresie przejawem realizacji polityki administracyjnej, która może podlegać kontroli sądowoadministracyjnej pod warunkiem zastosowania formy prawnej objętej zakresem właściwości sądów administracyjnych. Rozstrzyganie sporów prawnych związanych z zawieraniem lub wykonywaniem umów cywilnoprawnych (także tych związanych z decyzjami administracyjnymi) należy natomiast co do zasady do sądów powszechnych.

W ostatniej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny poddał ocenie zarzut naruszenia prawa materialnego w zakresie art. 16 ust. 2 u.i.w. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu takiego znaczenia pojęcia "zakres czynności", które "nie pozwala stronie na poznanie do czego jest uprawniona lub zobowiązana". Zarzut ten pomimo niejasnego sformułowania jest nakierowany na podważenie prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji oceny legalności treści zaskarżonej decyzji w zakresie konkretyzacji art. 16 ust. 2 u.i.w. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie decyzja wydana na podstawie art. 16 ust. 2 u.i.w. musi określać nie tylko rodzaj i pełny zakres przedmiotowy czynności weterynaryjnych, do których wykonywania zostaje wyznaczony lekarz weterynarii, lecz także powinna wskazywać zakres czasowy i terytorialny wykonywania tych czynności.

Oceniając negatywnie powyższy zarzut, należy przede wszystkim wskazać - nawiązując do podniesionych już argumentów - że decyzja z art. 16 ust. 2 u.i.w. jest jedynie podstawą upoważniającą do wykonywania określonych rodzajowo i zakresowo czynności administracyjnoprawnych. Z woli ustawodawcy szczegółowy zakres przedmiotowy tych czynności, terminy i miejsce ich wykonywania oraz warunki wynagradzania za wykonane czynności ma określać umowa cywilnoprawna zawierana przez organ Inspekcji Weterynaryjnej z wyznaczonym lekarzem weterynarii. Oznacza to, że w treści samej decyzji wystarczy określić kategorie rodzajowe czynności weterynaryjnych oraz zakres przedmiotowy tych czynności, natomiast dookreślenie zakresu przedmiotowego tych czynności oraz zakres czasowy i przestrzenny ich wykonywania oraz warunki wynagradzania za wykonane czynności mają zostać określone w umowie z art. 16 ust. 3 u.i.w. Jeżeli chodzi o rodzaje czynności weterynaryjnych, które mają zostać określone w decyzji, to w tym zakresie organ jest zobowiązany do wyboru odpowiednich kategorii czynności z katalogu ustawowego zawartego w art. 16 ust. 1 pkt 1 i 1a u.i.w. Jeżeli natomiast chodzi o zakres przedmiotowy w ramach wybranych rodzajów czynności, to w tym zakresie w przedmiotowej sprawie należało kierować się katalogiem czynności szczegółowo określonych w załączniku do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 2 sierpnia 2004 r. w sprawie warunków i wysokości wynagrodzenia za wykonywanie czynności przez lekarzy weterynarii i inne osoby wyznaczone przez powiatowego lekarza weterynarii, dotyczącym wysokości stawek części podstawowej wynagrodzenia za czynności wykonywane przez lekarzy weterynarii i inne osoby wyznaczone przez powiatowego lekarza weterynarii (od dnia 17 stycznia 2018 r. rozporządzenie to zostało zastąpione przez rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 stycznia 2018 r. w sprawie warunków i wysokości wynagrodzenia za wykonywanie czynności przez lekarzy weterynarii i inne osoby wyznaczone przez powiatowego lekarza weterynarii). Właściwy organ Inspekcji Weterynaryjnej jest więc uprawniony do ograniczenia w decyzji rodzajów czynności z art. 16 ust. 1 pkt 1 i 1a u.i.w. przez określenie, że w ramach danej kategorii rodzajowej czynności będą realizowane jedynie niektóre typy tych czynności (np. w ramach rodzaju czynności: "pobieranie próbek do badań" będą realizowane jedynie czynności pobierania próbek krwi ssaków lub wymazów ptaków do badań laboratoryjnych albo próbek do badania w kierunku przenośnych gąbczastych encefalopatii przeżuwaczy). Dalsza konkretyzacja decyzyjnie wyznaczonego rodzaju i zakresu przedmiotowego czynności weterynaryjnych jest natomiast możliwa i dopuszczalna w treści umowy zawieranej na podstawie art. 16 ust. 3 u.i.w. Może ona w szczególności polegać na ograniczeniu ilościowym zakresu przedmiotowego czynności przekazanych do wykonania (np. przez określenie, że ilość pobranych próbek krwi ssaków do badań laboratoryjnych nie może przekroczyć określonej granicy) lub na dalszej precyzacji zakresu przedmiotowego (np. przez określenie, że czynności pobierania próbek krwi ssaków mają zostać ograniczone jedynie do bydła i koniowatych).

Tak rozumiane rozróżnienie pomiędzy pojęciami rodzaju i zakresu czynności weterynaryjnych oraz sposobami ich konkretyzacji zostało zachowane w treści zaskarżonej decyzji. Nie jest zatem uzasadniony zarzut błędnej wykładni art. 16 ust. 2 u.i.w. Nie znajduje także podstaw twierdzenie, że adresat decyzji z art. 16 ust. 3 u.i.w. nie może stwierdzić, jaki jest zakres jego uprawnień lub obowiązków. Przede wszystkim - jak już wspomniano - rozważana decyzja ma charakter upoważniający i nie rodzi samoistnie żadnych wykonalnych praw lub obowiązków. Dopiero dobrowolne zawarcie przez wyznaczonego lekarza weterynarii umowy na podstawie art. 16 ust. 3 u.i.w. pozwala ustalić szczegółowy i ostatecznie skonkretyzowany zakres uprawnień i obowiązków.

Mając na względzie powyższe argumenty i uwagi, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł w pkt 1 wyroku o oddaleniu skargi kasacyjnej jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw.

W punkcie 2 wyroku orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego, zasądzając na rzecz organu kwotę 480 złotych.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.