Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1333406

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 28 marca 2013 r.
II OSK 2314/11

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary (spr.).

Sędziowie: NSA Maciej Dybowski, del. WSA Jerzy Siegień.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 14 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 42/11 w sprawie ze skargi D. S., M. S. i J. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia (...) listopada 2010 r., nr (...) w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 14 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 42/11, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. S., M. S. i J. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia (...) listopada 2010 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia (...) sierpnia 2010 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy, stwierdził, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku i zasądził od organu II instancji na rzecz skarżących D. S. i M. S. kwotę 500 zł a na rzecz skarżącego J. O. kwotę 740 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia (...) sierpnia 2010 r. Prezydent Miasta B., na wniosek J. S., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z nadziemnymi i podziemnymi garażami oraz nadziemnymi i podziemnymi parkingami na działkach nr ewid. (...),(...),(...) i (...) przy ul. S. w B. wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną (m.in. sieci i przyłącza) i projektowanymi zjazdami w pasie drogowym ul. S. (działka nr ewid. (...)). Organ w decyzji określił rodzaj zabudowy, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. W uzasadnieniu podano, że wokół terenu objętego wnioskiem został wyznaczony obszar analizowany, którego granice obszaru wyznaczono nieco szerzej niż trzykrotność frontu nieruchomości objętej wnioskiem i wskazano na kopii mapy stanowiącej załącznik graficzny tego opracowania. Jako front działki objętej wnioskiem przyjęto część nieruchomości przylegającej bezpośrednio do ul. S. Jest to część działki z której odbywa się główny wjazd i wejście na teren inwestycji. Podano, że za przyjęciem wskazanych na załączniku graficznym do analizy granic terenu analizowanego przemawiała w tym przypadku racjonalność urbanistyczna mająca na celu wykazanie spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami budowlanymi istniejącymi w sąsiedztwie. Organ podał, że pojęcie "działki sąsiedniej" należy interpretować szeroko, jako nieruchomość lub część nieruchomości położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie. Jeżeli wziąć pod uwagę tzw. spójność urbanistyczną rozumianą szeroko, nie sposób pominąć przy ustalaniu warunków zabudowy w oparciu o przesłankę z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm., dalej: u.p.z.p.) w zakresie "dobrego sąsiedztwa", także i tej okoliczności.

W kwestii linii zabudowy organ wskazał, że z uwagi na to, iż wnioskowany teren sąsiaduje z drogą publiczną ul. S. linia zabudowy została ustalona od strony tej drogi. Wskazano, że istniejąca linia zabudowy wzdłuż ul. S. jest nieregularna i przebiega tworząc uskoki. Budynki po tej samej stronie drogi co wnioskowane zamierzenie usytuowane są w odległości od 3.0 m do 27.0 m od linii rozgraniczającej tejże drogi. W takiej sytuacji nową linię zabudowy należałoby wyznaczyć w oparciu o § 4 ust. 3 rozporządzenia tj. jako kontynuację linii zabudowy tego budynku który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Byłaby to odległość 27.0 m od linii rozgraniczającej ul. S. wyznaczona budynkiem mieszkalnym z częścią gospodarczą położonym na działce nr ewid. gr. (...) przy ul. S. (...), tj. na terenie objętym wnioskiem. W ocenie organu taki sposób wyznaczenia linii zabudowy nie pozwoliłby na utrzymanie porządku urbanistycznego na analizowanym terenie a wręcz odwrotnie przyczyniłby się do powstania chaotycznego sposobu zabudowy. Opierając się zatem na wynikach analizy funkcji oraz cech i zagospodarowania terenu, organ postanowił wyznaczyć linię nowej zabudowy stosownie do § 4 ust. 4 ww. rozporządzenia, w odległości 5.0 m od linii rozgraniczającej ul. S. Podano, że w najbliższym sąsiedztwie planowanego zamierzenia (dz. o nr ewid. gr. (...)) zlokalizowany jest budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie szeregowej, którego zewnętrzny segment znajduje się w odległości 5.0 m od granicy z drogą - ul. S. Natomiast na kolejnych nieruchomościach, tj. działkach nr ewid. gr. (...),(...),(...) i (...), dnia (...) sierpnia 2009 r. została wydana decyzja o warunkach zabudowy, w której została określona linia zabudowy dla planowanej inwestycji w odległości 5.0 m od linii rozgraniczającej ul. S. (po licu ściany istniejącego budynku mieszkalnego przy ul. S. (...)). Dlatego też, zdaniem organu, w celu zachowania harmonii zabudowy na analizowanym terenie, przede wszystkim zachowania ładu wzdłuż ul. S., zasadne i pożądane było wyznaczenie linii zabudowy w odległości 5.0 m od linii rozgraniczającej ul. S., jako kontynuację ukształtowanej linii zabudowy na odcinku od ul. W. Wyznaczona w odległości 5.0 m od linii rozgraniczającej ul. S. (tekst jedn.: 7.5 m od krawędzi jezdni w tej drodze) linia zabudowy spełnia wymogi art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

Odnośnie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do sumarycznej powierzchni terenu objętego wnioskiem, określonej w wielkości kształtującej się do 45% organ podał, że biorąc pod uwagę sposób zagospodarowania nieruchomości położonych w obszarze analizowanym w przedmiotowej sprawie można było ustalić inny wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu przeznaczonego pod zabudowę (wynikającego z § 5 ust. 2 rozporządzenia), aniżeli średnia wielkość tego wskaźnika, wynosząca 25%. Powyższe było możliwe, ponieważ w zakreślonym do analizy terenie występuje wiele działek zabudowanych w większym stopniu, aniżeli wyliczona średnia wartość. Podano, że z przeprowadzonej analizy wynika, iż w zakreślonym obszarze wielkości wskaźników zabudowy są znacznie zróżnicowane, co związane jest przede wszystkim z dużą rozpiętością powierzchni działek i funkcji ich zabudowy. Z części graficznej wynika, że na analizowanym terenie wskaźniki zabudowy nieruchomości kształtują się w granicach od 3% do 59%. Na objętym analizą terenie dominującą funkcję pełni zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna w postaci budynków wolnostojących, dla których wskaźnik zabudowy działek kształtuje się w granicach do około 30%. W pobliskim sąsiedztwie zlokalizowane są także budynki mieszkalne w zabudowie szeregowej, tam wskaźnik powierzchni zainwestowania działek jest znacznie większy, określony na poziomie kształtującym się w wielkości do około 49%. Sporządzona analiza wykazała, że w analizowanym terenie występują m.in. działki zainwestowane w 59% (działka nr ewid. (...)), 50% (działka nr ewid. (...)), 49% (działki nr ewid. (...),(...),(...),(...), (...)), 48% (działka nr ewid. (...)). W ocenie organu wielkość wyznaczonego wskaźnika na poziomie kształtującym się do 45% nie zakłóci funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu oraz ładu przestrzennego obszaru poddanego analizie, a jednocześnie umożliwi zrealizowanie obiektów opisanych we wniosku. Przeprowadzona analiza wykazała, że realizacja planowanego zamierzenia będzie uzupełnieniem istniejącego zagospodarowania, więc ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy na poziomie 45% w żaden sposób nie wpłynie na zachwianie porządku urbanistycznego na tym terenie.

Kolejny parametr zabudowy - szerokości elewacji frontowych określono od strony ul. S., ponieważ z tej drogi będzie odbywać się główny wjazd na objęty wnioskiem teren. Szerokość elewacji frontowych obiektów wyznaczono zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia. Organ podał, że możliwe było wyznaczenie innych szerokości elewacji frontowej niż jej średnia wielkość dla obszaru analizowanego wynosząca 11.0 m, ponieważ na tym terenie zlokalizowane są również budynki, których szerokości elewacji frontowych są większe niż obliczona średnia dla zakreślonego obszaru. Jak wynika z przeprowadzonej analizy terenu, w zakreślonym obszarze szerokości elewacji frontowych budynków są znacznie zróżnicowane i wynoszą od 3.0 m do 175.0 m. Ustalona niniejszą decyzją szerokość elewacji frontowej pojedynczego budynku w wielkości nie przekraczającej 50.0 m spełni oczekiwania inwestora, nie powodując przy tym dysharmonii istniejącej zabudowy w analizowanym terenie. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, organ wyznaczył zgodnie z § 7 ust. 4 rozporządzenia, na podstawie którego dopuszczalne było wyznaczenie takiej wysokości, która wynika z przeprowadzonej analizy. Z przedłożonej analizy terenu wynika zaś, że w obszarze analizowanym wysokości istniejących budynków są znacznie zróżnicowane, brak jest jednolitości w tym zakresie. Na terenie objętym analizą dominuje dwu i trzykondygnacyjna zabudowa mieszkaniowa, gdzie wysokości budynków kształtują się na poziomie do ok. 12.0 m. Ustalając wysokość planowanej zabudowy organ wziął także pod uwagę położenie objętych wnioskiem nieruchomości - wskazane działki znajdują się na skraju osiedla, inwestycja realizowana będzie więc na jego obrzeżach. Z analizy terenu wynika także, że objęte wnioskiem nieruchomości sąsiadują z rozległym terenem, który stanowią ogrody działkowe, w związku z czym realizacja inwestycji stanowić będzie pewnego rodzaju granicę pomiędzy tymi terenami, domknięcie zabudowanej części miasta. Nadto organ podał, że z przedstawionej przez inwestora koncepcji wynika, iż wysokość nowoprojektowanych obiektów od strony leżącej w najbliższym sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej, będzie obniżona w stosunku do pozostałego terenu. W związku z tym ustalona niniejszym rozstrzygnięciem maksymalna wysokość planowanej inwestycji kształtująca się na poziomie 12.50 m nie wpłynie na zachwianie ładu przestrzennego i harmonii zabudowy na objętym analizą terenie a także nie będzie negatywnie wyróżniała się na tle istniejącej zabudowy.

Geometrię dachu organ wyznaczył zgodnie z § 8 rozporządzenia. Nie ustalano wysokości głównej kalenicy oraz jej kierunku z uwagi na charakter i geometrię dachu. Organ podał, że planowane przedsięwzięcie nie jest sprzeczne z dotychczas ukształtowanym ładem przestrzennym w tej części osiedla, tym bardziej, że będzie stanowiło kontynuację dotychczasowej funkcji mieszkalnej. Organ wywiódł, że pojmowanie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować dość szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora, po to by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Jeżeli istniejąca zabudowa realizuje funkcję mieszkaniową oznacza to, że nowy obiekt może być budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, jak również wielorodzinnym. W konkluzji organ podał, że inwestycja spełnia wymogi określone w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.

Odwołanie od ww. decyzji wnieśli W. W., H. i A. C., D. i M. S., B. i K.G., A. i A. P., K. i S.P., E. i T. D., I. K. M., B. L.oraz J. O.

Decyzją z dnia (...) listopada 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławczego w B. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podano, że wyznaczenie wokół terenu, którego dotyczy wniosek, obszaru analizowanego i przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy dokonane zostało prawidłowo - a co najważniejsze, prawidłowo uzasadnione przez osobę sporządzającą analizę. Obszar analizy został przyjęty w rozmiarze nieco większym niż minimalny, jednak zwiększenie obszaru analizy wynika z opisanej i uzasadnionej przez jej autora - urbanisty, potrzeby ujęcia najbliższej okolicy jako całości urbanistycznej. Organ odwoławczy wyraził pogląd, że w rozpoznawanej sprawie, dla zachowania zasady dobrego sąsiedztwa, w granicach analizy powinny znaleźć się w zasadzie wszystkie nieruchomości w kwartale ulic: M., C., N. -D. F. -M. i B. W ocenie SKO wszelkie twierdzenia zawarte w części opisowej "analizy" są twierdzeniami uzasadnionymi, nie sposób zatem doszukać się zarzucanego organowi I instancji działania bezprawnego, nakierowanego na zaspokojenie wyłącznie interesów inwestora. Wnioski wyciągnięte w wyniku dokonanej analizy są logiczne i jednoznaczne.

Skargą I. K. M., B. Ł., J. O. zaskarżyli powyższą decyzję, zarzucając jej: art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 64, w zw. z art. 52 ust. 1, art. 54 i art. 56 i art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez dokonanie niezgodnej ze stanem faktycznym analizy funkcji oraz cech i zagospodarowania terenu i wadliwe przyjęcie, że zostały spełnione wymogi art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy, a dotyczące uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych, społeczno - gospodarczych, środowiskowych, kulturowych oraz kompozycyjno - estetycznych; art. 63 ust. 2 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, ponieważ zaskarżona decyzja łamie zasadę dobrego sąsiedztwa; art. 1 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy, ponieważ zaskarżona decyzja doprowadzi do kolizji z zabudową istniejącą i nie będzie tworzyć jednolitej i spójnej całości oraz spowoduje zachwianie ładu przestrzennego i zeszpecenie urbanistyki osiedla; art. 6, 7, 8, 9, 10, 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej: k.p.a.) poprzez dokonanie wadliwej oceny zamiaru inwestycyjnego i błędne przyjęcie, iż organ I instancji dokładnie wyjaśnił stan faktyczny sprawy i uwzględnił słuszny interes skarżących; art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, poprzez wyrażenie zgody na lokalizację obiektów budowlanych w odległości mniejszej niż 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. S.

Postanowieniem z dnia 24 marca 2011 r. skarga I. K. M. i B. Ł. została odrzucona.

Od decyzji organu odwoławczego odrębną skargę wywiedli także H. i A.C., D. i M. S., B. i K. G., A. i A. P., K. i S. P., E. i T. D. Decyzji tej zarzucili naruszenie: art. 2 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i 5 u.p.z.p., art. 43 ustawy o drogach publicznych, art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.

Postanowieniem z dnia 31 marca 2011 r. skarga H. i A. C., B. i K. G., A. i A. P., K. i S. P., E. i T. D. została odrzucona.

Na rozprawie w dniu 5 lipca 2011 r. skargi J. O. oraz D. i M. S. zostały połączone do wspólnego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku wskazał, że sporządzona w niniejszej sprawie "Analiza terenu" nie spełnia wymagań określonych przepisem § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem wyznaczenie granic obszaru analizowanego nastąpiło w taki sposób, że Sąd nie jest w stanie ocenić, czy przyjęte przez organ granice odpowiadają przepisom rozporządzenia. Uzasadnienie decyzji organu I instancji stanowi powtórzenie treści części tekstowej analizy. Brak stosownej argumentacji uzasadniającej takie a nie inne wyznaczenie granic, obszaru analizowanego powoduje, że kwestia ta wymyka się spod kontroli sądowej. W ocenie Sądu prowadzi to do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a.

Sąd wskazał, że problem oceny wyznaczenia granic obszaru analizowanego wynika z braku informacji na temat szerokości frontu działki objętej wnioskiem. Informacji takiej nie znajdujemy ani w decyzji organu I instancji, ani w jej uzasadnieniu, ani też w analizie terenu stanowiącej załącznik do decyzji. Próby określenia szerokości frontu działki czynione na podstawie słabo czytelnej mapy stanowiącej część graficzną analizy terenu prowadzą do różnych stanowisk - zdaniem skarżących wynosi ona 120 m, zdaniem pełnomocnika procesowego inwestora szerokość ta wynosi 136 m. Przyjmując nawet tę drugą wielkość, trzykrotność szerokości frontu działki wyniesie 408 m, a nie ok. 520 m, jak to przyjął organ I instancji. Poszerzenie granic obszaru analizowanego o 100 m wokół działki budowlanej wymaga ze strony organu szczególnego uzasadnienia. Kwestia ta ma niezmiennie istotne znaczenie dla wydania decyzji o warunkach zabudowy, gdyż ewentualne przyjęcie obszaru analizowanego w innych granicach może prowadzić do zupełnie odmiennych wyników co do spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Wymogu szczególnego uzasadnienia nie spełnia ogólnikowe jedynie stwierdzenie w uzasadnieniu decyzji, iż za przyjęciem granic terenu analizowanego "przemawiała w tym przypadku racjonalność urbanistyczna mająca na celu wykazanie spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami budowlanymi istniejącymi w sąsiedztwie". Użycie przez organ stereotypowych zwrotów "racjonalność urbanistyczna", czy "spójność urbanistyczna" nie może zastąpić potrzeby konkretnego uzasadnienia, na czym polega spójność urbanistyczna planowanej inwestycji z obiektami istniejącymi w sąsiedztwie zwłaszcza w sytuacji, gdy wszyscy, poza inwestorem, uczestnicy postępowania administracyjnego twierdzą, że nowa inwestycja zakłóci koncepcję urbanistyczną osiedla D. jako osiedla domów jednorodzinnych.

Zdaniem Sądu organ odwoławczy również nie skontrolował, w jaki sposób obszar analizowany został wyznaczony i czy nie narusza on wymogów określonych przepisem § 3 rozporządzenia. Pomimo zarzutów i wątpliwości podnoszonych w odwołaniach, wypowiedział się jedynie ogólnie, że zwiększenie obszaru analizy wynika z uzasadnionej przez urbanistę potrzeby ujęcia najbliższej okolicy jako całości urbanistycznej. Problem polega na tym, iż urbanista nie uzasadnił swojego stanowiska operując jedynie sloganami "racjonalności" oraz "spójności" urbanistycznej. Organ odwoławczy wyraził pogląd, że dla zachowania zasady dobrego sąsiedztwa, w granicach analizy powinny znaleźć się w zasadzie wszystkie nieruchomości w kwartale ulic: M., C., N., D. F., M. i B. Oznacza to rozszerzenie granic obszaru analizowanego praktycznie na obszar całej dzielnicy. Wobec braku uzasadnienia tego stanowiska nie sposób ocenić jego legalności w świetle dyspozycji przepisów § 3 rozporządzenia.

Przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy pozostawiają organom pewien luz decyzyjny, zezwalając na odstępstwa od wyznaczenia poszczególnych wskaźników nowej zabudowy, "jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1" (§ 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 oraz § 7 ust. 4 rozporządzenia). Ten luz decyzyjny nie może być, w ocenie Sądu, utożsamiany z dowolnością działania, dlatego też istotną rolę odgrywa stosowna argumentacja uzasadniająca takie a nie inne określenie wskaźników nowej zabudowy. W orzecznictwie NSA podkreśla się, że ustalenie stopnia kontynuacji funkcji, celów, formy architektonicznej i zagospodarowania terenu możliwe jest tylko po wcześniejszym wskazaniu konkretnych budynków i obiektów mieszczących się na sąsiednich w stosunku do planowanej inwestycji działkach. Tylko wskazanie konkretnych budynków i konkretnych obiektów im towarzyszących, wraz z ich aktualnym, precyzyjnie wskazanym przeznaczeniem, gabarytami, wzajemnym usytuowaniem i stosunkiem ich powierzchni do konkretnych funkcji, jest w stanie umożliwić dokonanie ustalenia stopnia podobieństwa pomiędzy istniejącą już infrastrukturą a planowaną inwestycją. Zdaniem Sądu decyzja organu I instancji nie odpowiada ww. standardom.

Sąd wskazał, że zgodnie z analizą szerokość elewacji frontowych budynków zlokalizowanych na analizowanym terenie wynosi od 3,0 m do 175,0 m, a średnia szerokość elewacji frontowych istniejących budynków wynosi 11,0 m. Zdaniem autora analizy, możliwe było wyznaczenie innych szerokości niż średnia wynosząca 11,0 m, ponieważ w analizowanym obszarze szerokości elewacji frontowych budynków są znacznie zróżnicowane i wynoszą od 3,0 m do 175,0 m. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji powtórzono argumentację zawartą w analizie terenu. Ani w analizie, ani w uzasadnieniu decyzji nie wskazano jednak, który konkretnie budynek posiada elewację frontową o szerokości 175,0 m, gdzie jest położony i jakie jest jego przeznaczenie. Brak takiej informacji nie pozwala na ocenę poprawności ustalenia szerokości elewacji frontowej w wielkości 50,0 m. Uwzględnienie wniosku inwestora jest jednym z argumentów, jednakże uzasadnienie decyzji winno sięgać do obiektywnych mierników. Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 § 6 ust. 2 rozporządzenia). Mając na uwadze, że analiza terenu ma na celu ustalenie tzw. "dobrego sąsiedztwa" dla nowej zabudowy w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, odstępstwa od reguły średniej szerokości elewacji nie powinna uzasadniać z powołaniem się na pojedynczy budynek o szerokości 175,0 m o nieznanym przeznaczeniu. Poprawność metodologiczna analizy wymaga, aby uzasadnienia odstępstwa od reguły poszukiwać na tych działkach, położonych na obszarze analizowanym, które zapewniają dobre sąsiedztwo nowej zabudowie. W niniejszym przypadku, skoro zabudowa ma charakter budownictwa mieszkaniowego wielorodzinnego kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy odnieść należy przede wszystkim do działek zabudowanych budynkami wielorodzinnymi przy ul. W. a nie do budynków o innych funkcjach. Analiza, w uzasadnieniu parametrów i cech nowej zabudowy, nie nawiązuje w istocie do charakterystyki tych działek, które zapewniają nowej zabudowie dobre sąsiedztwo.

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej w sprawie rozstrzygnięcia organów obu instancji podjęte zostały bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a więc z naruszeniem art. 7 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a. co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ zbadanie wszystkich okoliczności mogłoby doprowadzić organ do odmiennych ustaleń końcowych. Uchybienie wskazanym przepisom, jak też przepisowi art. 107 § 3 k.p.a. powoduje, że również Sąd nie jest władny, na podstawie przedstawionego materiału dowodowego, ocenić, czy zaskarżone rozstrzygnięcie pozostaje w zgodzie z art. 61 u.p.z.p. oraz § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien wyznaczyć obszar analizowany, mając na względzie odległości wskazane w przepisach dla granicy obszaru analizowanego oraz precyzyjnie wyjaśnić i uzasadnić granice oraz rozmiar przyjętego obszaru analizowanego, a następnie dokonać analizy planowanej inwestycji w zakresie kontynuacji, funkcji, gabarytów i formy architektonicznej obiektu oraz linii zabudowy.

Skargą kasacyjną J. S. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1)

art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., określającego zasadę tzw. "kontynuacji zabudowy", w związku z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przez ich błędną wykładnię polegającą na nadaniu większego (dominującego) znaczenia regulacjom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., niż unormowaniu ww. ustawy w zakresie zasady "kontynuacji zabudowy";

2)

art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. określającego zasadę wolności zagospodarowania terenu w zw. z art. 64 ust. 3 i art. 21 Konstytucji RP wobec błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania prowadzącego do nadmiernie formalistycznego podejścia do zasady określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a w konsekwencji ograniczenia zasady wolności zagospodarowania terenu i prawa własności;

3)

art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, że skoro nowa zabudowa ma charakter budownictwa mieszkaniowego wielorodzinnego kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy odnieść należy przede wszystkim do działek zabudowanych budynkami wielorodzinnymi przy ul. W., a nie do budynków o innych funkcjach;

4)

art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia przez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, iż każda, nawet niewielka wada sporządzonej analizy urbanistycznej nie pozwala na uznanie, iż została spełniona przesłanka "dobrego sąsiedztwa", podczas gdy w razie spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 ww. ustawy organ ma obowiązek ustalić warunki zabudowy a przepisy wykonawcze nie mogą tego obowiązku ograniczyć.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skarg D. S., M. S. i J. O. na zasadzie art. 188 p.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano na orzecznictwo, zgodnie z którym nie można przepisom rozporządzenia przypisywać większego znaczenia niż ustawie. Podniesiono też, że zabudowa terenów zurbanizowanych położonych przede wszystkim w miastach wojewódzkich, wymaga bardziej intensywnego wykorzystania terenu, co wiąże się ze stosowaniem art. 1 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. ustalającego zasadę ekonomicznego wykorzystania terenu. Zasadzie tej w pełni odpowiada właśnie budowa budynku wielorodzinnego, a nie obiektów jednorodzinnych. Stanowisko WSA natomiast dotyczące wątpliwości czy też zastrzeżeń co do przeprowadzania wymaganej analizy urbanistycznej odnośnie wskaźnika zabudowy, linii zabudowy, elewacji frontowej (wysokości, szerokości), w stanie faktycznym niniejszej sprawy, jest całkowicie niezrozumiałe. Z treści części graficznej analizy wynika niezbicie, że dla wszystkich działek objętych analizą wyliczono wskaźniki zabudowy, ustalono szerokość elewacji frotowych, ustalono istniejącą linię zabudowy oraz funkcję znajdujących się na nich budynków, a w części opisowej analizy oraz uzasadnieniu decyzji szczegółowo uzasadniono ustalenie takich, a nie innych wskaźników oraz funkcji dla nowej zabudowy. Jak wynika w sposób jednoznaczny z części graficznej analizy, objęto nią nie tylko budynki i nieruchomości bezpośrednio przylegające do terenu projektowanej inwestycji, lecz wszystkie działki znajdujące się na analizowanym obszarze, które w ujęciu funkcjonalnym uznano za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Tym bardziej niezrozumiały jest też zarzut słabo czytelnej mapy stanowiącej załącznik graficzny analizy. Skoro niespornie istniejąca zabudowa terenu na obszarze zabudowanym jest wysoce zróżnicowana, w szczególności co do funkcji a w konsekwencji zróżnicowane są także wysokość obiektów, powierzchnia zabudowy, linie zabudowy itd. a więc wszelkie elementy wymienione w rozporządzeniu wykonawczym do u.p.z.p., to oczywiste jest, że organ I instancji, mając na uwadze przede wszystkim, iż naruszeniem ustawy a nawet Konstytucji RP byłoby wydanie decyzji o odmowie uwzględnienia wniosku inwestora, przeprowadził postępowanie dokonując takich wyjaśnień, które w optymalnym zakresie wyjdą naprzeciw interesom inwestora, nie naruszając interesu publicznego i uzasadnionego interesu osób trzecich. Uchylenie zaskarżonej decyzji, ze wskazaniem dla pogłębienia analizy urbanistycznej przy takich zarzutach można by rozumieć wyłącznie jako działanie na opóźnienie realizacji inwestycji.

Zarzuty podniesione przez Sąd dotyczące analizy urbanistycznej, tj. naruszenia art. 7, 77, 80 k.p.a., a zwłaszcza stwierdzenie, że analiza ta jest niepełna i nierzetelna, nasuwają, zdaniem skarżącego kasacyjnie, pytanie, czy Sąd z naruszeniem obowiązku sprawowania wymiaru sprawiedliwości dał pierwszeństwo niczym nieusprawiedliwionym interesom skarżących, których grunty sąsiadują z terenem inwestycji, bez wskazania jakiejkolwiek okoliczności mogącej świadczyć o tym, że zaskarżona decyzja narusza ich słuszny interes prawny. Sąd podjął się też niezwykle formalistycznej, nadmiernie szczegółowej, a także przesadnie rygorystycznej analizy, co doprowadziło do stwierdzenia, że analiza urbanistyczna została wykonana w sposób niepełny i nierzetelny. Stan faktyczny sprawy wskazuje wręcz na coś przeciwnego. Podkreślenia przy tym wymaga, iż stwierdzenie, że zdaniem Sądu organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji nie wyjaśnił sposobu ustalenia granic obszaru analizowanego w stopniu umożliwiającym dokonanie przez Sąd oceny legalności podjętej decyzji jest w istocie ewidentnym błędem w rozumowaniu. Jak wynika bowiem z treści uzasadnienia przedmiotowej decyzji Prezydenta, ustalając granice obszaru analizowanego miał on na względzie ustawową zasadę dobrego sąsiedztwa, określoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., ponieważ co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Nie ulega wątpliwości, że inwestor ubiegający się o wydanie decyzji w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, spełnia warunki wynikające wprost z ww. przepisu ustawy, a tym samym organ I instancji nie mógł odmówić mu ustalenia tych warunków. Nie można również przepisom rozporządzenia wykonawczego nadawać takiego znaczenia, które byłoby sprzeczne z przepisem ustawy, a w konsekwencji z uprawnieniem wynikającym z przepisu ustawy. Ponadto organ I instancji ustalając ww. granice obszaru uwzględnił w pełni wniosek inwestora, nie naruszając przy tym interesu publicznego oraz uzasadnionego interesu osób trzecich. Przyjąć jednocześnie należy, że wyznaczony przez ten organ obszar jest wystarczający do ustalenia warunków zabudowy dla wskazanej inwestycji zgodnie z obowiązującymi przepisami i tworzy pewną urbanistyczną całość. Jest on bowiem położony w części miasta, która jest intensywnie zabudowana i zagospodarowana. Racjonalność urbanistyczna może bowiem wymagać szerszego określenia granic obszaru analizowanego celem wykazania spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami budowlanymi już istniejącymi w sąsiedztwie. Powyższe świadczy właśnie o bardzo wnikliwym i dokładnym podejściu do sprawy, a nie o braku wystarczającego jej wyjaśnienia, czy też o braku rzetelności w działaniu organu. Skarżący kasacyjnie wskazał na obowiązek w pierwszym rzędzie kierowania się ustawą w rozumieniu jej art. 61 ust. 1 według wykładni celowościowej i spełnieniu zasady wolności zabudowy (art. 6 ust. 2 pkt 1) z zagwarantowaniem prawa własności, do granic z interesem publicznym i usprawiedliwionym interesem osób trzecich, bez zbędnego i niczym nieuzasadnionego formalizowania. Powyższe założenie powinno się uznać za spełnione w niniejszej sprawie, zwłaszcza w sytuacji gdy w związku z wynikami analizy urbanistycznej inwestor w porozumieniu z organem I instancji modyfikował treść wniosku dostosowując go właśnie do stanu wynikającego z tej analizy. Wbrew więc stanowisku Sądu analiza urbanistyczna została sporządzona na tyle prawidłowo, aby umożliwiało to podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego w zakresie wszelkich ustawowych wymogów. Celem decyzji o warunkach zabudowy jest bowiem jedynie wytyczenie podstawowych kierunków projektowanej inwestycji, zaś uszczegółowienie następuje na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę wyłącznie nieważność postępowania sądowego, która w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Zgodnie z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny może badać tylko, czy Sąd I instancji naruszył wskazane w skardze kasacyjnej przepisy i nie może podejmować badań w celu stwierdzenia innych wad zaskarżonego orzeczenia.

Skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Jednocześnie nie sformułowano żadnego zarzutu naruszenia prawa procesowego, w tym oparcia orzeczenia Sądu na wadliwie ustalonym stanie faktycznym. Konsekwencją powyższego jest przyjęcie, że stan faktyczny sprawy nie został zakwestionowany i tenże stan faktyczny, uznany za prawidłowy przez Sąd pierwszej instancji, stanowić będzie podstawę oceny zasadności zarzutu kasacyjnego przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jednocześnie trzeba podkreślić, że ustaleń faktycznych nie sposób zakwestionować poprzez zarzut naruszenia prawa materialnego. Stosownie do utrwalonego w tej mierze orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, odmienna ocena dowodów i wyprowadzenie na jej podstawie własnych wniosków co do stanu faktycznego sprawy w skardze kasacyjnej nie stanowi podstawy kasacyjnej w rozumieniu art. 174 i 176 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 31 marca 2004 r. sygn. akt OSK 59/04, ONSAiWSA 2004, Nr 1, poz. 10). Uzasadnienie podstaw kasacyjnych w niniejszej sprawie w istocie zmierza natomiast do niedopuszczalnego zakwestionowania ustaleń faktycznych w sprawie.

Przechodząc do rozpatrzenia zarzutów kasacyjnych, dotyczących błędnej wykładni wskazanych w niej przepisów prawa materialnego stwierdzić należy, że nie zasługują one na uwzględnienie.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej sąd pierwszej instancji zasadnie stanął na stanowisku - tak jak tego wymaga art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) znajdujący konkretyzację w przywołanych w skardze kasacyjnej przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2008 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowanie terenów w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowana przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1582) - że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego dla terenu spornej inwestycji, dokonywana na użytek kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy, nie może być ogólnikowa i powinna dawać pełen obraz charakterystyki terenu sąsiedniego. Trafnie też wskazano w zaskarżonym wyroku na konieczność uzasadnienia w treści analizy przesłanek przemawiających za określeniem konkretnej wielkości przyjętego obszaru analizy.

Dokonana przez Sąd I instancji wykładnia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia MI z dnia 26 sierpnia 2008 r. jest prawidłowa.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych oznacza, że nowa zabudowa musi mieścić się w granicach ustalonego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu.

Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego został określony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Stosownie do § 3 ust. 1 powyższego rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.

Zgodnie zaś z ust. 2 omawianego przepisu, granice obszaru analizowanego wyznacza się (...) w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Ratio legis przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest utrzymanie ładu przestrzennego w sytuacji braku planu zagospodarowania przestrzennego.

Przepis § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia określa jedynie minimalną wielkość obszaru analizowanego, w związku z czym dopuszczalne jest wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości większej niż minimalna. Racjonalność urbanistyczna może bowiem wymagać szerszego określenia granic obszaru analizowanego celem wykazania spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami budowlanymi już istniejącymi w sąsiedztwie (por. wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2008 r., II OSK 1533/07, Lex nr 488467).

Wskazać jednakże należy, że organ ustalając granice obszaru analizowanego powinien mieć na względzie ustawową zasadę dobrego sąsiedztwa, określoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zasada dobrego sąsiedztwa powinna być interpretowana urbanistycznie, gdyż jej celem jest zachowanie ładu urbanistycznego. Dlatego też pojęcie "działki sąsiedniej" należy interpretować szeroko, jako nieruchomość lub część nieruchomości położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie.

Należy podkreślić, że celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, co oznacza, że zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym.

Wobec tego w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość. Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze.

W każdym jednak przypadku wyznaczenia obszaru analizowanego znacznie większego od trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy - to z części tekstowej i graficznej analizy powinna jednoznacznie wynikać przyjęta przez organ wielokrotność tego minimum i przyczyny, jakie w danej sprawie przemawiały za przyjęciem takiej wielkości obszaru analizowanego, co trafnie podniesiono w zaskarżonym wyroku, zasadnie przywołując przy tym stanowisko NSA zaprezentowane w wyroku z 10 września 2010, sygn. akt II OSK 1334/09.

W świetle powyższego brak jest podstaw do kwestionowania dokonanej przez Sąd I instancji wykładni wskazanych w pkt 1, 3 i 4 skargi kasacyjnej przepisów prawa materialnego.

Wobec tego, że skarżący nie podniósł w skardze kasacyjnej opartego na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzutu naruszenia przepisów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny nie odniósł się do zawartych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej twierdzeń i ocen kwestionujących ustalony stan faktyczny sprawy.

Chybiony jest także zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisu art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w związku z art. 64 ust. 3 i art. 21 ust. 1 Konstytucji RP. WSA nie kwestionował w żadnym miejscu samego prawa własności jako takiego, stąd też tak sformułowany zarzut skargi kasacyjnej jest chybiony. Przypomnieć należy, że prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, jak również art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Przekładając powyższe uwagi na okoliczności rozpatrywanej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że właśnie na mocy ustawy - przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - organy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w tym skarżącego, a niezakwestionowany stan faktyczny sprawy nie pozwala na uznanie, że nastąpiło ograniczenie zasady wolności zagospodarowania terenu i prawa własności.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę kasacyjną.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.