Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2777929

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 26 listopada 2019 r.
II OSK 23/18
Naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak.

Sędziowie: NSA Grzegorz Czerwiński (spr.), del. WSA Piotr Korzeniowski.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 sierpnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2283/16 w sprawie ze skargi R. K., Ł. B., P. S., R. W., S. S., S. W., T. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) lipca 2016 r. znak (...) w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi R. K., Ł. B., P. S., R. W., S. S., S. W., T. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 lipca 2016 r. znak: (...) w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia (...) lipca 2016 r. (...), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku R. K., T. P., Ł. B., S. S., k.c., P. S., S. W., R. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymał w mocy decyzję z dnia 4 marca 2016 r. umarzającą postępowanie wszczęte na wniosek ww. osób o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody P. z dnia (...) stycznia 2013 r., nr (...) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej B. S.A. w B. pozwolenia na rozbudowę bocznicy kolejowej "(...)" z infrastrukturą kolejową przy stacji PKP S. na działkach nr ew. (...),(...),(...),(...) i (...) obręb (...)(...), stanowiących obszar kolejowy i na działkach nr ew. (...) i (...) obręb (...)(...), stanowiących teren kolejowy zamknięty.

Organ wskazał, że zgodnie z linią orzecznictwa prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest możliwe tylko przy spełnieniu przesłanek przedmiotowych i podmiotowych. Prowadzenie postępowania na wniosek osoby nie będącej stroną jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych.

Następnie organ przytoczył art. 28 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 Prawo budowlane i wyjaśniając pojęcie strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę w kontekście obszaru oddziaływania obiektu zdefiniowanym w art. 3 pkt 20 ww. ustawy, podkreślił, że obszar ten musi być wyznaczony w oparciu o przepisy prawa. Dalej wskazał, że R. K., T. P., Ł. B., S. S., P. S., S. W. i R. W. nie brali udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia (...) stycznia 2013 r. Z uwagi na to, że postępowanie nieważnościowe jest nowym postępowaniem, obowiązkiem organu było na nowo ustalenie kręgu stron. Organ zaznaczył, że wnioskodawcy interes prawny wywodzą z faktu bycia:

- R. K. - współwłaścicielem lokalu nr (...) stanowiącego odrębną nieruchomość w budynku przy ul. (...) (dz. nr ew. (...) - KW nr (...)),

- Ł. B. współwłaścicielem lokalu nr (...) stanowiącego odrębną nieruchomość, w budynku przy ul. (...) (dz. nr ew. (...) KW nr (...)),

- R. W. - współwłaścicielem działki nr ew. (...), KW nr (...) i działki nr ew. (...), KW nr (...),

- S. S. właścicielem działki nr ew. (...) KW nr (...),

- T. P. - właścicielem działki nr ew. (...) KW nr (...).

Natomiast P. S. i S. W. nie wykazali interesu prawnego. Z KW nr (...) nie wynika, aby P. S. był uprawniony do którejkolwiek ze wskazanych w niej nieruchomości.

Organ zaznaczył, że rozbudowa bocznicy kolejowej, której dotyczy pozwolenie na budowę polega na:

- dobudowie dwu torów (normalnego i szerokiego) z południa na północ,

- powiększeniu południowej grupy torów o jeden tor normalny oraz wydłużeniu całej grupy w kierunku wschodnim o ca 320 m,

- odwodnieniu terenu pod rozbudowę torów z uporządkowaniem kanalizacji na terenie bazy przeładunkowej.

Następnie organ wyjaśnił, iż zgodnie z art. 4 pkt 4 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1297), bocznicą kolejową jest droga kolejowa połączona z linią kolejową, służąca do wykonywania załadunku i wyładunku wagonów lub wykonywania czynności utrzymaniowych pojazdów kolejowych lub postoju pojazdów kolejowych oraz przemieszczania i włączania pojazdów kolejowych do ruchu po sieci kolejowej; w skład bocznicy kolejowej wchodzą również urządzenia sterowania ruchem kolejowym oraz inne urządzenia związane z bezpieczeństwem ruchu kolejowego, które są na niej usytuowane.

Najbliżej inwestycji położone są działki nr ew. (...) i (...) ok. 85 m i oddzielone ul. (...). Organ wskazał, że wnioskodawcy nie są żadnym z podmiotów określonych w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w związku z czym nie mają przymiotu strony.

Zdaniem organu, rozbudowa bocznicy nie wprowadza żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości wnioskodawców. Brak jest przepisów prawa materialnego, które w związku z ww. inwestycją wprowadzałyby ograniczenia w zagospodarowaniu ww. nieruchomości i nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Podstawą interesu prawnego nie mogą być również immisje pośrednie (hałas).

Dalej organ wyjaśnił pojęcie obszaru oddziaływania inwestycji i podkreślił, że skutki funkcjonowania obiektu takie jak: kurz, hałas, wzmożony ruch samochodowy, zniszczenie nawierzchni drogi publicznej, nie decydują o statusie strony właścicieli działek na nie narażonych. Tylko osoby, których prawo doznaje ograniczeń ze względu na realizację jakiegoś obiektu, są stronami postępowania o pozwolenie na budowę dla tego obiektu (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 338/10).

Według organu z akt nie wynika, aby na działkach skarżących był przekroczony dopuszczalny poziom hałasu i emisji pyłów. Z opinii biegłej dr hab. inż. J. B. z dnia (...) listopada 2010 r., sporządzonej dla Sądu Rejonowego w Białymstoku I Wydział Cywilny, sygn. akt IC 480/09, w sprawie z powództwa T. P. (właściciela działki nr (...), usytuowanej najbliżej inwestycji) p-ko "(...)" S.A., m.in. na okoliczność czy hałas i emisja pyłów nie przekraczają dopuszczalnych norm w tym zakresie wynikającego z prawa wewnętrznego i z prawa wspólnotowego wynika, iż "głównym źródłem hałasu jest praca mobilnego sortownika węgla (...)". Ponadto "źródła zanieczyszczeń: kotłownie wyposażoną w kotły gazowe (źródło zorganizowane), przeładunek i rozlewnię gazu płynnego (źródła niezorganizowane) tj. ubytek gazu, wyciek, pylenie z rozładunku i sortowania, emisję pyłu w wyniku przeładunku węgla na frakcje, tworzenia i usuwania pryzm węgla oraz ruchu pojazdów na placu i drogach dojazdowych (źródła zorganizowane)".

Inwestycja polega jedynie na rozbudowie bocznicy kolejowej, natomiast z ww. opinii biegłego wynika, że głównym źródłem hałasu jest praca mobilnego sortownika węgla (...), który nie jest objęty inwestycją. Również źródłem emisji pyłów są obiekty nie wchodzące w skład tego zamierzenia.

Organ wskazał również na ekspertyzę A. D. wykonaną na zlecenie Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w B. z dnia (...) marca 2015 r. w zakresie oceny wpływu na środowisko (...) S.A. W opinii jednoznacznie stwierdzono, że negatywne oddziaływanie na zabudowę mieszkaniową znacząco ograniczono, wdrożono szereg rozwiązań technicznych, ograniczających negatywne oddziaływanie. Ponadto we wnioskach końcowych podniesiono, że otrzymana wielkość immisji opadu pyłu nie wskaże jednoznacznie jednego "winowajcy", bowiem pył (zawierający także sadzę) może pochodzić również ze spalania węgla w sąsiednich kotłowniach węglowych firm usługowo - handlowych bądź w kotłach węglowych mieszkańców.

Wobec powyższego, uciążliwości wynikające z rodzaju działalności wykonywanej na bocznicy (baza przeładunkowa) nie pozwalają przyjąć, że działki skarżących znajdują się w obszarze oddziaływania ww. inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Źródłem oddziaływania w postaci emisji hałasu, pyłu nie jest rozbudowa bocznicy, lecz forma i sposób w jaki jest ona użytkowana oraz wykorzystywana, a w szczególności praca urządzeń do rozładunku i przeładunku. Są to okoliczności faktyczne wynikające wyłącznie ze sposobu użytkowania bocznicy kolejowej.

Organ wyjaśnił, że z przepisów prawa cywilnego dotyczących ochrony prawa własności można wywodzić przymiot strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, tylko wówczas, gdy jest ono ograniczone w zagospodarowaniu. Samo powoływanie się na przepisy prawa cywilnego nie jest wystarczające dla wykazania interesu prawnego. Dochodzenie roszczeń na podstawie art. 144 k.c. może nastąpić jedynie przed sądem powszechnym.

Za chybiony organ uznał zarzut naruszenia art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 10 ust. 1 i 6 uchwały Rady Miejskiej w (...) z dnia (...) marca 2006 r., Nr (...), w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta (...) w granicach administracyjnych i części obszaru gminy (...), poprzez ich niezastosowanie, w sytuacji gdy nakazuje ona w przypadku terenów przesyłów i składów opracować raport oddziaływania na środowisko w przypadku wystąpienia uciążliwego oddziaływania na tereny sąsiednie, które mają charakter mieszkalny i graniczą z zakładem (...). W piśmie z dnia (...) kwietnia 2011 r., RDOŚ stwierdził, iż "planowane zamierzenie inwestycyjne nie jest przedsięwzięciem wymienionym w rozporządzeniu RM z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a zatem nie wymagało uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Dodatkowo mając na uwadze żądania wnioskodawców m.in. "przeprowadzenia oględzin nieruchomości, na której rozbudowano bocznicę kolejową z udziałem stron, organu i budownictwa lądowego i stacji kolejowych (...)", "przeprowadzenie rozprawy administracyjnej (...)" oraz innych dowodów, organ wyjaśnił, że przeprowadzenie dowodów nie jest niezbędne dla oceny legitymacji procesowej skarżących. W szczególności ocena ta, dokonywana w oparciu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego polega na ustaleniu obszaru oddziaływania obiektu w jego projektowym, a nie zrealizowanym kształcie.

Organ stwierdził, że art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego ze względu na swój ogólny charakter nie może stanowić samodzielnej podstawy do wszczęcia postępowania w trybie nieważnościowym.

Dalej powołując się na orzecznictwo podał, że to na podmiocie żądającym podjęcia postępowania nieważnościowego spoczywa ciężar wykazania, że ma on legitymację materialno-prawną w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Nawet w przypadku nieruchomości bezpośrednio graniczących z terenem, na którym planowana jest inwestycja, właściciel działki ma obowiązek wykazania istnienia własnego, obiektywnie uzasadnionego interesu prawnego.

Powyższe ustalenia obligowały zatem organ do umorzenia postępowania zainicjowanego wnioskiem podmiotów nieuprawnionych.

Skargę na ww. decyzję złożyli R. K., T. P., Ł. B., P. S., S. S., S. W. oraz R. W. zarzucając naruszenie przepisów:

1) prawa materialnego, a w szczególności:

a. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawo budowlanego poprzez jego błędną wykładnię polegająca na uznaniu, iż wnioskodawcy nie posiadają interesu prawnego, z uwagi na brak przepisów prawa materialnego jakie w związku z inwestycją wprowadzałyby ograniczenia w zagospodarowaniu ich działek, podczas gdy rozbudowa bocznicy kolejowej z infrastrukturą w znaczący sposób ogranicza ich prawo własności nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością inwestora oraz godzi w ich uprawnienia do ich mieszkalnego zagospodarowania, co jednoznacznie stanowi, iż istnieją normy prawa materialnego, które ograniczają wnioskodawcom swobodne korzystanie z przedmiotu własności,

b. art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 10 ust. 1 i 6 Uchwały Nr (...) Rady Miejskiej w (...) z dnia 31 marca 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta (...) w graniach administracyjnych i części obszaru gminy (...) będącego aktem prawa miejscowego poprzez ich niezastosowanie, w sytuacji gdy uchwała nakazuje w przypadku terenów przemysłu i składów opracować raport oddziaływania na środowisko w przypadku wystąpienia uciążliwego oddziaływania na tereny sąsiednie, które mają charakter mieszkalny i graniczą z zakładem (...), który został zaliczony do zakładów o dużym ryzyku wystąpienia awarii przemysłowej, co uzasadnia nie tylko interes prawny skarżących, ale i konieczność unieważnienia decyzji o pozwoleniu na budowę,

c. art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w zw. z art. 140, 143 i 144 k.c. poprzez brak ustalenia, jak przedsięwzięcie wpłynęło na społeczno - gospodarcze przeznaczenie nieruchomości sąsiednich wobec faktu, że oddziaływanie zakładu rozciąga się na nieruchomości inwestora, co oznacza potencjalne ograniczenie swobody ich właścicieli, stanowi uciążliwość oraz narusza ich uzasadnione interesy jako właścicieli nieruchomości mieszkalnych,

d. art. 53 ust. 3 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 1594 z późn. zm.) poprzez jego niezastosowanie, polegające na uznaniu, że inwestycja objęta postępowaniem nie wprowadza jakichkolwiek ograniczeń w zagospodarowaniu działek wnioskodawców z uwagi na fakt, iż działki znajdują się w odległości ustawowo określonej (10 m w przypadku budowli i budynków usytuowanych w odległości nie mniejszej niż 10 m od granicy obszaru kolejowego oraz 20 m od osi skrajnego toru), podczas gdy art. 53 ust. 3 stanowi, że odległości, o których mowa w ust. 2, dla budynków mieszkalnych powinny być zwiększone, w zależności od przeznaczenia budynku, w celu zachowania norm dopuszczalnego hałasu w środowisku,

e. § 3 ust. 1 pkt 58 w zw. z ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w zw. z art. 71 § 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku, jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że rozbudowa bocznicy nie jest takim przedsięwzięciem bowiem żaden z projektowanych torów nie ma powyżej 1 km długości, podczas gdy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w ust. 1 rozporządzenia, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie zakładu osiągną progi określone w ust. 1 zawsze bowiem należy uwzględnić wzajemne powiązania pomiędzy istniejącymi obiektami, mającymi wpływ na środowisko, a obiektami które powstaną w wyniku realizacji przedsięwzięcia;

2) postępowania, mogących mieć wpływ na wynik postępowania tj.:

a. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak ustaleń czy rozbudowa przekracza długość użyteczną powyżej 1 km, co w myśl cytowanego rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. jest zaliczane do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, co skutkować powinno przeprowadzeniem oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko,

b. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. poprzez brak zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i zaniechanie dokonania własnych ustaleń i oparcie rozstrzygnięcia jedynie o dokumenty inwestora i poprzez brak dokonania własnej oceny i sprawdzenia, jaki faktycznie wpływ na działki wnioskodawców ma przedsięwzięcie i pominięcie okoliczności podnoszonych przez wnioskodawców, a mogących mieć znacznie dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym nierozważenie, że inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, sposób użytkowania nieruchomości mieszkalnych przez wnioskodawców oraz niepowołanie dowodu z opinii biegłego,

c. art. 8 i 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie decyzji z uwagi na zbyt ogólnikowe stwierdzenia, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i kontrolę zaskarżonego orzeczenia, co skutkować powinno uznaniem, że nie dokonano wyjaśnienia stanu faktycznego,

d. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej z uwagi na pominięcie zgłaszanych zagrożeń bezpieczeństwa, co w konsekwencji doprowadziło do załatwienia sprawy bez poszanowania słusznego interesu obywatela i oparciu rozstrzygnięcia na oświadczeniu li tylko inwestora i skutkowało naruszeniem art. 77 § 1 k.p.a.,

e. art. 7 k.p.a. i 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności, niepowołanie biegłego oraz zaniechanie własnych ustaleń tj., czy rozbudowa negatywnie oddziałuje na nieruchomości sąsiednie, skoro zgodnie z art. 5 Prawa budowlanego obiekt budowlany należy projektować, użytkować i utrzymywać zgodnie z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi, obowiązującymi normami oraz zasadami wiedzy technicznej w sposób zapewniający m.in. poszanowanie interesów osób trzecich, w sytuacji gdy organ administracji publicznej, jak podmiot kierujący postępowaniem winien w sposób wyczerpujący zebrać, a następnie rozpatrzyć cały materiał dowodowy w sposób bezstronny,

f. art. 105 k.p.a. poprzez uznanie postępowania za bezprzedmiotowe w sytuacji, gdy legitymację do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ma podmiot, który twierdzi, że decyzja dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 ust. 2 p.b. albo którego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności tej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) lipca 2016 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenie nieważności decyzji.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, iż artykułowi 28 ust. 2 Prawa budowlanego należy przyznać charakter szczególny w stosunku do art. 28 k.p.a. W sprawach o wydanie pozwolenia na budowę regulacja ogólna określona w art. 28 k.p.a. została zawężona do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Osoby te są stroną także w postępowaniach nadzwyczajnych, w których kwestionowana jest decyzja o pozwoleniu na budowę. Postępowanie nadzwyczajne stanowi bowiem nową sprawę wyłącznie w wymiarze procesowym, a nie materialnoprawnym, tak więc podstawy interesu prawnego należy również poszukiwać w art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. Z tego względu, jeżeli wnioskodawca domaga się ochrony prawnej poprzez kwestionowanie decyzji o pozwoleniu na budowę pod kątem art. 156 § 1 k.p.a., to dopuszczalność zainicjowania tego postępowania będzie uzależniona od wykazania, że ma on jeden z wyżej wymienionych tytułów prawnych do nieruchomości leżącej na obszarze, na który inwestycja może oddziaływać.

Podstawowym kryterium dopuszczalności poddania kontroli decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia (...) stycznia 2013 r. na wniosek skarżących było zatem wykazanie związku pomiędzy ich sytuacją prawną (uprawnieniami i obowiązkami) a opisaną inwestycją. Związek ten powinien mieć wymiar konkretny, indywidualny, realny, sprawdzalny obiektywnie i jednocześnie powinien posiadać charakter prawny, a więc opierać się na normie prawa powszechnie obowiązującego. Ten ostatni warunek zachodzi w przypadku, gdy dany akt administracyjny oddziałuje na sytuację prawną określonego podmiotu. Zgodzić się należy z organem, że analizowane oddziaływanie trzeba odnieść wyłącznie do rodzaju inwestycji objętej pozwoleniem, odległości nieruchomości skarżących od działek inwestycyjnych oraz dopuszczalnego sposobu zagospodarowania tych nieruchomości, a zatem zbadania, czy inwestycja nie nakłada na wnioskodawców jakichkolwiek obowiązków lub ograniczeń związanych z zagospodarowaniem i zabudową należących do niech działek, wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Tym samym przepisy prawa cywilnego - wbrew kategorycznemu stanowisku organu odwoławczego - mogą stanowić skuteczną podstawę do uznania określonego podmiotu za stronę postępowania administracyjnego. Przepisy Prawa budowlanego nie wykluczają bowiem powiązania kwestii oddziaływania obiektu budowlanego z ponadnormatywnym oddziaływaniem na sąsiednią nieruchomość oraz z naruszeniem przysługującego właścicielowi prawa własności nieruchomości (art. 140 i art. 144 k.c.), ale wyłącznie - co wymaga podkreślenia w niniejszej sprawie - przy uwzględnieniu konkretnych parametrów planowanej inwestycji. W system ochrony praw właścicielskich wpisuje się bowiem wyrażona w Prawie budowlanym zasada wolności budowlanej (art. 4), zgodnie z którą każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20, należą nie tylko przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, przepisy z zakresu ochrony środowiska oraz zagospodarowania przestrzennego, ale także przepisy prawa cywilnego w zakresie ochrony prawa własności. Wskazuje się również, że przez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć także utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem (por. wyroki NSA: z 8 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1296/10; z 28 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 208/06; z 26 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 1613/11).

W przypadku konkretnej inwestycji wymagane jest bowiem odniesienie się do jej indywidualnych parametrów, w tym przewidzianych w projekcie budowlanym rozwiązań. Ponadto, ograniczenie w zagospodarowaniu terenu nie może być następstwem wzrostu obciążeń czy uciążliwości dla otoczenia związanych z przyszłym użytkowaniem obiektu budowlanego, jeżeli nie jest oparte na konkretnym przepisie obowiązującego prawa.

Wskazania wymaga również, że w orzecznictwie i piśmiennictwie prezentowane jest także odmienne stanowisko, zgodnie z którym przepisem odrębnym, na podstawie którego określonemu podmiotowi można przyznać status strony postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę, nie jest art. 144 k.c., który zawiera zakaz dokonywania tzw. immisji pośrednich z własnej nieruchomości na inne nieruchomości ponad przeciętną miarę wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych (por. A. Ostrowska (w:) Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, Warszawa 2015, uw. 21 do art. 28, s. 273; por. też wyroki NSA: z 27 listopada 2012 r., I OSK 1665/12; z 28 kwietnia 2009 r., II OSK 12/08 - CBOSA). Przepis ten, nie wprowadza bowiem żadnym ograniczeń w zagospodarowaniu działek, na które w ten sposób inwestycja oddziałuje. Niemniej, podzielając pierwsze ze stanowisk, zdaniem Sądu, z akt sprawy wynika, że działki skarżących leżą poza obszarem tak rozumianego oddziaływania inwestycji objętej wydanym w postepowaniu zwyczajnym pozwoleniem na budowę, co uniemożliwia przyznanie im statusu strony postępowania nieważnościowego.

Punktem wyjścia do takiej oceny jest bowiem zakres planowanego zamierzenia inwestycyjnego objętego decyzją z dnia 21 stycznia 2013 r., który - jak wskazuje się w projekcie budowlanym (A.Część opisowa, I Część ogólna, pkt 3 Opis stanu projektowanego, str. 11) - polega na rozbudowie bazy przeładunkowej i obejmuje wyłącznie: dobudowę dwu torów (normalnego i szerokiego) z południa na północ, powiększeniu południowej grupy torów o jeden tor normalny (do wielkości po dwa tory normalne i dwa szerokie) oraz wydłużeniu całej grupy w kierunku wschodnim o 320 m oraz odwodnieniu terenu rozbudowy.

Wprawdzie organ nie powołał się na konkretne ustalenia, niemniej z projektu zagospodarowania terenu, sporządzonego w skali 1: 500, wynika jednoznacznie, że długość rozbudowywanego odcinka torów nie przekracza 1 km Tym samym inwestycja nie mieści się w zakresie § 3 ust. 1 pkt 58 cytowanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko zgodnie z którym do takich przedsięwzięć zalicza się linie kolejowe i urządzenia do przeładunku w transporcie intermodalnym, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 29, oraz mosty, wiadukty lub tunele liniowe w ciągu dróg kolejowych, a ponadto bocznice z co najmniej jednym torem kolejowym o długości użytecznej powyżej 1 km Nie było zatem wymagane dla omawianej rozbudowy przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko, w konsekwencji nie wymagała decyzji o środowiskowych uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia, jak wywodzili skarżący. Ponadto, w aktach sprawy znajduje się pismo Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. z dnia (...) kwietnia 2011 r. wskazujące, że rozbudowa bocznicy (układ torowy z odwodnieniem) nie wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia, wbrew zarzutom skargi.

W konsekwencji nie można było zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 10 ust. 1 i 6 uchwały Rady Miejskiej w (...) z dnia (...) marca 2006 r., Nr (...), w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta (...) w granicach administracyjnych i części obszaru gminy (...), poprzez ich niezastosowanie, skoro przepis ten nakazuje w przypadku terenów przesyłów i składów opracować raport oddziaływania na środowisko zgodnie z przepisami ogólnymi, wyłącznie w przypadku wystąpienia uciążliwego oddziaływania na tereny sąsiednie. Inwestycja obejmowała wyłącznie rozbudowę istniejącej już bocznicy kolejowej w podanym wyżej, bardzo wąskim zakresie. Z tej przyczyny obszar oddziaływania obiektu winien być - tak jak uczynił to organ - określony tylko odnośnie do planowanej rozbudowy. Organ nie miał zatem podstaw, aby obszar ten ustalać w stosunku do istniejącej już zabudowy, jak podnoszono w skardze.

Ponadto, skoro najbliższa z działek o nr ew. (...) (T. P.) położona jest od działek inwestycyjnych w odległości ok. 85 m oraz dodatkowo oddzielona jest ul. (...), to również pozostałe działki wnioskodawców nie leżą w obszarze odziaływania inwestycji wyznaczonym w oparciu o art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1297 z późn. zm.), zgodnie z którym budowle i budynki mogą być sytuowane w odległości nie mniejszej niż 10 m od granicy obszaru kolejowego z tym, że odległość ta od osi skrajnego toru nie może być mniejsza niż 20 m.

Podobnie, organ nie miał obowiązku - badając wyłącznie obszar oddziaływania inwestycji niezbędny do ustalenia, czy wnioskodawcy mogą skutecznie domagać się wszczęcia postępowania nieważnościowego - zasięgać wiadomości specjalnych w postaci opinii biegłego. Analiza dokumentacji projektowej należy bowiem do zwykłych obowiązków organu i mieści się w ramach posiadanej wiedzy.

Wobec powyższych ustaleń, zdaniem Sądu, nie można było podzielić zarzutów skargi w zakresie naruszenia wskazanych przepisów postępowania administracyjnego. Sąd nie dopatrzył się również tak istotnych uchybień, które skutkowałyby uchyleniem zaskarżonej decyzji. Z podanych przyczyn, w ocenie Sądu, należało podzielić stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że wnioskodawcy nie mogą skutecznie domagać się wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji o pozwoleniu na budowę, bowiem nie istnieją przepisy prawa materialnego wprowadzające ograniczenia - o których mowa w art. 3 pkt 20 - Prawa budowlanego, w zagospodarowaniu ich nieruchomości.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniósł R. W., podnosząc zarzuty naruszenia:

1) art. 1 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego przez skarżących kasacyjnie w skardze:

a. zarzutu braku ustaleń czy rozbudowa bocznicy kolejowej przekracza długość użyteczną powyżej 1 km, co w myśl Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko skutkuje zaliczeniem takiego przedsięwzięcia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i obliguje do przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko,

b. zarzutu wpływu przedsięwzięcia na działki skarżących kasacyjne i pominięcie okoliczności podnoszonych przez nich, a mogących mieć znacznie dla rozstrzygnięcia sprawy, że sporna inwestycja ingeruje w ich prawo własności,

c. zarzutu braku przeprowadzenia dowodu z oględzin nieruchomości celem zbadania rzeczywistej odległości przedsięwzięcia do granic nieruchomości skarżących kasacyjni;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy odmienne rozstrzygnięcie polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji było uzasadnione ze względu na naruszenie przez organy administracji przepisów postępowania, w tym art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, i oparcie się wyłącznie na twierdzeniach inwestora dotyczących wykonywania przez niego nieuciążliwej inwestycji;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy odmienne rozstrzygnięcie polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji było uzasadnione ze względu na naruszenie przez organy administracyjne przepisów postępowania, w tym art. 7, art. 8 i art. 9 oraz art. 77 § 1 k.p.a. oraz art, 107 § 3 k.p.a. polegające na nie zebraniu i nie rozważeniu całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, w tym nie wyjaśnienie, czy prace budowlane inwestora nie naruszają interesów osób trzech, ich prawa własności, i nie są sprzeczne z przepisami prawa budowlanego i rozporządzeń w przedmiocie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, co skutkowało nienależytym i niewyczerpującym wyjaśnieniem skarżącym w uzasadnieniach obu decyzji okoliczności faktycznych i prawnych;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy odmienne rozstrzygnięcie polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji było uzasadnione ze względu na naruszenie przez organy administracyjne przepisów postępowania, w tym art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 84 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz jego dowolnej ocenie, wyrażającej się w zaniechaniu dopuszczenia i przeprowadzenia dowodu z opinii biegłych specjalistów w dziedzinie budownictwa i uznanie, że nie dochodzi do naruszenia interesów skarżących, podczas gdy nie zostało w tym zakresie przeprowadzone stosowne postępowanie dowodowe, w tym nie przeprowadzono dowodu z opinii biegłych, którzy posiadają wiedzę i wiadomości specjalne;

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy odmienne rozstrzygnięcie polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji było uzasadnione ze względu na naruszenie przez organy administracji przepisów postępowania, w tym art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz zaniechanie dokonania własnych ustaleń w sprawie i oparcie rozstrzygnięcia jedynie na dokumentach złożonych przez inwestora przedsięwzięcia i zaniechanie dokonania własnej oceny i sprawdzenia, jaki faktycznie wpływ na działki skarżących ma przedsięwzięcie i pominięcie okoliczności podnoszonych przez skarżących, a mogących mieć znacznie dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym nierozważenie podnoszonej okoliczności, że inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, sposób użytkowania nieruchomości mieszkalnych przez skarżących;

6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy odmienne rozstrzygnięcie polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji było uzasadnione ze względu na naruszenie przez organy administracyjne przepisów postępowania, w tym art. 7 k.p.a. polegające na nie uwzględnieniu interesu społecznego i interesu obywateli;

7) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy odmienne rozstrzygnięcie polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji było uzasadnione ze względu na naruszenie przez organy administracyjne przepisów postępowania, w tym art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób dyskredytujący zaufanie obywateli do organów Państwa i podważający świadomość prawną obywateli wskutek braku inicjatywy w zakresie wyjaśnienia wątpliwości związanych z zebranym w sprawie materiałem dowodowym;

8) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z poprzez wybiórcze przedstawienie stanu sprawy, nie odniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze oraz uchylenie się od dokonania szczegółowej oceny i uzasadnienia decyzji;

9) art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlanego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1409) (dalej jako p.b.) poprzez jego błędną wykładnię polegająca na uznaniu, iż skarżący tj. R. K., T. P., Ł. B., P. S., S. S. oraz R. W. nie posiadają interesu prawnego, z uwagi na to, iż brak jest przepisów prawa materialnego jakie w związku z inwestycją wprowadzałyby ograniczenia w zagospodarowaniu działek do nich należących, co w konsekwencji wyklucza przyznania im przymiotu strony w postępowaniu, podczas gdy realizowane przedsięwzięcie polegające na rozbudowie bocznicy kolejowej wraz z infrastrukturą kolejową w znaczący sposób ogranicza ich prawo własności bowiem ich nieruchomości sąsiadują z nieruchomością inwestora i znajdują się w obszarze oddziaływania tego obiektu;

10) art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 10 ust. 1 i 6 Uchwały Nr (...) Rady Miejskiej w (...) z dnia (...) marca 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta (...) w graniach administracyjnych i części obszaru gminy (...) będącego aktem prawa miejscowego poprzez ich niezastosowanie, w sytuacji gdy przedmiotowa uchwała nakazuje w przypadku terenów przemysłu i składów opracować raport oddziaływania na środowisko w przypadku wystąpienia uciążliwego oddziaływania na tereny sąsiednie, które mają charakter mieszkalny i graniczą z zakładem (...), który został zaliczony do zakładów o dużym ryzyku wystąpienia awarii przemysłowej, co uzasadnia nie tylko interes prawny skarżących, ale także konieczność unieważnienia decyzji o pozwoleniu na budowę;

11) art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w zw. z art. 140, 143 i 144 Kodeksu cywilnego poprzez brak ustalenia, jak realizowane przedsięwzięcie wpłynęło na społeczno - gospodarcze przeznaczenie nieruchomości sąsiednich wobec faktu, że oddziaływanie zakładu rozciąga się na tereny nieruchomości niestanowiące własności inwestora, co oznacza potencjalne ograniczenie swobody ich właścicieli, stanowi uciążliwość oraz narusza ich uzasadnione interesu jako właścicieli nieruchomości mieszkalnych,

12) art. 53 ust. 3 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 1594 z późn. zm.) poprzez jego niezastosowanie, polegające na uznaniu, że inwestycja objęta postępowaniem nie wprowadza jakichkolwiek ograniczeń w zagospodarowaniu działek wnioskodawców z uwagi na fakt, iż działki, na której realizowana jest inwestycja rozbudowy bocznicy znajdują się w odległości ustawowo określonej od działek wnioskodawców (10 m w przypadku budowli i budynków usytuowanych w odległości nie mniejszej niż 10 m od granicy obszaru kolejowego oraz 20 m od osi skrajnego toru), podczas gdy art. 53 ust. 3 stanowi, że odległości, o których mowa w ust. 2, dla budynków mieszkalnych powinny być zwiększone, w zależności od przeznaczenia budynku, w celu zachowania norm dopuszczalnego hałasu w środowisku;

13) § 3 ust. 1 pkt 58 w zw. z ust. 2 pkt 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w zw. z art. 71 § 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku, jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że rozbudowa bocznicy nie jest takim przedsięwzięciem bowiem żaden z projektowanych torów nie ma powyżej 1 km długości, podczas gdy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w ust. 1 rozporządzenia, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie zakładu osiągną progi określone w ust. 1 zawsze bowiem należy uwzględnić wzajemne powiązania pomiędzy istniejącymi obiektami, mającymi wpływ na środowisko, a obiektami które powstaną w wyniku realizacji przedsięwzięcia, w szczególności że inwestycja ma być realizowana na działkach nr (...),(...),(...),(...),(...) obręb (...)(...) stanowiących obszar kolejowy i na działkach (...),(...) obręb (...)(...) stanowiących teren zamknięty kolejowy.

Skarżący kasacyjnie stwierdzili, że aby określić, jakie podmioty mogą uzyskać status strony postępowania nieważnościowego, niezbędnym jest odwołanie się do norm prawnych zawartych zarówno w Kodeksie postępowania administracyjnego (dalej jako k.p.a.) oraz w Prawie budowlanym (dalej jako p.b.). Zgodnie z art. 28 ust. 2 p.b. stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei obszar oddziaływania obiektu zdefiniowany został w art. 3 pkt 20 p.b., zgodnie z którym należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 k.p.a. Relacja między tymi przepisami jest taka, że pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym, o którym mowa w art. 28 k.p.a. (każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek), zostało zawężone przez przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę do inwestora oraz właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, co oznacza, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami, w rozumieniu art. 28 k.p.a., są osoby wymienione w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Na tle powyższych norm prawa administracyjnego dostrzec można, iż kluczowymi kryteriami, jakimi ustawodawca operuje, wyznaczając pojęcie strony, będą interes prawny oraz obowiązek. W żadnym akcie normatywnym dotyczącym prawa administracyjnego nie zawarto legalnej definicji "interes prawny". Stąd też określenie jego znaczenia pozostaje nadal rolą doktryny prawa i orzecznictwa sądów administracyjnych. Jak podkreśla się w literaturze, interes prawny istnieje zatem wówczas, gdy zgłaszane żądanie oparte jest na konkretnej normie bądź normach prawnych (A. Skóra, Współuczestnictwo w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2009, str. 235). Pomimo że kategoria interesu prawnego jest z zasady osadzona swymi źródłami w prawie materialnym, nabiera ona jednak swojego praktycznego wymiaru głównie na gruncie procedur, w których ów interes jest urzeczywistniany (A. S. Duda, Interes prawny w polskim prawie administracyjnym, Warszawa 2008, str. 183). Tematyką interesu prawnego zajmowało się również szeroko orzecznictwo, i tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 października 1999 r. (sygn. akt IV SA 1693/97) podkreślił, że "interes prawny powinien być rozumiany jako zobiektywizowana, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej, zaś w innym wyroku z dnia 27 września 1999 r. (sygn. akt IV SA 1285/98) stwierdził: "Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu (...) albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organ.

Podejmując się problematyki strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, należy również mieć na uwadze przedmiot postępowania nieważnościowego, którym jest sprawa procesowa - rozpoznanie i rozstrzygnięcie w trybie unormowanym przepisami prawa procesowego zgodnego z przepisami, głównie materialnego prawa administracyjnego, rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej, a zatem jej prawidłowość pod kątem kwalifikowanych wad prawnych decyzji administracyjnej kończącej postępowanie zwykłe lub nadzwyczajne. Tak wyznaczony przedmiot postępowania determinował będzie inny zakres podmiotowy sprawy niż w postępowaniu głównym, ponieważ w postępowaniu nieważnościowym nie chodzi o weryfikację rozstrzygnięcia o prawach lub obowiązkach stron, lecz o byt prawny decyzji dotkniętej wadami dającymi podstawę do stwierdzenia jej nieważności, albo stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 września 2010 r. (II OSK 1399/09) podkreślił: "Nie zawsze musi zachodzić tożsamość między podmiotami w postępowaniu zwykłym i w postępowaniu, którego przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji, niemniej jednak to przedmiot decyzji badanej, określa krąg podmiotów będących stroną postępowania zarówno zwykłego, jak i prowadzonego w tzw. trybie nieważniościowym". Interes prawny w postępowaniu nieważnościowym będzie wiązał się zatem zawsze z decyzjami administracyjnymi, które zostały wydane w postępowaniu głównym i które poprzez swoją wadliwość, polegającą na ciężkim kwalifikowanym naruszeniu prawa materialnego, powodują powstanie po stronie podmiotu interesu prawnego w ich wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Legitymacja ma zatem związek z twierdzeniem podmiotu, iż decyzja wadliwa dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku.

W świetle przytoczonych wyżej uwag, trafna wydaje się definicja strony postępowania nieważnościowego zaproponowana przez B. Adamiak, zdaniem której "stroną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji będzie każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy decyzja administracyjna, której żąda weryfikacji lub która jest przedmiotem weryfikacji w postępowaniu wszczętym z urzędu". W każdej sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji konieczne będzie jednak badanie, czyjego interesu prawnego lub obowiązku poza stronami postępowania głównego dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji, bowiem może zdarzyć się i tak, że skutki stwierdzenia nieważności decyzji będą dotyczyły podmiotów, które nie brały udziału w postępowaniu głównym i podmioty takie staną się stronami postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.

Argumentacja zaprezentowana powyżej znajduje swoje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 1994 r. (sygn. akt II SA 2164/92) przyjęto, iż stroną postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji.

Podobnie jak w postępowaniu głównym, interes prawny strony postępowania nieważnościowego będzie cechował się tym, iż jest to interes indywidualny, własny podmiotu. Źródłem interesu prawnego strony w postępowaniu nieważniościowym są z jednej strony przepisy administracyjnego prawa materialnego, natomiast innym źródłem są tzw. prawa refleksowe. Ich istota polega na tym, że nie kształtują one samoistnie prawa do postępowania administracyjnego, stanowią bowiem tylko podstawę do udziału w postępowaniu prowadzonym z urzędu w związku z żądaniem realizacji publicznego prawa podmiotowego, bądź też postępowania wszczętego w wyniku żądania jednostki dysponującej interesem prawnym opartym o normę prawa materialnego administracyjnego. W takim układzie interes prawny "refleksowy" będzie dawał jednostce status strony postępowania z możliwością wykonywania wszelkich uprawnień procesowych przysługujących stronie, przy czym interes ten nie ma samodzielnego bytu prawnego. Aktualizuje się dopiero wtedy, kiedy zostaje zawiązane postępowanie administracyjne zmierzające do wydania decyzji. Natomiast po wydaniu decyzji, a zwłaszcza decyzji merytorycznej wpływającej na ten interes, uzyskuje on pewną samodzielność, stanowiąc podstawę np. do wnoszenia przez stronę zwyczajnych i nadzwyczajnych środków prawnych. Źródłem interesu prawnego opartego na prawie refleksowym będą najczęściej przepisy prawa cywilnego regulujące stosunki własnościowe lub zobowiązaniowe. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2008 r., (sygn. akt I OSK 2016/06) akcentuje się, iż: "Źródłem interesu prawnego, o którym mowa w art, 28 k.p.a., może być także prawo cywilne, w szczególności prawo rzeczowe. Istotne jest, aby pomiędzy sytuacją prawną danego podmiotu a przedmiotem postępowania istniał związek polegający na tym, że akt stosowania obowiązującej normy prawa materialnego może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny i realny".

Powracając do treści przepisów art. 28 k.p.a. oraz 28 ust. 2 p.b., podnieść należy, iż określenie "strony", użyte w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, wypełnia przepis art. 28 k.p.a., tyle że przepis art. 28 ust. 2 p.b. zawęża treść tego określenia do osób wymienionych w tym przepisie. Tak więc inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu są stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, ponieważ postępowanie to dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku. Interes prawny - co zostało już podniesione wyżej - to interes, który na zasadzie przepisu prawa może być zrealizowany za pomocą indywidualnego aktu administracyjnego. W konsekwencji postępowanie "dotyczy" interesu prawnego danego podmiotu w tym znaczeniu, że w rezultacie takiego postępowania wydaje się decyzję, która bezpośrednio rozstrzyga o uprawnieniach i obowiązkach tego podmiotu oraz pośrednio stanowi, w jaki sposób i w jakim zakresie rozstrzygnięcie to wpłynie na prawa i obowiązki innych podmiotów, których sytuacja prawna jest powiązana z sytuacją adresata decyzji. Jednocześnie nie można pominąć tego, że art, 28 ust. 2 p.b. należy rozpatrywać w związku z art. 5 ust. 1 pkt 9, zgodnie z którą to zasadą wyrażoną w tym przepisie, obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej.

W zaskarżonym wyroku jako jedyne uzasadnienie dla przyjęcia braku interesu prawnego skarżących było stwierdzenie, iż nie istnieją przepisy prawa materialnego, które wprowadzałyby ograniczenia w gospodarowaniu działek należących do wnioskodawców oraz ustalenie, iż przedmiotowe nieruchomości nie znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu z uwagi na zachowanie odległości usytuowania budynków od obiektów kolejowych. Według Sądu, skoro zachowane są minimalne odległości dla tego rodzaju obiektów, przyjęte w przepisach ustawy o transporcie kolejowym (art. 53), to tym samym oddziaływanie obiektów nie wykracza poza obszar nieruchomości inwestora, a więc nieruchomości sąsiadujące nie znajdują się w obszarze oddziaływania obiektów. Stanowisko to jest wadliwe, ponieważ ustawowa definicja "obszaru oddziaływania obiektu" zawarta w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego nie daje podstaw do takiego zawężającego rozumienia tego określenia. W definicji tej bowiem jest mowa o terenie wyznaczonym w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, należą między innymi przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące własności (o czym niżej). Podkreślenia przede wszystkim wymaga, iż uzasadnienia rozstrzygnięcia Sądu razi automatyzmem, gdyż zachowanie przez inwestora odległości projektowanego obiektu od granic sąsiednich nieruchomości nie zawsze samo w sobie przesądza o wpływie bądź braku wpływu tej inwestycji na otoczenie, tym bardziej że określone obiekty budowlane mogą oddziaływać na nieruchomości położone dalej niż w bezpośrednim sąsiedztwie działki, na której planowana jest realizacja przedsięwzięcia. Wyznaczając strefę wokół projektowanego obiektu budowlanego (obszar oddziaływania obiektu), organ powinien każdorazowo dokonać analizy nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych w kontekście indywidualnych cech obiektu budowlanego tj. jego wielkości, formy, konstrukcji, przeznaczenia oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się otoczeniu projektowanej inwestycji (tak m.in. wyrok NSA z dnia 9 października 2007 r., II OSK 1321/2006; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 23 maja 2013 r., II SA/Bk 546/12). To, że konkretna inwestycja zachowuje odległości przewidziane w przepisach technicznych, nie zawsze przesądza o tym, iż skutki istnienia i funkcjonowania tego obiektu ograniczą się do obszaru nieruchomości, na której będzie realizowana. W przeciwnym razie ustawodawca zawarłby w Prawie budowlanym uregulowanie, zgodnie z którym stroną postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę obiektu budowlanego zaprojektowanego w wymaganej prawem odległości od granicy działki sąsiedniej (działek sąsiednich) uczyniłby jedynie inwestora. Brak powyższej regulacji wyklucza taką zawężającą interpretację definicji "obszaru oddziaływania obiektu", W tym samym tonie wypowiedział się WSA w Warszawie, który w wyroku z dnia 29 kwietnia 2009 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1746/08), wskazał, że za stronę postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę uznaje się właścicieli sąsiadujących nieruchomości bez względu na to, czy powstający po sąsiedzku obiekt jest budowany zgodnie z przepisami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynku i ich usytuowanie, czy z naruszeniem tych przepisów, chyba że organ jednoznacznie ustali, iż granice obszaru oddziaływania tego obiektu budowlanego nie przekraczają granic działki, którą dysponuje inwestor (tak również wyrok NSA z dnia 14 marca 2012 r., II OSK 2375/2010). Powyższą linię orzeczniczą potwierdził WSA w Krakowie, który w wyroku z dnia 3 kwietnia 2012 r. (sygn. akt II SA/Kr 155/2012) wyjaśnił, że przymiot strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę z definicji powinni mieć właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości sąsiednich, chyba że organ ustali, iż z uwagi na znaczną odległość planowanej zabudowy od działki sąsiedniej, ukształtowanie terenu czy sposób jego dotychczasowego lub planowanego zagospodarowania wykluczone jest, że zamierzenie inwestycyjne będzie w jakikolwiek sposób ograniczało zagospodarowanie nieruchomości sąsiedniej. Trafne jest również stanowisko zawarte w wyroku WSA w Lublinie z dnia 30 listopada 2011 r. (sygn. akt II SA/Lu 624/2011), w którym sąd ten wskazał, że odmowa przyznania statusu strony właścicielom, użytkownikom wieczystym czy zarządcom nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji musi być rozważona ze szczególną starannością. Wynika to ze szczególnej roli prawa budowlanego, jaką pełni w szeroko pojętym prawie sąsiedzkim, regulującym stosunku między właścicielami nieruchomości sąsiednich powstające w związku z wykonywaniem przez każdego z nich przysługującego mu prawa własności. Przyjęcie, że właściciel nieruchomości nie jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę na sąsiedniej nieruchomości, wymaga oceny wielu przepisów i wykazania przez organ administracji, że w warunkach zabudowy i wielkości działki, żadne z nich nie będą wprowadzały ograniczeń w zabudowie sąsiedniej nieruchomości.

W kontekście powyższych uwag, jednoznacznie stwierdzić należy, iż ocena wpływu konkretnej inwestycji na otoczenie obejmuje cały wachlarz zagadnień związanych z oddziaływaniem projektowanego obiektu na nieruchomości znajdujące się otoczeniu tego obiektu i odwrotnie i nie może ograniczać się do kwestii zachowania warunków technicznych w zakresie usytuowania obiektów na działce. Zasadność przedstawionej wyżej argumentacji wzmacnia ponadto fakt, iż w analogicznych sprawach pomiędzy skarżącymi a spółką (...) S.A. sądy administracyjne uwzględniały stanowisko skarżących (wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2015 r., II SK 1457/13; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 26 lutego 2013 r., II SA/Bk 733/12, wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2015 r., II OSK 1456/13; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 26 lutego 2013 r., II SA/Bk 732/12, wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2015 r., II OSK 1378/13; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 26 lutego 2013 r., II SA/Bk 79/12; wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2015 r., II OSK 1380/13; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 26 lutego 2013 r., II SA/Bk 712/12; wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2015 r., II OSK 1379/13; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 26 lutego 2013 r., II SA/Bk 710/12), stwierdzając, że ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich w rozumieniu prawa budowlanego oraz kodeksu postępowania administracyjnego obejmuje przepisy z zakresu ochrony środowiska oraz szereg przepisów techniczno-budowlanych. Samo zachowanie wymaganych odległości, czy też szerzej warunków technicznych w zakresie usytuowania inwestycji na działce nie oznacza jeszcze, że osoby mające tytuł prawny do dziatek znajdujących się w otoczeniu projektowanego obiektu nie posiadają interesu prawnego, a zatem nie mogą być stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Zdaniem sądów nawet samo zachowanie norm od zabudowy mieszkaniowej może świadczyć o legalnym usytuowaniu obiektów budowlanych względem tej lub innej zabudowy, ale nie przesądza o tym, że skarżący nie mają przymiotu strony w postępowaniu.

Co nie mniej ważne, źródłem interesu prawnego w sprawie o pozwolenie na budowę jest przepis prawa powszechnie obowiązującego wprowadzający ograniczenie w zagospodarowaniu terenu. Podnieść bowiem należy, iż wobec braku wyraźnego wskazania przez ustawodawcę przepisów, na podstawie których dochodzi do wyznaczenia terenu w otoczeniu obiektu budowlanego, przyjąć należy, że źródłem interesu prawnego w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę może być norma prawa materialnego nie tylko administracyjnego, ale należąca do każdej gałęzi prawa, w tym do prawa cywilnego. Taką normę może stanowić przede wszystkim art. 140 i następne Kodeksu cywilnego. Taka linię prezentuje liczne orzecznictwo sądów administracyjnych (wyrok NSA z dnia 17 listopada 2011 r., IIOSK1657/2010; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 2 grudnia 2010 r., II SA/GI 733/2010; wyrok WSA w Krakowie z dnia 31 października 2012 r., II SA/Kr 1167/2012; wyrok WSA w Białymstoku z 25 kwietnia 2013 r., II SA/Bk 817/2012). W myśl art. 140 k.c. w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Artykuł ten wyraża triadę uprawnień właściciela względem rzeczy - ius possidendi, ius disponendi, uis utendi et fruendi, czyli prawo posiadania, używania, pobierania pożytków i innych przychodów z rzeczy, rozporządzania. Uzupełnieniem tej regulacji jest norm wyrażona w art. 144 k.c., który stanowi, iż właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Przytoczony artykuł określa tzw. immisje. Według przeważającego w piśmiennictwie poglądu art. 144 k.c. dotyczy tylko immisji pośrednich, to znaczy takiego działania na nieruchomości wyjściowej, którego skutki przenikają w sposób naturalny na nieruchomość sąsiednią, np. przez wytwarzanie zapachów, wywoływanie hałasów, wibracji czy naturalny spływ wody deszczowej umożliwiony przez wybudowanie betonowego chodnika. Artykuł 144 k.c. ustanawia zakaz tylko takich działań właściciela nieruchomości, które przekraczają granice, poza którymi działania te przestają być uprawnieniem wynikającym z własności, a stają się działaniem bezprawnym, bez względu na winę tego, kto dopuścił się zakłóceń, i na szkodę wyrządzoną na nieruchomości sąsiedniej. Granice te określa przeciętna miara zakłóceń wynikająca - z jednej strony - ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości, a z drugiej strony - ze stosunków miejscowych. Uwagi te nabierają szczególnego znaczenia, biorąc pod uwagę zasadę wyrażoną w art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b., w myśl której obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno - budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. W orzecznictwie sądowym utrwalona jest linia, iż ochrona interesów osób trzecich obejmuje w szczególności: zapewnienie dostępu do drogi publicznej, ochronę przed pozbawieniem: możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz środków łączności, dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne, promieniowanie, ochronę przed zanieczyszczeniem powietrza, wody lub gleby (wyrok WSA w Łodzi z dnia 16 listopada 2011 r., II SA/Łd 745/2011). Wykładnia przytoczonego artykułu skłania do wniosku, iż pojęcie uzasadnionych interesów osób trzecich powinno być interpretowane w sposób obiektywny. Interesy te muszą zatem znajdować swoje umocowanie w przepisach obowiązującego prawa. Jednocześnie wskazać należy, że o naruszeniu interesu osób trzecich można mówić jedynie wtedy, gdy zostały naruszone w tym względzie konkretne przepisy, w tym także prawa cywilnego, a w szczególności tzw. prawa sąsiedzkiego (wyrok NSA z dnia 13 października 2003 r., IV SA 456/2002; IV SA 457/2002; wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2006 r., II OSK 749/2005).

W realiach niniejszej sprawy bezspornym jest fakt, iż przedmiotowa budowa spowodowała znaczne uciążliwości dla skarżących, potęgując hałas i pył wydostającego się z terenu zakładu (...) S.A. To z kolei prowadzi do rzeczywistego ograniczenia w korzystaniu ze swojego prawa własności. Skarżący są bowiem w ciągłym, niekomfortowym dla nich oddziaływaniu inwestycji. Co nie mniej ważne, na terenie działek inwestora usytuowana jest hala nawozów sztucznych, zaś obok niej znajdują się potężne hałdy węgla, na których dochodzi do samozapaleń. Na jednych torach dochodzi do rozładunku gazu oraz materiałów masowych takich jak węgiel i nawozy sztuczne. Pył wytwarzany przy rozładunku i przeładunku z nawozów sztucznych przenika do atmosfery oraz osiada na terenie zakładu oraz sąsiednich nieruchomościach. Następnie pył z nawozów przenika do gleby i niekorzystnie na nią wpływa oraz na organizmy w niej żyjące. Przy niekorzystnych warunkach atmosferycznych spływająca woda z przenawożonych pól zawiera duże ilości związków mineralnych, głównie azotu i fosforu. Okoliczności te wpływają nie tylko na komfort życia mieszkańców, ale też na wartość ich nieruchomości, znacznie je obniżając, co też należy traktować jako ograniczenie w zagospodarowaniu nieruchomości. Przy wydawaniu pozwolenia na rozbudowę wszystkie te uwarunkowania winny zostać poddane wnikliwej ocenie. Mając na uwadze powyższe okoliczności, wnioskodawcy są przeciwni powyższej inwestycji, które stanowi naruszenie uzasadnionego interesu prawnego. Dodatkowo inwestycja znacząco zwiększa zagrożenie wybuchem gazu w związku ze zwiększeniem w tym zakresie przeładunku tego surowca przez rozbudowę bocznicy, co było podnoszone przez skarżących przez cały tok postępowania. Podkreślenia nadto wymaga, że nieruchomości moich mocodawców są nieruchomościami mieszkalnymi, mającymi na celu zaspokojenie jednej z podstawowych potrzeb człowieka, tj. prawo do spokojnego i niczym niezakłóconego zamieszkiwania.

W świetle przedstawionych okoliczności oraz uwag, należy uznać, iż stanowisko organu, w myśl którego zachowanie wszelkich odległości między obiektami a granicami nieruchomości (art. 53 ustawy o transporcie kolejowym) wyklucza przyjęcie pozostawania skarżących w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia i w konsekwencji przyznania im statutu strony jako podmiotów nieposiadających interesu prawnego jest błędne. Zostało wyżej udowodnione, że pomimo zachowania wszystkich technicznych parametrów rozbudowy obiektu, powoduje on oddziaływanie na sąsiednie nieruchomości, co implikuje nadanie statusu strony właścicielom nieruchomości sąsiadujących. Nadto w sprawie nie został przeprowadziny dowód z oględzin nieruchomości, a zatem nie sposób uznać za wiarygodne wyliczenia przedstawione przez Sąd w uzasadnieniu skarżonego wyroku. Co więcej, przedstawione poglądy orzecznictwa potwierdzają słuszność wyżej zaprezentowanej argumentacji, że odkodowanie spełnienia przesłanek warunkujących prawo do procesu wymaga wykładni, która nie może ograniczać się wyłącznie do wykładni językowej, ale musi uwzględniać również wykładnię systemową i funkcjonalną. W konsekwencji wykładnia art. 28 ust. 2 p.b., w tym stanowiąca element tej normy definicja obszaru oddziaływania obiektu, musi być dokonywana w duchu wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawnego, w której ma swoje źródło zasada prawa do procesu. Dlatego w razie wątpliwości co do tego, czy danemu podmiotowi przysługuje status strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, należy otworzyć jej drogę do obrony interesu prawnego. Takie stanowisko jest również wyrażane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 22 października 2010 r., II OSK 1481/2009).

Organ administracji pominął okoliczność, iż Rada Miejska w (...) przyjęła w dniu (...) marca 2006 r. uchwałę Nr (...) w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta (...) w graniach administracyjnych i części obszaru gminy (...). Zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 14 ust. 8) plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z przyjętą uchwałą (§ 10 ust. 6) na terenach, o których mowa w ust. 1 (tj. między innymi na terenach przemysłowych i składowych), uciążliwość działalności nie powinna wykraczać poza granice własnego terenu, w przypadku przewidywania wystąpienia uciążliwego oddziaływania na tereny sąsiednie należy opracować raport oddziaływania na środowisko zgodnie z przepisami szczególnymi.

Odnosząc powyższe do zaprezentowanych wcześniej uwag, należy zaznaczyć, że bezsprzecznie inwestycja zrealizowana przez spółkę (...) S.A. uciążliwe wpływa na tereny sąsiedzkie, co w konwencji powinno skutkować opracowaniem oddziaływania na środowisko. Uchwała jako akt prawa miejscowego, wyznacza normę postępowania w przypadku przekroczenia granic zwykłego oddziaływania inwestycji na tereny sąsiednie. Niezachowanie powyższej normy jest naruszeniem prawa materialnego, co również świadczy o wadliwości decyzji. W tym świetle, za nieprawidłowe należy uznać powoływanie się organu na pismo Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w B. z dnia (...) kwietnia 2011 r., znak: (...), rozbudowa bocznicy kolejowej nie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, w związku z czym nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W tym zakresie ustawę, zawierającą normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym (uszczegółowione wydanymi aktami wykonawczymi) uzupełnia uchwała Rady Miejskiej w (...), która jest prawem obowiązującym na terenie miasta (...).

W ocenie strony skarżącej, również zarzuty naruszenia przepisów postępowania należy uznać za uzasadnione, ich naruszenie jest konsekwencją wcześniejszego naruszenia norm prawa materialnego.

W myśl art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Wyrażona w przywołanym przepisie zasady prawdy obiektywnej odnosi się w równym stopniu do zakresu i wnikliwości postępowania wyjaśniającego i dowodowego, jak i do stosowania norm prawa materialnego, to jest do całokształtu przepisów prawnych służących załatwieniu sprawy. Uzupełnieniem tej regulacji jest art. 77 § 1 k.p.a. według którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Odnosząc treść przytoczonych artykułów, nie można w żaden sposób uznać za prawidłowe stanowisko organu, że żaden z projektowanych torów kolejowych nie ma powyżej 1 km długości. W tym zakresie organ nie powołał się na żaden dowód, a oparł się jedynie na swoim stwierdzeniu, niczym nie popartym. W kontekście niniejszej sprawy, stwierdzić należy, iż kwestią kluczową jest ustalenie długości użytecznej co najmniej jednego toru bocznicy kolejowej, która została rozbudowana. Organ administracji publicznej nie poczynił żadnych ustaleń co do długości torów wchodzących w jej skład. Ustalenia te mają istotne znaczenie dla dalszego toku postępowania. Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, przyporządkowanie danej inwestycji jako przedsięwzięcia, które zawsze znacząco oddziałuje na środowisko lub które tylko potencjalnie może oddziaływać na środowisko wymaga w dalszej kolejności uzyskania decyzji o środowiskowych oddziaływaniach (art. 71 ustawy). W świetle przytoczonych uwag, konieczne jest powołanie się na wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 listopada 2013 r. (II SA/Po 898/13), w którym szczególnie mocno zaakcentowano, że ocena czy dana inwestycja zalicza się do kategorii przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, względnie do kategorii do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko winna mieć charakter zobiektywizowany i wynikać nie tylko z twierdzeń strony, lecz także z parametrów zabudowy, którą strona chce zrealizować. Odmienna wykładnia przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko byłaby sprzeczna z celem ustanowienia tychże przepisów, jakim jest szeroko rozumiana ochrona środowiska, na nadto rodziłaby niebezpieczeństwo nadużyć po stronie inwestora, który dla uproszczenia procedury uzyskania warunków zabudowy, mógłby zawsze, niezależnie od faktycznych parametrów tej zabudowy, deklarować takie wielkości i właściwości, które nie przekraczałyby parametrów rodzących obowiązek uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Odnosząc się do treści powyższego wyroku, wskazać należy, że również w tej sytuacji nieprawidłowym postępowaniem organu było ograniczenie się jedynie do deklaracji inwestora wyrażonych w złożonych dokumentach. W sytuacji, gdy Rozporządzenie Rady Ministrów zalicza inwestycję bocznicy kolejowej jako przedsięwzięcia mogącego potencjalnie oddziaływać na środowisko (mimo że organ twierdzi inaczej), obowiązkiem organu powinno być ustalenie, czy którykolwiek z torów należący do bocznicy przekracza 1 km długości użytkowej. Brak takiego ustalenia powoduje wadliwość decyzji organu.

W szczególności należy wskazać, że zgodnie z art. 72 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Z kolei rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko określa rodzaje przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Inwestycja (...) S.A., rozpatrywana była przez organ I instancji jako przedsięwzięcie, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 5 bez powiązania z art. § 3 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia, co skutkowało błędnym uznaniem, że inwestycja nie spełnia wymogów, o których mowa we wskazanej normie prawnej. Z treści powołanego wyżej przepisu wynika, że do przedsięwzięć mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1; przy czym przez planowane przedsięwzięcie rozumie się w tym przypadku przedsięwzięcie, w stosunku do którego zostało wszczęte postępowanie w sprawie wydania jednej z decyzji, o której mowa w art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r., o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko lub dokonano zgłoszenia, o którym mowa w art. 72 ust. 1a tej ustawy. Organ pominął w swoich obliczeniach istniejące już obiekty budowlane, a kierował się jedynie planowaną powierzchnią rozbudowy. W konsekwencji nie zakwalifikował tegoż przedsięwzięcia jako mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, co spowodowało niemożliwość wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Organ w sposób niewszechstronny dokonał analizy stanu faktycznego i zebranego w sprawie materiału dowodowego. W konsekwencji doprowadziło to do uznania, iż planowana inwestycja nie wymaga wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Powyższe uprawnia do twierdzenia, iż organ instancji nie przeanalizował całości materiału dowodowego, ani nie ustalił w sposób jednoznaczny, jaką powierzchnię całkowitą będzie zajmowała inwestycja po rozbudowie.

Nadto, zdaniem skarżących, przedstawiona argumentacja w zakresie obowiązku czynienia własnych ustaleń faktycznych, znajduje pośrednie potwierdzenie w postanowieniu WSA w Lublinie z dnia 11 maja 2011 r., z którego wynika, iż "obowiązkiem organu rozpoznającego wniosek o wydanie decyzji środowiskowej jest zasięgnięcie opinii regionalnego dyrektora ochrony środowiska oraz właściwego organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej co do zasadności stwierdzenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Organ ten nie jest jednak związany stanowiskiem organów współdziałających w tej sprawie, lecz do niego należy ostateczna ocena, w oparciu o zasięgnięte opinie oraz o wskazane w art. 63 ust. 1 ustawy z 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko kryteria selekcji, czy należy dla danego przedsięwzięcia przeprowadzić ocenę jego oddziaływania na środowisko, czy też brak jest podstaw do przeprowadzenia takiej oceny" (postanowienie WSA w Lublinie, II SA/Lu 886/10, LEX nr 1504696).

Ponadto zgodnie z podstawową zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 7 k.p.a., rolą organu administracji publicznej, rozstrzygającego zawisłą przed nim sprawę jest obowiązek podejmowania wszelkich czynności niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Treść powyższego przepisu jest ściśle powiązana z treścią art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym obowiązkiem organu administracji publicznej jest wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie, co umożliwia z kolei dokonanie swobodnej oceny, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Niewątpliwie zasady powyższe znajdują zastosowanie również w przypadku postępowania w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, nakazując organom prowadzącym postępowanie wszechstronne rozważenie, czy planowana inwestycja stanowi inwestycję mogącą potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Jak wskazuje analiza zaskarżonej decyzji, organ zaniechał podjęcia powyższych ustaleń.

Tymczasem w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, iż niedopuszczalne jest orzekanie przez organy administracji publicznej w sprawach dotyczących decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia wyłącznie w oparciu o dane zawarte w sporządzonym na zalecenie inwestora opracowaniach (por. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2010 r., II OSK 602/09). Mieć bowiem należy na względzie, iż konsekwencją takich działań jest brak jakichkolwiek własnych ustaleń właściwych organów. Oznacza to, że w niniejszej sprawie organy nie zweryfikowały stwierdzeń inwestora. Rozstrzygnięcie sprawy oparto na ustaleniach autora karty informacyjnej, który do dokument jest jedynym dowodem podlegającym swobodnej ocenie dowodów. Przedłożona karta nie stanowi dokumentu urzędowego w świetle art. 76 § 1 k.p.a., nie może stanowić jedynego źródła materiału faktycznego sprawy, w celu ustalenia prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.). W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje formalna teoria dowodowa, w świetle której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie przy pomocy danego, a nie innego środka dowodowego ani też zasada, że rola organu orzekającego, to rola biernego podmiotu, oczekującego na dowody zaoferowane przez stronę.

Zatem nie sposób uznać, by materiał dowodowy został zebrany i oceniony przez organy prawidłowo. W konsekwencji zbagatelizowana została kwestia wyjaśnienia znaczenia powierzchni zabudowy i rozbudowy, a więc zagadnienia o podstawowym znaczeniu dla ustalenia, czy planowana inwestycja wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. W uzasadnieniach decyzji organów obu instancji brak wyczerpujących ustaleń i rozważań w tym względzie.

Odnosząc się do zarzutów związanych w brakiem zasięgnięcia opinii biegłego, skarżący podnieśli, że organ może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne. Chodzi tu zatem o przypadku, w których dla rozstrzygnięcia sprawy potrzebna jest szczególna wiedza (K. Kołakowski (w:) Komantarz do k.p.c., 1996, s. 870). W uzasadnieniu niepublikowanego wyroku SN z dnia 18 lipca 1975 r. (i CR 331/75, LEX nr 7729) przyjęto, że wiadomości specjalne to wiadomości przekraczające poza zakres tych, jakimi dysponuje ogół osób inteligentnych i wykształconych. Z kolei według E. Wengerka rozstrzygnięcie sprawy wymaga wiadomości specjalnych wówczas, gdy przy jej rozpoznaniu wyłoni się zagadnienie mające znaczenie dla rozstrzygnięcia, którego wyjaśnienie przekracza zakres wiadomości i doświadczenia życiowego osób mających wykształcenie ogólne i nie jest możliwe bez posiadania wiadomości specjalnych w określonej dziedzinie nauki, sztuki, rzemiosła, techniki, stosunków gospodarczych itp., z którą wiąże się rozpatrywanie zagadnień (Komentarz do k.p.c., 1989, s. 458).

Niewątpliwie wszystkie wskazane wyżej okoliczności wystąpiły w niniejszej sprawie, dlatego też dowód z opinii biegłego powinien być dopuszczony, tym bardziej, że po przeprowadzeniu postępowania dowodowego w dotychczasowym zakresie wynika, że planowane przedsięwzięcie oddziałuje na środowisko. Nadto dowód taki jest niezbędny celem poczynienia ustaleń w zakresie rozmiaru i zakresu uwarunkowań środowiskowych. Braki w postępowaniu dowodowym w tym zakresie skutkować winny uznaniem, że nie dokonano wyjaśnienia stanu faktycznego.

Organ prowadzący postępowanie w rozważanym trybie nadzwyczajnym, z uwagi na ciężar gatunkowy wad wymienionych w art. 156 k.p.a., ma obowiązek zbadać, czy kwestionowane rozstrzygnięcie jest dotknięte którąkolwiek z nich. Jego stanowisko nie może zatem ograniczyć się tylko do wybiórczej oceny decyzji pod kątem jednej z wad art. 156 § 1 k.p.a., ale ma obowiązek wziąć je wszystkie pod uwagę i ustosunkować się do nich, niezależnie od tego, czy strona we wniosku o wszczęcie postępowania wskazuje wszystkie, niektóre, czy tylko jedną. Jest to konsekwencją poważnego (kwalifikowanego) charakteru tych wadliwości. Pośrednio wynika też z faktu, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności może być wszczęte również z urzędu (art. 157 § 2 k.p.a.). Nawet bowiem w przypadku, gdy z żądaniem wszczęcia postępowania nieważnościowego występuje strona, fakt ten nie zwalnia organu administracji od przeprowadzenia kontroli kwestionowanej decyzji w pełnym zakresie pod względem występowania przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. (vide: wyroki NSA z dnia 11 kwietnia 2001 r., IV SA 645/99 i z dnia 17 listopada 2006 r., I OSK 41/06).

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), dalej jako p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez R. W. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 544/16 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl) "Przepis art. 1 p.p.s.a. ma charakter ogólnoustrojowy i w żaden sposób nie jest związany z postępowaniem dowodowym. Z natury rzeczy powyższa norma nie może być ustawowym wzorcem kontroli prawidłowości postępowania wojewódzkiego sądu administracyjnego. Przepis art. 1 p.p.s.a. określa zakres regulacji p.p.s.a. i może zostać naruszony tylko wtedy, gdy w sprawie dochodzi np. gdy sąd odmówił rozpoznania skargi, mimo prawidłowości jej wniesienia, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne wskutek naruszenia podziału kompetencji pomiędzy sądami administracyjnymi a sądami powszechnymi." Pogląd ten należy w pełni podzielić. Ma on zastosowanie również w niniejszej sprawie. Sąd I instancji dokonał kontroli działalności administracji publicznej poprzez kontrolę jednego z przejawów jej działalności jaką jest wydawanie decyzji administracyjnych. Tym samym brak jest podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji naruszył art. 1 p.p.s.a.

Brak jest również podstaw do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. Naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. ma miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, a okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza naruszenia tego przepisu - wyrok NSA z dnia 23 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 188/17 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Pogląd ten należy w pełni podzielić. Ma on zastosowanie również w niniejszej sprawie. Ponownie stwierdzić należy, że Sąd I instancji dokonał kontroli działalności administracji publicznej poprzez kontrolę wydanych przez organy administracji decyzji administracyjnych.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z przepisu tego nie wynika obowiązek odniesienia się przez sąd administracyjny do zarzutów skargi. Obowiązkiem sądu jest wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Może to w praktyce oznaczać konieczność odniesienia się do zarzutów ale nie oznacza to, że sąd administracyjny musi szczegółowo w uzasadnieniu odnosić się do wszystkich zarzutów nawet jeśli są one oczywiście niezasadne lub niezwiązane ze sprawą. Wojewódzki Sąd Administracyjny sporządzając uzasadnienie wyroku nie naruszył wymogów wynikających z art. 141 § 1 p.p.s.a. Sąd ten wskazał podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia oraz ją wyjaśnił, jak również odniósł się w wystarczający sposób do zarzutów skargi. Uzasadnienie wyroku pozwala na odtworzenie toku rozumowania Sądu I instancji oraz ocenę prawidłowości wydanego przez ten Sąd rozstrzygnięcia.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.

Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia i nie wymagał uzupełnienia. Organy administracji dokonały prawidłowej oceny zgromadzonych dowodów i ocena ta nie nosi cech dowolności. Zebrane przez organy administracji dowody zasadnie uznane zostały za dowody mogące być podstawą poczynienia ustaleń faktycznych. Poczynione w toku postępowania ustalenia zasadnie uznane zostały przez Sąd I instancji za prawidłowe.

Z analogicznych przyczyn za niezasadny uznać należy zarzut wymieniony w pkt 3 skargi kasacyjnej, to jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 i art. 9 oraz art. 77 § 1 k.p.a. oraz art, 107 § 3 k.p.a. oraz zarzut wymieniony w punkcie 4 skargi kasacyjnej, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 84 k.p.a.

Nadmienić należy, że zgodnie z treścią art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd administracyjny może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Tym samym nie jest dopuszczalne powoływanie przez sąd administracyjny biegłych i przeprowadzanie dowodu ze sporządzonych przez nich opinii.

Niezasadny jest zarzut naruszenia przepisów wymienionych w zarzucie nr 5 skargi kasacyjnej, to jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. W postępowaniu nieważnościowym organ administracji opiera się na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu zwykłym i co do zasady nie przeprowadza nowego postępowania. Weryfikacja materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu zwykłym poprzez przeprowadzenie dodatkowych dowodów może nastąpić w postępowaniu wznowieniowym.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. Wynikający z art. 7 k.p.a. obowiązek organów administracji załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli nie oznacza, że organ administracji może na mocy tego przepisu modyfikować przepisy prawa materialnego i orzekać niezgodnie z tymi przepisami, motywując to koniecznością uwzględnienia interesu społecznego lub słusznego interesu obywateli.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. Niezadowolenie stron postępowania z wydanego przez organ administracji rozstrzygnięcia nie może być utożsamiane z naruszeniem wynikającego z art. 8 k.p.a. obowiązku prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Nie sposób przyjąć, że wymóg prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej będzie zachowany tylko wówczas, gdy organy administracji będą wydawać rozstrzygnięcia, których oczekuje strona postępowania.

Zarzut skargi opisany w punkcie 8, to jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. uznać należy za niezasadny z analogicznych przyczyn jak zarzut wymieniony w punkcie 1. Ponowne przytaczanie wskazanych już wcześniej w tej kwestii argumentów jest niecelowe.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlanego.

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 ww. ustawy stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei z art. 3 pkt 20 wymienionej ustawy wynika, że przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie odrębnych przepisów wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.

Organ administracji ma więc obowiązek ustalić, czy z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę wystąpił właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości, oraz czy realizacja inwestycji wskazanej we wniosku o wydanie pozwolenia na budowę spowoduje, że właściciel użytkownik wieczysty lub zarządca innej nieruchomości dozna ograniczeń w zagospodarowaniu swojej nieruchomości. Ograniczenia w zagospodarowaniu muszą wynikać z konkretnego przepisu prawa.

Przykładowo z § 20 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 4 października 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać strzelnice garnizonowe oraz ich usytuowanie (Dz. U. Nr 132, poz. 1479) wynika, że wyznacza się strefy ochronne dla każdej strzelnicy garnizonowej. Zgodnie zaś z § 22 ust. 1 wymienionego rozporządzenia w strefach ochronnych strzelnicy garnizonowej nie mogą znajdować się obiekty i pomieszczenia przeznaczone na stały lub czasowy pobyt ludzi, w rozumieniu przepisów określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości znajdującej się w takiej strefie byłby więc niewątpliwie stroną postępowania, gdyż wydanie pozwolenia na budowę strzelnicy powodowałoby, że na swojej działce nie mógłby zrealizować budynku mieszkalnego. Jego uprawnienia do zagospodarowania własnej działki byłyby ograniczone. W konsekwencji osoby te byłyby również stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.

Kolejnym przykładem przepisu prawa, który może być uznany za podstawę ustalenia, że danej osobie przysługuje status strony postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę jest rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz. U. z 2014 r. poz. 1853 t.j.). Z § 136 ust. 1 tego rozporządzenia wynika, że dla rurociągów przesyłowych dalekosiężnych ustala się strefy bezpieczeństwa, których środek stanowi oś rurociągu. Z kolei z § 137 ust. 2 wynika, że wewnątrz strefy bezpieczeństwa niedopuszczalne jest wznoszenie budowli, urządzanie stałych składów i magazynów oraz zalesianie. Właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości, która znalazłaby się w strefie bezpieczeństwa rurociągu byłby ograniczony w swoich prawach do zagospodarowania swojej działki, gdyż nie mógłby zrealizować na niej budowli. Tym samym właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości byłby stroną postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę rurociągu, a w konsekwencji również stroną postępowania o stwierdzenie nieważności takiej decyzji.

Zarówno organy administracji jak Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie stwierdziły, że w odniesieniu do nieruchomości należących do skarżących nie wystąpiły ograniczenia w możliwości ich zagospodarowania, które wynikałyby z przepisów prawa i związane byłyby z realizacją inwestycji w postaci rozbudowę bocznicy kolejowej "(...)" z infrastrukturą kolejową. Tylko wykazanie, że przepis prawa ogranicza możliwość zagospodarowania należących do skarżących kasacyjnie nieruchomości dawałby podstawę do uznania ich za strony postępowania. W konsekwencji zasadnie Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organu administracji, że skarżącym kasacyjnie nie przysługuje status strony postępowania. Tym samym zainicjowane na ich wniosek postępowanie nieważnościowe prawidłowo zostało przez organ administracji umorzone.

Za niezasadny uznać należy zarzut wymieniony w punkcie 10, to jest zarzut naruszenia art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 10 ust. 1 i 6 Uchwały Nr (...) Rady Miejskiej w (...) z dnia (...) marca 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta (...). Art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego. W § 10 ust. 1 Uchwały Nr (...) Rady Miejskiej w (...) z dnia (...) marca 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta (...) (Dz. Urz. Woj. (...) z 2006 r. Nr 129 poz. 1229) ustalono tereny o podstawowym przeznaczeniu pod działalność produkcyjną i składy, oznaczone na rysunku planu symbolem P. Z kolei z § 10 ust. 6 tej uchwały wynikało, że na terenach o których mowa w ust. 1, uciążliwość działalności nie powinna wykraczać poza granice własnego terenu, w przypadkach przewidywania wystąpienia uciążliwego oddziaływania na tereny sąsiednie należy opracować raport oddziaływania na środowisko zgodnie z przepisami szczególnymi.

Zdaniem NSA, nawet jeśli przyjąć, że przepis ten mógł być samodzielną podstawą prawną do nałożenia obowiązku sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko, to nie wynika z niego ograniczenie możliwości zagospodarowania należących do skarżących nieruchomości. Tym samym przepis ten nie mógł być podstawą uznania skarżących za strony postępowania nieważnościowego. Sąd I instancji nie dokonywał oceny zgodności z prawem decyzji o pozwoleniu na budowę, w tym jej zgodności z miejscowym planem, tylko decyzji umarzającej postępowanie nieważnościowe z tego powodu, że zostało ono zainicjowane przez osoby, którym nie przysługuje statusu strony. Przedmiotem oceny Sądu było więc stanowisko organów administracji, z którego wynikało, że osoby wnoszące o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę nie mają statusu strony nie zaś prawidłowość pozwolenia na budowę.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 140, art. 143 i art. 144 k.c.

Art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane stanowi, że obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Z przepisu tego nie wynikają ograniczenia w możliwości zagospodarowania nieruchomości należących do skarżących kasacyjnie, a zatem nie może być on podstawą uznania ich za strony postępowania.

Zgodnie z treścią art. 140 k.c. w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Przepis ten nie wprowadza ograniczeń w możliwości zagospodarowania nieruchomości skarżących w związku z rozbudową bocznicy kolejowej "(...)" z infrastrukturą kolejową, to jest w związku z realizacją konkretnego rodzaju inwestycji. Określa on jedynie granice prawa własności, których przekroczenie może być podstawą roszczeń przewidzianych przez prawo cywilne.

Art. 143 k.c. stanowi, że w granicach określonych przez społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntu własność gruntu rozciąga się na przestrzeń nad i pod jego powierzchnią. Przepis ten nie uchybia przepisom regulującym prawa do wód. Art. 143 k.c. nie wprowadza ograniczeń w możliwości zagospodarowania nieruchomości skarżących w związku z rozbudową bocznicy kolejowej "(...)" z infrastrukturą kolejową, to jest w związku z realizacją konkretnego rodzaju inwestycji. Określa on jedynie granice prawa własności nieruchomości, których przekroczenie może być podstawą roszczeń przewidzianych przez prawo cywilne.

Art. 144 k.c. stanowi, że właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Przepis ten nie wprowadza ograniczeń w możliwości zagospodarowania nieruchomości skarżących w związku z rozbudową bocznicy kolejowej "(...)" z infrastrukturą kolejową, to jest w związku z realizacją konkretnego rodzaju inwestycji. Określa on jedynie granice prawa własności nieruchomości, których przekroczenie może być podstawą roszczeń przewidzianych przez prawo cywilne.

Dochodzenie roszczeń o charakterze cywilnym może nastąpić w postępowaniu przed sądem cywilnym nie zaś przed organami administracji oraz sądami administracyjnymi.

W ocenie NSA, nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia art. 53 ust. 3 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym. Przepis ten stanowi, że odległości, o których mowa w ust. 2 tego przepisu, dla budynków mieszkalnych, szpitali, domów opieki społecznej, obiektów rekreacyjno-sportowych, budynków związanych z wielogodzinnym pobytem dzieci i młodzieży powinny być zwiększone, w zależności od przeznaczenia budynku, w celu zachowania norm dopuszczalnego hałasu w środowisku, określonych w odrębnych przepisach. Przepis ten nie może być uznany za podstawę uznania skarżących za strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę. Podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że inwestycja objęta postępowaniem nie wprowadza jakichkolwiek ograniczeń w zagospodarowaniu działek wnioskodawców. Nie skutkuje ona prawną niemożnością lub ograniczeniem wykorzystywania tych nieruchomości w dotychczasowy sposób jak również nie wyklucza bądź ogranicza prawnie możliwości zmiany sposobu wykorzystywania nieruchomości skarżących.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej nie mógł być zarzut naruszenia § 3 ust. 1 pkt 58 w zw. z ust. 2 pkt 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w zw. z art. 71 § 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku, jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko. Ponownie stwierdzić należy, że przepis ten nie mógł być podstawą uznania skarżących kasacyjnie za strony postępowania nieważnościowego. Przepisy te nie wprowadzają ograniczeń w możliwości zagospodarowania należących do skarżących kasacyjnie nieruchomości. Sąd I instancji nie dokonywał oceny zgodności z prawem decyzji o pozwoleniu na budowę, w tym jej zgodności z przepisami regulującymi kwestie ochrony środowiska i kwalifikacji, będącej przedmiotem pozwolenia na budowę inwestycji, do określonej kategorii przedsięwzięć, tylko decyzji umarzającej postępowanie nieważnościowe z tego powodu, że zostało ono zainicjowane przez osoby, którym nie przysługuje statusu strony. Przedmiotem oceny Sądu było więc stanowisko organów administracji, z którego wynikało, że osoby wnoszące o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę nie mają statusu strony nie zaś prawidłowość pozwolenia na budowę.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.