II OSK 2297/17, Realizacja zasady przezorności. - Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2483028

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2018 r. II OSK 2297/17 Realizacja zasady przezorności.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska.

Sędziowie, del. NSA: Leszek Kiermaszek (spr.), Małgorzata Miron.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2780/16 w sprawie ze skargi P.S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie z dnia (...) sierpnia 2016 r. nr (...) w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy terenu oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Wyrokiem z dnia 28 lutego 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2780/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P.S. (dalej określanego jako skarżący) na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia (...) sierpnia 2016 r., nr (...) w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Wyrok wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy:

Skarżący złożył wniosek do Wójta Gminy Kruklanki o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych o powierzchni 16 x 10 m każdy wraz z obiektami infrastruktury technicznej, m.in. studnią, na położonych w tej gminie w obrębie Jasieniec działkach nr (...), (...).

Wójt wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie o uzgodnienie projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla tej inwestycji, w którym stwierdzono, że spełnia ona łącznie warunki zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 1-4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

(Dz. U. z 2016 r. poz. 778, z późn. zm., obecnie Dz. U. z 2017 r. poz. 1073, z późn. zm., dalej powoływanej jako u.p.z.p.), a także w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., tj. w zakresie zgodności z przepisami odrębnymi po uzgodnieniu m.in. z tym ostatnim organem.

W projekcie decyzji dostrzeżono bowiem, że teren planowanej inwestycji położony jest na obszarze objętym formami ochrony, o których mowa w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2015 r. poz. 1651, z późn. zm., obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 142, z późn. zm.): Obszaru Chronionego Krajobrazu Puszczy Boreckiej ustanowionego rozporządzeniem nr 132 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 12 listopada 2008 r. (Dziennik Urzędowy Województwa Warmińsko-Mazurskiego z 2008 r. Nr 178, poz. 2614, dalej powoływanego jako rozporządzenie nr 132) oraz specjalnego obszaru ochrony siedlisk Natura 2000 "Ostoja Borecka".

Postanowieniem z dnia (...) czerwca 2016 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska odmówił uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy, wskazując, że planowana inwestycja naruszałaby zakaz wynikający z art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody ze względu na bliskie sąsiedztwo stanowiska lęgowego orlika krzykliwego, chronionego w ramach obszaru Natura 2000 "Puszcza Borecka". Inwestycja ma być bowiem realizowana na niezabudowanym terenie zielonym, na którym ptak ten może żerować.

Skarżący złożył na to postanowienie zażalenie do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, zarzucając mu naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.-Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm., obecnie Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm., dalej powoływanej jako k.p.a.) poprzez poczynienie wadliwych ustaleń faktycznych. Podniósł, że najbliższa zabudowa znajduje się w odległości 100 m od terenu inwestycji, podczas gdy puszcza Borecka jest oddalona od niego o 800 m.

Przywołanym wyżej postanowieniem z dnia (...) sierpnia 2016 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

W uzasadnieniu zaznaczył, że teren planowanej inwestycji zlokalizowany jest na Obszarze Chronionego Krajobrazu Puszczy Boreckiej, lecz - inaczej niż przyjął organ pierwszej instancji - w granicach obszaru Natura 2000 "Ostoja Borecka", nie obszaru Natura 2000 "Puszcza Borecka" położonego około 450 m dalej. Niemniej wyraził pogląd, że w przypadku pokrywania się tego rodzaju obszarów chronionych pierwszeństwo przysługuje zakazom zawartym w aktach prawa miejscowego i dlatego nawiązał do § 4 pkt 1-8 rozporządzenia nr 132, do którego również nie odniesiono się w zaskarżonym postanowieniu. W § 4 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia nr 132 przewidziano zakaz likwidowania i niszczenia zadrzewień, który zdaniem organu uniemożliwia realizację inwestycji na działkach skarżącego. W świetle mapy sytuacyjno-wysokościowej stanowiącej załącznik do projektu decyzji na działkach znajdują się zadrzewienia śródpolne (Lz-PsIV), co potwierdzają ortofotomapy i mapy topograficzne na serwisie Geoportal, podczas gdy projekt dopuszcza usunięcie tych zadrzewień.

W sprawie nie występują przy tym wskazane w art. 24 ust. 2 pkt 1-4 ustawy o ochronie przyrody odstępstwa od zakazów, jakie mogą obowiązywać na obszarze chronionego krajobrazu.

Następnie Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska uznał, że zachodzi przypuszczenie, iż planowana inwestycja może znacząco negatywnie oddziaływać na cele obszaru Natura 2000 "Ostoja Borecka" poprzez stworzenie zagrożenia dla trzech gatunków chronionych w ramach obszaru, tj. żubra, wilka oraz rośliny naczyniowej rzepika szczeciniastego. Obszar ten obejmuje w większości kompleks leśny Puszczy Boreckiej, stanowiący ponad 75% jego powierzchni, i jedynie w 1,92% łąki, których likwidacja, zarówno łąk śródleśnych, jak i terenów otwartych w sąsiedztwie Puszczy, oznacza zmniejszenie i tak niewystarczających siedlisk otwartych będących miejscem żerowania żubra. Sąsiadujące z działkami skarżącego tereny łąkowe o łącznej powierzchni ponad 10 ha to 2% optymalnych terenów do żerowania dla tego gatunku. Są one również miejscem o korzystnych warunkach dla rzepika szczeciniastego, dla którego ochrony wartość obszaru Natura 2000 oceniono jako znakomitą. Siedliskiem tego gatunku są układy roślinności występujące między lasami i łąkami, takie jak teren inwestycji, częściowo zadrzewiony, a częściowo pokryty łąkami.

Organ dostrzegł także zagrożenia dla wilka, wymagającego terenów charakteryzujących się wysoką lesistością oraz niskim zagęszczeniem osad ludzkich. Warunki te panują w Ostoi Boreckiej, lecz mogą być pogorszone przez wzrost antropopresji, rozwój turystyki i osadnictwo w miejscach szczególnie ważnych dla bytowania i rozrodu wilków. Tymczasem teren inwestycji jest położony niedaleko, w odległości ok. 500 m, od kompleksu leśnego Puszczy Boreckiej i z dala od zwartej zabudowy, wskutek czego cechuje się niską antropopresją. Organ w innym fragmencie uzasadnienia nie zgodził się z zarzutami zażalenia, podnosząc, że dopiero ok. 2 km w linii prostej od tego terenu znajduje się niewielka wieś Żabinka i że poza nieliczną zabudową rozproszoną w okolicy nie ma terenów zamieszkałych i zagospodarowanych. Działki skarżącego połączone są ze wspomnianą wsią drogą gruntową, która nie może być często użytkowana. W konsekwencji planowana inwestycja pogłębiłaby niekorzystne następstwa związane z procesem umiejscawiania w Ostoi Boreckiej zabudowy rozproszonej, polegające m.in. na zajęciu siedlisk.

Organ odwołał się do zasady przezorności, w myśl której jeśli nie można wiarygodnie uzasadnić, że negatywne oddziaływanie na środowisko jest nieznaczące, to należy przyjąć, że może być ono znaczące. Wątpliwości co do ryzyka wystąpienia takiego oddziaływania zawsze należy rozstrzygać na korzyść środowiska, a nie na korzyść inwestycji. Nie można było jednak przeprowadzić oceny odziaływania inwestycji na obszar Natura 2000, ponieważ Wójt Gminy Kruklanki nie nałożył na skarżącego na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 353, z późn. zm., obecnie Dz. U. z 2017 r. poz. 1405, z późn. zm., dalej powoływanej jako ustawa z 3 października 2008 r.) obowiązku przedłożenia stosownych dokumentów, przez co nie rozpoczął postępowania w tym zakresie. Nie można było zarazem wezwać Wójta do rozważenia przesłanek określonych w tym przepisie, skoro w projekcie decyzji o warunkach zabudowy odniósł się on już do możliwego wpływu inwestycji na obszar Natura 2000.

Skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie art. 33 ust. 1 ustawy z dnia o ochronie przyrody oraz § 4 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia nr 132. Podobnie jak w odwołaniu sformułował także zarzut podnoszący wadliwe ustalenia faktyczne, odniesiony do art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a. Zauważył, że nie planuje likwidowania jakichkolwiek zadrzewień śródpolnych i że projekt decyzji o warunkach zabudowy również tę kwestię pomija, gdyż można wybudować dwa budynki mieszkalne na jego działkach bez konieczności usunięcia jakiegokolwiek drzewa. W jego ocenie argumentacja mająca przemawiać na rzecz tezy o negatywnym wpływie inwestycji na gatunki chronione jest zbyt ogólna, mało precyzyjna i nieprzekonująca, a nadto oparta na nieprawidłowo ustalonym stanie faktycznym.

W tym kontekście powtórzył, że teren inwestycji znajduje się około 100 m od zabudowań mieszkalnych i gospodarczych we wsi Żabinka, przy drodze gminnej, po której odbywa się ruch pojazdów mechanicznych do oddalonej o około 500 m działki nr (...), gdzie obecnie trwają prace przygotowawcze do budowy na podstawie decyzji o warunkach zabudowy budynku mieszkalnego i gospodarczego, i około 800 m w prostej linii do siedziby Stacji Monitoringu Instytutu Ochrony Środowiska w Warszawie i siedziby Leśnictwa Diabla Góra.

Skarżący zauważył też, że organ uznał z jednej strony, iż Wójt Gminy Kruklanki wypełnił dyspozycję art. 96 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r., wykluczając potencjalny wpływ inwestycji na obszar Natura 2000, a z drugiej wskazał na ryzyko wystąpienia tego rodzaju wpływu.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 lutego 2017 r. wskazał, że materiał dowodowy zebrany przez organ pierwszej instancji był wystarczający do rozstrzygnięcia, a organ rozpatrujący zażalenie mógł w sposób odmienny ustalić stan faktyczny i dokonać oceny prawnej. Następnie podzielił wniosek co do tego, że planowana inwestycja narusza zakaz likwidacji zadrzewień wynikający z § 4 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia nr 132. Odwołał się w tym zakresie do definicji zadrzewień zawartej w art. 5 pkt 27 ustawy o ochronie przyrody

(w uzasadnieniu wyroku mowa o art. 5 pkt 24), w myśl której są nimi nie tylko drzewa, ale i teren, na jakim one występują, wraz ze składnikami jego szaty roślinnej. Powołując się na treść ewidencji gruntów, mapę załączoną do projektu decyzji, ortofotomapę oraz mapy z Geoportalu, zaznaczył, że inwestycja planowana jest na terenie pastwisk z gruntami zadrzewionymi i zakrzewionymi, mającymi w rezultacie charakter zadrzewień śródpolnych. Jego zdaniem trudno sobie wyobrazić, aby posadowienie na tym terenie dwóch budynków o powierzchni 16 x 10 m każdy ze studnią wierconą na powierzchni działek mogło nastąpić bez naruszenia substancji tego terenu, stanowiącego przecież zadrzewienie w rozumieniu przywołanej definicji ustawowej. Bez znaczenia pozostaje przy tym, że w projekcie decyzji o warunkach zabudowy nie przewidziano wprost usunięcia zadrzewień, gdyż jak wynika z ogólnych zasad procesu budowlanego, tego rodzaju przedsięwzięcie inwestycyjne musi skutkować degradacją terenu, m.in. z powodu konieczności wbudowania fundamentów, wywiercenia studni, składowania materiałów budowalnych, użycia sprzętu, takiego jak betoniarka itp.

Sąd uznał, że ustalenia organu co do naruszenia planowaną inwestycją zakazu niszczenia zadrzewień śródpolnych są wystarczające do negatywnego uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy. Niemniej odniósł się do kwestii negatywnych oddziaływań na obszary Natura 2000 "Ostoja Borecka" i podzielił konkluzje organu, choć przyznał, że jego argumentacja w tym zakresie jest powierzchowna i nie była poprzedzona ustaleniami faktycznymi dotyczącymi przebiegania przez teren inwestycji szlaków wędrownych zwierząt chronionych, jego położenia w korytarzu ekologicznym służącym ptakom chronionym czy występowania na nim siedlisk ptaków chronionych. Zgodnie bowiem z wyrażoną w art. 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2016 r. poz. 672, z późn. zm., obecnie Dz. U. z 2017 r. poz. 519, z późn. zm., dalej powoływanej jako P.o.ś.) zasadą przezorności należy przyjąć, że skutek taki może wystąpić. Rozwijając tę myśl Sąd omówił powołaną zasadę, podzielając stanowisko, że w jej świetle wątpliwości co do tego, czy negatywne odziaływanie danych przedsięwzięć na środowisko będzie znaczące i czy mogą one pogorszyć integralność obszaru Natura 2000, należy rozstrzygać na korzyść środowiska, uznając, iż takie skutki nastąpią. Zwrócił w tym zakresie uwagę na znaczenie prewencyjnego przeciwdziałania tego rodzaju oddziaływaniom.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził również, że działki skarżącego w dużej części położone są w stumetrowym pasie od zbiornika wodnego, w którym wedle § 4 pkt 8 rozporządzenia nr 132 zabrania się lokalizowania nowych obiektów budowlanych, choć przyznał, iż planowana inwestycja się w tym pasie nie znajduje. Zaakcentował, że teren jako całość tworzy chroniony ekosystem, którego walory powinny być chronione zgodnie z zasadą przezorności, i że w efekcie nie doszło do naruszenia art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody.

Sąd nie dopatrzył się także naruszenia art. 97 ustawy z 3 października 2008 r. w stopniu, który mógłby mieć wpływ na powyższe wnioski. Skonkludował, że organ ochrony środowiska jako podmiot uzgadniający na podstawie dostępnych dokumentów ocenia, czy istnieje uzasadnione prawdopodobieństwo wystąpienia oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. Zastrzegł jednocześnie, że kwestia związana z ochroną terenów Natura 2000 ma drugorzędne znaczenie, gdyż podstawowym powodem do odmowy uzgodnienia projektu decyzji było naruszenie zakazu, o jakim mowa w § 4 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia nr 132.

Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę zgodnie z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm., obecnie Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm., dalej powoływanej jako p.p.s.a.).

Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika będącego adwokatem, z powołaniem się na podstawy z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. wniósł skargę kasacyjną od wyroku z dnia 28 lutego 2017 r., zaskarżając go w całości.

Najpierw pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy organy obu instancji błędnie zastosowały:

1)

§ 4 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia nr 132, przyjmując, że planowana inwestycja spowoduje konieczność wycinki zadrzewień śródpolnych, podczas gdy takiej konieczności nie wskazano ani w projekcie decyzji o warunkach zabudowy, ani w oświadczeniach skarżącego;

2)

art. 6 P.o.ś., nie udowadniając znaczącego oddziaływania inwestycji na obszar Natura 2000 "Ostoja Borecka", co sprawia, iż kwestia sięgnięcia do zasady przezorności stała się bezprzedmiotowa.

Następny zarzut odniesiono do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W tym zakresie pełnomocnik stwierdził, że Sąd pierwszej instancji oddalił skargę, mimo naruszenia przez organy obu instancji przepisów postępowania, tj.:

1)

art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak ustalenia stanu faktycznego, wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego co do rzeczywistego położenia działki skarżącego, jej sąsiedztwa i występujących na niej form przyrody, w wyniku czego błędne przyjęto, że:

- działka położona jest 2 km od wsi Żabinka, pomiędzy polami i łąkami, w pobliżu lasu, podczas gdy leży ona około 100 m od ostatnich zabudowań mieszkalnych tej wsi, posadowionych na działce nr (...), pomiędzy tymi zabudowaniami a oddaloną o około 300 m działką nr (...), na której trwa obecnie budowa domu mieszkalnego na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, przy drodze gminnej prowadzącej do oddalonej o 800 m Stacji Monitoringu Środowiska Instytutu Ochrony Środowiska w Warszawie i sąsiadującej z nią siedziby Leśnictwa Diabla Góra;

- planowana inwestycja naruszy § 4 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia nr 132 przez wycinkę zadrzewień, podczas gdy skarżący nie planuje wycinki, nie przewiduje jej projekt decyzji o warunkach zabudowy i nie jest ona potrzebna dla realizacji inwestycji w świetle ogólnie dostępnych map lotniczych;

- inwestycja narusza art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, znacząco negatywnie oddziałując na obszar Natura 2000 "Ostoja Borecka", w sytuacji gdy organy nie udowodniły tego faktu i nie przeprowadziły postępowania dowodowego w tym zakresie, a Sąd te niedostatki zauważył w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

2)

art. 15 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia organu wyższej instancji na innej podstawie prawnej niż "decyzja RDOŚ", co doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności.

Wreszcie pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przyjęcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku błędnego stanu faktycznego sprawy, opartego na domniemaniach, przypuszczeniach i nieścisłościach, wykluczających prawidłową kontrolę sądowoadministracyjną. W tym zakresie ponownie zauważył, że Sąd wbrew oświadczeniom skarżącego, projektowi decyzji o warunkach zabudowy i mapom uznał, iż dojdzie do usunięcia zadrzewień śródpolnych i mimo dostrzeżonej powierzchowności argumentacji organu, podzielił jego stanowisko co do negatywnego wpływu inwestycji na obszar Natura 2000 "Ostoja Borecka".

W oparciu o te podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik zaakcentował, że organy nie przeprowadziły żadnego wiarygodnego dowodu, w tym nie dokonały "wizji lokalnej" terenu inwestycji, i błędnie ustaliły, iż teren ten położony jest z dala od skupisk ludzkich i może stanowić obszar żerowania czy występowania gatunków chronionych. Podniósł, że Sąd również przyjął konieczność wycinki zadrzewień śródpolnych jedynie na podstawie ogólnych zasad procesu budowlanego, które mają prowadzić do degradacji terenu. Powtórzył spostrzeżenia o zbyt ogólnikowych przesłankach wniosku o negatywnym oddziaływaniu inwestycji na obszar Natura 2000 "Ostoja Borecka" oraz odmienności podstaw prawnych rozstrzygnięć organów pierwszej i wyższej instancji.

Dalej pełnomocnik zwrócił uwagę na sprzeczności, jakimi dotknięte są rozważania zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zestawił ze sobą fragmenty, wedle których z jednej strony argumentacja organu na temat wspomnianych negatywnych oddziaływań jest powierzchowna, zaś w postępowaniu administracyjnym nie przeprowadzono niezbędnych dowodów, a z drugiej strony Sąd mimo to przychylił się do konkluzji tych organów. Analogicznie Sąd przywiązuje wagę do tego, że teren inwestycji znajduje się w stumetrowym pasie od zbiornika wodnego, o którym mowa w § 4 pkt 8 rozporządzenia nr 132, równocześnie konstatując, iż teren w tym pasie nie leży.

Pełnomocnik wyraził pogląd, że Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, iż w sprawie należało zastosować zakaz wycinki zadrzewień wynikający z § 4 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia nr 132, podczas gdy zadrzewionia i zakrzewionia oraz pastwiska zajmują jedynie niewielką część działki. Stąd zapatrywanie o konieczności usunięcia zadrzewień wywiedzione z zasad procesu budowlanego nie opiera się na dowodach, lecz przypuszczeniach i domniemaniach.

Pod koniec uzasadnienia skargi kasacyjnej pełnomocnik nawiązał do zasady przezorności przewidzianej w art. 6 P.o.ś. Podniósł, że w sprawie nie ustalono żadnych racjonalnych wątpliwości, które można byłoby zgodnie z tą zasadą rozstrzygnąć na korzyść środowiska. W konsekwencji zastosowanie zasady przezorności w rozpatrywanym przypadku prowadzi do absurdu polegającego na uznaniu każdej działalności podejmowanej na obszarze chronionym za sprzeczną z celami ochrony bez przeprowadzenia niezbędnych ustaleń faktycznych w tym zakresie.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Przed odniesieniem się do jej zarzutów, sformułowanych w swoisty, zbiorczy sposób, wskazać przyjdzie, że pełnomocnik podnosi wyłącznie zarzuty procesowe, powołuje się jednak na art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., a zarzutami obejmuje również przepisy materialnoprawne, np. art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Tymczasem zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) i naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Sporządzający skargę kasacyjną powinien więc oznaczyć rodzaj zarzutu, objąć nim jedynie przepisy, które temu rodzajowi odpowiadają, i rozwinąć zarzut tak, by podnosił on dokładnie taką postać naruszenia prawa, jaka w art. 174 p.p.s.a. została takiemu zarzutowi przypisana, czego pełnomocnik skarżącego nie uczynił. Ponadto poszczególne zarzuty nierzadko nawiązują do tych samych okoliczności, kwestionują zwłaszcza pogląd Sądu pierwszej instancji, że planowana inwestycja mogłaby spowodować likwidację zadrzewień śródpolnych. Wszystko to uzasadnia rozpoznanie zarzutów kasacyjnych według porządku wyznaczonego przez poruszone w nich problemy, z odstąpieniem od kolejności, w jakiej zostały one postawione.

Najpierw należy ustosunkować się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przewidującego wymogi, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie wyroku. Jest to wszak zarzut najdalej idący, ponieważ jego uwzględnienie oznaczałoby, że ze względu na braki uzasadnienia nie można byłoby ustalić wyrażonego w nim stanowiska, co z kolei nie pozwalałoby przeprowadzić kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. Nie ulega jednak wątpliwości, że stanowisko to zostało wypowiedziane jasno i poddaje się wspomnianej kontroli, a uzasadnienie zawiera wszystkie elementy wymienione w przywołanym przepisie. Sąd pierwszej instancji szczegółowo przedstawił bowiem stan faktyczny sprawy i motywy organu, których zgodność z prawem ocenił w świetle zarzutów skargi. Do zarzutów tych odniósł się przy tym dokładnie, mimo że jego rozważania obejmowały już całokształt sprawy w stopniu, jaki pozwalał na podjęcie rozstrzygnięcia. Ustosunkował się do każdej istotnej kwestii, w szczególności do wszystkich spornych w sprawie zakazów wynikających z reżimu ochronnego obowiązującego na terenie, na którym miała być realizowana planowana inwestycja.

Z punktu widzenia art. 141 § 4 p.p.s.a. bez znaczenia pozostaje to, że skarżący poglądów Sądu nie podziela.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przekonująco wyjaśniono, dlaczego w sprawie nie doszło do naruszenia przewidzianej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, w wyniku czego zarzut kasacyjny odniesiony do tego przepisu nie może być uwzględniony. Postępowanie administracyjne w sprawie dzieliło się na dwie instancje, zaś postanowienia wydanego w wyniku rozpatrzenia zażalenia nie dyskwalifikuje korekta błędu organu pierwszej instancji. Przeciwnie, na aprobatę zasługuje fakt, że w postępowaniu w drugiej instancji dostrzeżono, iż organ ten nawiązał do celów ochrony obszaru Natura 2000 "Puszcza Borecka" zamiast do obszaru Natura 2000 "Ostoja Borecka", chociaż teren inwestycji znajdował się w granicach tego drugiego obszaru, co zresztą wskazano także w uzgadnianym projekcie decyzji o warunkach zabudowy. Organ wyższego stopnia miał prawo, a nawet obowiązek sięgnięcia do innych przesłanek rozstrzygnięcia niż te wzięte pod uwagę na wcześniejszym etapie postępowania, jeżeli były one prawidłowe, i utrzymać zaskarżone postanowienie w mocy, jeśli w efekcie doszedł do tego samego wniosku co do niemożności pozytywnego uzgodnienia decyzji. Znajduje to potwierdzenie w utrwalonym orzecznictwie, np. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 425/16 (LEX nr 2407739). W jego uzasadnieniu Sąd trafnie zaznaczył, że w postępowaniu wyższej instancji organ nie tylko ocenia zasadności argumentów podniesionych w środku zaskarżenia, lecz ponownie rozpoznaje i rozstrzyga merytorycznie sprawę administracyjną. Tym samym dwuinstancyjność postępowania administracyjnego polega na dewolucji kompetencji do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy na ten organ, który nie może ograniczyć się do weryfikacji zaskarżonego rozstrzygnięcia i oceny jego legalności według stanu prawnego i faktycznego na dzień jego podjęcia. W myśl art. 136 § 2 k.p.a., znajdującego odpowiednie zastosowanie do zażaleń na zasadzie odesłania zawartego w art. 144 k.p.a., może on samodzielnie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy.

Bezzasadnie pełnomocnik skarżącego podnosi, zwłaszcza w ramach zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., że w postępowaniu administracyjnym nie ustalono w sposób właściwy stanu faktycznego i nie uzyskano pewności co do tego, iż planowana inwestycja będzie negatywnie oddziaływać na środowisko. Słusznie Sąd pierwszej instancji jako punkt wyjścia i kryterium oceny w rozpatrywanym zakresie przyjął zasady przewidziane w art. 6 P.o.ś., który został powołany pośród podstaw kasacyjnych. W myśl tego przepisu, kto podejmuje działalność mogącą negatywnie oddziaływać na środowisko, jest obowiązany do zapobiegania temu oddziaływaniu (ust. 2), a gdy to negatywne oddziaływanie nie jest jeszcze w pełni rozpoznane, jest obowiązany, kierując się przezornością, podjąć wszelkie możliwe środki zapobiegawcze (ust. 3). Zasada ta zakłada więc prewencyjne przeciwdziałanie niekorzystnym skutkom określonych zamierzeń na środowisko także wtedy, gdy brak pewności, czy skutki te wystąpią. Jak ujął to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2002/15 (LEX nr 2330223), istota zasady przezorności sprowadza się do tego, by w sytuacji, gdy nie można wiarygodnie uzasadnić, że oddziaływanie na środowisko jest nieznaczące, uznać, iż może być ono znaczące. Innymi słowy, sięgnięcie po środki ochrony środowiska, w tym reglamentacyjne, polegające na zakazie podejmowania pewnych działań, nie musi być następstwem wykazania szkodliwości tych działań, czyli jej udowodnienia w sposób wolny od wątpliwości, lecz może opierać się na uprawdopodobnieniu i wynikającej z niego hipotezie co do potencjalnego wpływu tych działań na środowisko. Oczywiście, hipoteza ta nie może być dowolna i musi być wywiedziona z racjonalnych przesłanek, które powinny dać się zweryfikować, niemniej nie musi być pewna w stopniu wykluczającym odmienną możliwą wersję wydarzeń.

Sąd pierwszej instancji miał te okoliczności na uwadze i dlatego nie można zgodzić się z pełnomocnikiem skarżącego, że rozumowanie przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dotknięte jest wewnętrzną sprzecznością. Odnotowanie mankamentów materiału dowodowego wcale bowiem nie wykluczało uznania trafności wniosków, do jakich doszły organy. Wnioski te są zaś uzasadnione w świetle dowodów zgromadzonych w aktach sprawy i nie zostały obalone przez skargę kasacyjną.

Chybione są zarzuty dotyczące lokalizacji terenu planowanej inwestycji. Teren ten leży na obszarze, na którym zabudowa występuje rzadko i ma charakter rozproszony, co ilustrują mapy dołączone do akt. Granice wyznaczonego w sprawie obszaru analizowanego obejmują tylko jedną działkę zajętą pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, nr (...), która, niezależnie od jej przynależności administracyjnej, z pewnością nie stanowi części zwartej zabudowy tworzącej wieś Żabinki. Jest ona oddalona od skupiska tej zabudowy, poza centrum wsi, a jednocześnie położona na obrzeżu obszaru analizowanego, i to w tym jego fragmencie, który najbardziej się do tej wsi przybliża. Działki skarżącego dzieli od tej zabudowy jeszcze większa odległość, gdyż usytuowane są one po przeciwnej stronie wspomnianego obszaru, tuż przy jeziorze i bliżej kompleksu leśnego, co nie pozostaje bez wpływu na panujące na nich uwarunkowania kształtowane przez wymagania ochronne i zarazem większe ryzyko oddziaływania na chronione walory przyrodnicze. Specyfika tych działek polega też na tym, że przebiega przez nie pas wyznaczony od brzegu jeziora, w którym nie mogą mieścić się żadne obiekty budowlane. Sąd pierwszej instancji zasadnie zwrócił na to uwagę, choć - wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżącego - zastrzegł, iż planowana inwestycja miała być zlokalizowana poza tym pasem.

Z tych wszystkich względów pełnomocnik nietrafnie przywołuje fakt, że na działce nr (...) trwa budowa domu jednorodzinnego na podstawie stosownej decyzji. Decyzja taka zawsze jest rozstrzygnięciem wydawanym na tle konkretnego stanu faktycznego, który nie może się w pełni dokładnie powtórzyć w innej sprawie administracyjnej. Stąd z żadnej decyzji nie można wywodzić prawa do tego, by ta inna sprawa, choćby jednakowa, była załatwiona w taki sam sposób. Jest tak również w wypadku decyzji określającej warunki zabudowy, która odnosi się do indywidualnie opisanej zmiany zagospodarowania terenu planowanej na wskazanej nieruchomości o cechujących tylko ją właściwościach determinowanych przez rodzaj, wielkość, położenie, w tym otoczenie obejmujące działki dla niej sąsiednie. Otoczenie to powinno przy tym pokrywać się z wyznaczonym w sprawie obszarem analizowanym. W myśl § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588) w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa m.in. w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W tym kontekście zauważyć trzeba, że zarówno działka nr (...), jak i działki, na których zlokalizowane są przywołane w skardze kasacyjnej Stacja Monitoringu Środowiska Instytutu Ochrony Środowiska w Warszawie i siedziba Leśnictwa Diabla Góra, położone są poza granicami obszaru analizowanego i w efekcie nie mogą być uznane za działki sąsiednie, służące za punkt odniesienia do ustalenia warunków zabudowy, a tym samym są pozbawione znaczenia dla uzgodnienia decyzji podejmowanej w tym zakresie. Jedynie na marginesie zauważyć trzeba, że ostatnio wymienione obiekty, w przeciwieństwie do budynków planowanych przez skarżącego, służą działalności związanej z ochroną przyrody.

Jest poza sporem, że na terenie tej inwestycji występują zadrzewienia śródpolne podlegające ochronie wynikającej z rozporządzenia nr 132. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd, że budowa w tym miejscu dwóch budynków mieszkalnych o wymiarach zakładanych przez skarżącego nie daje się pogodzić z zakazem ustanowionym w § 4 ust. 1 pkt 3 przywołanego rozporządzenia. Zakaz ten obejmuje likwidowanie i niszczenie zadrzwień śródpolnych, o ile nie zostanie wyłączony przez okoliczności wymienione w analizowanym przepisie, np. potrzeby ochrony przeciwpożarowej, które jednak w niniejszej sprawie niewątpliwie nie zachodzą. Słusznie Sąd pierwszej instancji odwołał się do zawartej w art. 5 pkt 27 ustawy o ochronie przyrody definicji zadrzewień, ujmującej je jako pewną całość, na jaką składają się nie tylko pojedyncze drzewa, krzewy albo ich skupiska, ale także teren, na którym one występują, wraz z pozostałymi składnikami szaty roślinnej tego terenu. Jest oczywiste, że realizacja planowanego zamierzenia budowlanego zaburzyłaby ten układ przyrodniczy nawet wówczas, gdyby rzeczywiście nie wiązała się z fizycznym usuwaniem drzew, gdyż doprowadziłaby do przekształcenia charakteru wspomnianej całości, powodując, że przestałaby ona być zadrzewieniem i stała się terenem zabudowy mieszkaniowej. Podkreślenia wymaga, że analizowany zakaz dotyczy likwidacji lub usuwaniu zadrzewień, nie wycinki drzew, o którym często mowa w skardze kasacyjnej. Dlatego dalszą kwestią pozostaje, iż projekt decyzji o warunkach zabudowy o takiej wycince nie wspomina. Skądinąd organ uzgadniający ustosunkowuje się do projektu rozstrzygnięcia, działając w granicach swoich kompetencji, których nie posiada organ właściwy do załatwienia sprawy, stąd celem prawidłowego odegrania swojej roli procesowej powinien wręcz dostrzec okoliczności, jakie do tych kompetencji należą, a zostały w projekcie pominięte.

W sprawie nie doszło więc do naruszenia § 4 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia nr 132. Sąd pierwszej instancji w końcowej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazał wynikającą z tego przepisu niemożność realizacji inwestycji jako podstawowy powód odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy, uznając kwestie łączące się z ochroną obszaru Natura 2000 za zagadnienie drugorzędne.

Tymczasem nie można tracić z pola widzenia, że teren, na którym zaplanowano inwestycję, podlega również ochronie jako część obszaru Natura 2000 "Ostoja Borecka". Stanowi on wycinek większego obszaru łąk, pastwisk i zadrzewień, mającego znaczenie dla gatunków, dla ochrony których tę formę ochrony ustanowiono. Utworzenie obszaru Natura 2000, następujące w toku skomplikowanej procedury uregulowanej m.in. w art. 27 i 27a ustawy o ochronie przyrody, w której uczestniczą różne podmioty, m.in. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska odpowiedzialny za opracowanie projektu listy obszarów Natura 2000 zgodnie z przepisami prawa Unii Europejskiej, dowodzi, że gatunki takie na tym obszarze występują i że konieczne jest podjęcie działań zapewniających ich ochronę. Organ zasadnie stwierdził, że przeprowadzenie zamierzenia budowlanego na działkach skarżącego oznaczałoby zwiększenie lub wręcz wprowadzenie antropopresji na całym terenie stanowiącym otoczenie działek skarżącego, i to w sytuacji, gdy deficyt tego rodzaju terenów został zdefiniowany jako zagrożenie dla chronionych siedlisk, a przeciwdziałanie zmniejszaniu ich powierzchni jest celem ochrony realizowanej w ramach obszaru Natura 2000. Tym samym może ono wpłynąć na pogorszenie stanu siedlisk gatunków chronionych, nawet jeżeli działki skarżącego bezpośrednio się do tych siedlisk nie zaliczają, np. nie stanowią miejsca żerowania żubrów czy występowania rzepika szczeciniastego. Pogorszenie zaś stanu siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000, tak jak negatywny wpływ na te gatunki i pogorszenie integralności obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami, wskazano w art. 33 ustawy o ochronie przyrody jako przykłady działań mogących, osobno lub w połączeniu z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000. Według przywołanego przepisu generalnie sformułowany zakaz podejmowania tych działań stanowi istotę reżimu ochronnego ustanowionego tą formą ochrony przyrody - w przypadku innych form w ustawie przewidziano katalogi zakazów szczegółowych, np. odnośnie do obszaru chronionego krajobrazu katalog taki zawiera art. 24 ustawy o ochronie przyrody, uwzględniający m.in. zakaz likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają one z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych (ust. 1 pkt 3). Zakaz wynikający z omawianego art. 33 ma charakter bezwzględny, z zastrzeżeniem art. 34 ustawy o ochronie przyrody, który dopuszcza od niego odstępstwo. Otóż właściwy miejscowo regionalny dyrektor ochrony środowiska (na obszarach morskich - dyrektor właściwego urzędu morskiego) może zezwolić na realizację planu lub działań, mogących znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, jeżeli przemawiają za tym konieczne wymogi nadrzędnego interesu publicznego, w tym wymogi o charakterze społecznym lub gospodarczym, wobec braku rozwiązań alternatywnych i pod warunkiem zapewnienia wykonania kompensacji przyrodniczej niezbędnej do zapewnienia spójności i właściwego funkcjonowania sieci obszarów Natura 2000 (art. 34 ust. 1). Regionalny dyrektor ochrony środowiska, który w świetle art. 27a ust. 2 i art. 32 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody sprawuje nadzór na obszarem Natura 2000 i koordynuje funkcjonowanie obszarów Natura 2000 na obszarze swojego działania, musi przyjąć powyższe reguły jako kryterium wszystkich rozstrzygnięć odnoszących się do tego obszaru, w tym dokonanego przez siebie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy przedsięwzięcia planowanego na tym obszarze.

W skardze kasacyjnej nie wykazano zatem, że w sprawie naruszono art. 33 ustawy o ochronie przyrody. Poza jej podstawami pozostawiono z kolei przepisy ustawy z 3 października 2008 r. dotyczące oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. Jedynie celem dopełnienia dotychczasowych spostrzeżeń i wyjaśnienia kontrowersji powstałych na wcześniejszym etapie postępowania, należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 98 ust. 3 ustawy z 3 października 2008 r. regionalny dyrektor ochrony środowiska, dokonując takiej oceny w postanowieniu o uzgodnieniu warunków realizacji przedsięwzięcia w zakresie oddziaływania na obszar Natura 2000, również zobowiązany jest odmówić tego uzgodnienia, jeżeli z oceny wynika, iż przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na ten obszar, i jeśli nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 34 ustawy o ochronie przyrody. Niezależnie zatem od trybu, w jakim działa, kieruje się tymi samymi przesłankami. Inicjatywa niezbędna do rozpoczęcia oceny oddziaływania na środowisko należy jednak nie do niego, lecz do organu prowadzącego postępowanie, w którym ma być wydana decyzja niezbędna do realizacji przedsięwzięcia podlegającego ocenie, tj. w niniejszej sprawie do Wójta Gminy Kruklanki. W myśl art. 96 ust. 1 i 3 ustawy z 3 października 2008 r. to ten organ był obowiązany do rozważenia, przed wydaniem decyzji, czy przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, i w razie uzyskania odpowiedzi pozytywnej w tej materii, powinien wydać postanowienie w sprawie nałożenia obowiązku przedłożenia właściwemu miejscowo regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska m.in. karty informacyjnej przedsięwzięcia. Dopiero wtedy regionalny dyrektor ochrony środowiska władny jest w drodze postanowienia stwierdzić na podstawie art. 97 ustawy z 3 października 2008 r. bądź obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 (ust. 1), bądź brak potrzeby przeprowadzenia oceny (ust. 5). Jeżeli organ prowadzący postępowanie główne nie wdroży rozpatrywanej procedury, dyrektor nie może w sposób wiążący wypowiadać się w tej kwestii, lecz zobowiązany jest do dokonania uzgodnienia decyzji w granicach przysługujących mu kompetencji. W efekcie sądowoadministracyjna kontrola postanowienia wydanego w przedmiocie uzgodnienia nie może obejmować działań podjętych (lub zaniechanych) przez ten pierwszy organ, który skądinąd w chwili uzgodnienia nie wydał aktu mogącego podlegać tego rodzaju kontroli, ale jedynie opracował jego projekt.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, wobec braku podstaw branych pod uwagę z urzędu, oddalił skargę kasacyjną zgodnie z art. 184 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.