Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2119354

Postanowienie
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 29 września 2016 r.
II OSK 2284/16

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 29 września 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej O. L. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 maja 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1083/16 w sprawie ze skargi O. L. na zawiadomienie Wojewody (...) z dnia (...) grudnia 2015 r., znak (...) w przedmiocie pozostawienia wniosku bez rozpoznania postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Postanowieniem z dnia 30 maja 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1083/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę O. L. na zawiadomienie Wojewody Mazowieckiego z dnia (...) grudnia 2015 r. w przedmiocie pozostawienia wniosku bez rozpoznania.

W uzasadnieniu tego postanowienia Sąd wskazał, że pismem z dnia (...) grudnia 2015 r. Wojewoda Mazowiecki, działając na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., zawiadomił pełnomocnika O. L., że pozostawia bez rozpoznania jego wniosek z dnia 28 sierpnia 2015 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, wobec nieusunięcia braków formalnych wniosku, tj. niedostarczenia informacji starosty właściwego ze względu na główne miejsce wykonywania pracy przez cudzoziemca (a gdy specyfika pracy nie pozwala na wskazanie głównego miejsca jej wykonywania - ze względu na siedzibę lub miejsce zamieszkania pracodawcy) o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych podmiotu powierzającego wykonanie pracy cudzoziemcowi w oparciu o rejestry bezrobotnych i poszukujących pracy lub o negatywnym wyniku rekrutacji organizowanej dla pracodawcy, wydanej nie wcześniej niż 180 dni przed złożeniem wniosku. Zawiadomienie doręczono pełnomocnikowi wnioskodawcy w dniu 13 stycznia 2016 r.

Pismem z dnia 27 stycznia 2016 r. O. L., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wezwał Wojewodę Mazowieckiego do usunięcia naruszenia prawa polegającego na pozostawieniu bez rozpoznania wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz wniósł o wydanie decyzji w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Wojewoda Mazowiecki udzielił odpowiedzi na powyższe wezwanie pismem z dnia 25 lutego 2016 r. Poinformował, że do wniosku załączono kopię oświadczenia o zamiarze powierzenia wykonywania pracy obywatelowi Ukrainy, która nie została potwierdzona za zgodność z oryginałem, dlatego pismem z dnia 7 września 2015 r. wezwano pełnomocnika strony do usunięcia braków formalnych wniosku. Odpowiedź organu została doręczona pełnomocnikowi wnioskodawcy w dniu 3 marca 2016 r.

Pismem z dnia 31 marca 2016 r. O. L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. czynność Wojewody Mazowieckiego w przedmiocie pozostawienia wniosku bez rozpoznania, zwracając się o stwierdzenie bezskuteczności tej czynności.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej odrzucenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił wniosek organu.

Sąd przytoczył treść art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), dalej p.p.s.a., stwierdzając, że zaskarżone zawiadomienie o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania nie należy do kategorii aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zaskarżona czynność nie może zatem podlegać kontroli sądu administracyjnego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 3 września 2013 r. sygn. akt I OPS 2/13 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych), nie ulega wątpliwości, że pozostawienie podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. następuje w drodze czynności materialno-technicznej, o podjęciu której należy powiadomić wnoszącego podanie. Nie jest to jednak czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ponieważ nie spełnia kryteriów określonych w tym przepisie. Pozostawienie podania bez rozpoznania nie dotyczy bowiem uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że na pozostawienie podania bez rozpoznania przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Oznacza to, że do kontroli sądowej kwestionowanej czynności organu skarżący może doprowadzić wnosząc skargę na jego bezczynność w rozpoznaniu wniosku, poprzedzoną stosownym środkiem procesowym określonym w art. 37 § 1 k.p.a.

Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli wniesienie skargi jest niedopuszczalne z przyczyn innych, niż określone w pkt 1 - 5a. Z tych przyczyn, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. oraz z art. 58 § 3 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji postanowienia.

Skargę kasacyjną od tego postanowienia wniósł O. L., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 58 § 1 pkt 6 i art. 58 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 52 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że przedmiotem skargi jest bezczynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., w sytuacji gdy w rzeczywistości przedmiotem skargi była czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień i obowiązków skarżącego, wynikających z przepisów prawa, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego odrzucenia skargi z uwagi na brak stosownego środka procesowego określonego w art. 37 § 1 k.p.a.

W skardze kasacyjnej zawarto wniosek o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie postanowienia i wydanie orzeczenia reformatoryjnego na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż - wbrew twierdzeniom Sądu - skarżący wniósł skargę na czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. polegającą na "pozostawieniu bez rozpoznania bez podstawy prawnej wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej". Pozostawienie bez rozpoznania tego wniosku dotyczy uprawnienia skarżącego do przebywania na terytorium Polski, jak również obowiązku uzyskania stosownego zezwolenia wynikającego z przepisów o cudzoziemcach.

W skardze kasacyjnej podniesiono również, że nawet, jeżeli przyjąć, że przedmiotem zaskarżenia była bezczynność Wojewody Mazowieckiego, to złożone przez niego dwa pisma organ - stosując się do zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. -powinien był potraktować jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa lub zażalenie, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz od skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego.

Organ podniósł, iż zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych właściwym trybem zaskarżenia przesz podmiot wnoszący podanie pozostawienia tego podania bez rozpatrzenia jest skarga na bezczynność organu (uchwała NSA z dnia 3 września 2013 r., I OPS 2/13). Wniesienie takiej skargi musi być poprzedzone wniesieniem zażalenia do organu wyższego stopnia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. lub wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jeżeli brak jest organu wyższego stopnia. Organ stwierdził, że złożone w toku postępowania pisma skarżącego nie stanowią zażalenia, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. Nie wskazuje na to ich treść, nie zostały one też skierowane do organu II instancji, tj. Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Takie zażalenie pełnomocnik skarżącego wniósł dopiero w dniu 1 lipca 2016 r., a więc po wydaniu przez Sąd postanowienia odrzucającego skargę w tej sprawie.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r., I OPS 2/13 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl) na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.). W uzasadnieniu tej uchwały wskazano, iż nie można pozostawienia podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. uznać za akt lub czynność wymienioną w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ponieważ nie jest spełnione kryterium, że dotyczy to uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Czynność ta bowiem nie potwierdza, ani też nie zaprzecza, że dotyczy uprawnienia lub obowiązku wynikających wprost z ustawy. Podejmując tą czynność, organ prowadzący postępowanie informuje stronę, że nie rozpozna jej sprawy na podstawie wniesionego podania, ponieważ ta w terminie nie uzupełniła braków tego podania. Poza tym, pozostawienie sprawy bez rozpoznania z tej przyczyny, co do zasady (tzn. o ile możliwość wystąpienia z żądaniem nie jest ograniczona terminem prawa materialnego) nie pozbawia strony uprawnienia do rozpoznania jej sprawy. Strona może bowiem powtórnie wystąpić z wnioskiem o wszczęcie postępowania, który nie będzie już zawierał braków, których usunięcia żądał organ w odniesieniu do pierwszego podania.

Sąd I instancji prawidłowo uznał, że skarga do sądu administracyjnego na pismo organu (zawiadomienie) informujące wnioskodawcę o pozostawieniu jego wniosku bez rozpoznania nie przysługuje, gdyż informacji takiej nie można uznać za akt lub czynność wymienioną w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Sąd słusznie pouczył skarżącego, iż w takim wypadku przysługuje mu skarga na bezczynność organu przewidziana w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., której wniesienie w tym wypadku musiałoby być poprzedzone złożeniem zażalenia na bezczynność Wojewody Mazowieckiego do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w trybie art. 37 § 1 k.p.a. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, pismo z dnia 27 stycznia 2016 r. skierowane przez skarżącego do Wojewody Mazowieckiego zatytułowane "Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa" nie może być uznane za zażalenie wniesione w trybie art. 37 § 1 k.p.a., ze względu na jego treść i adresata. Ponadto z odpowiedzi organu na skargę kasacyjną i pisma Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia 28 lipca 2016 r. (k.53) wynika, że skarżący złożył odrębne zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie w dniu 1 lipca 2016 r., a więc już po wydaniu przez Sąd zaskarżonego postanowienia i toczy się w tym zakresie postępowanie przed organem wyższego stopnia.

W związku z powyższym za niezasadne należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 58 § 1 pkt 6 i art. 58 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 52 p.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

W odniesieniu do wniosku organu o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, wskazać należy, iż w przepisach ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określono podstawy prawnej do zasądzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu I instancji kończące postępowanie w sprawie (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.