Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1398156

Postanowienie
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 1 października 2013 r.
II OSK 2284/13

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 1 października 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.M. i W. M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 217/13 odrzucające skargę B. M. i W. M. o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 211/12 dotyczącym decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia (...) grudnia 2011 r., nr (...), znak: (...) w przedmiocie nakazu rozbiórki postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Skarżący wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę o wznowienie postępowania sądowego w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 211/12 z własnej skargi na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie wykonanych nowych schodów wejściowych w miejscu istniejących i samowolnie wykonanego podjazdu dla wózków towarowych do sklepu wielobranżowego.

W odwołaniu skarżący podniósł, że dokumenty, jakich zażądał organ I instancji w celu legalizacji inwestycji znajdują się w aktach sprawy, schody oraz podjazd dla wózków towarowych nie stanowią obiektu budowlanego, a tym samym brak jest podstaw do "zastosowania trybu postępowania według przepisów art. 48 i 49". Wskazał również na błędne przyjęcie przez PINB w K., iż schody wraz z podjazdem zostały wybudowane od nowa. Strona wyjaśniła, że "wykonano roboty budowlane polegające na remoncie starych schodów poprzez rozbiórkę zewnętrznej warstwy biegu i wykonaniu w tym miejscu uzupełniającej warstwy betonowej oraz obłożeniu płytkami. Od strony południowej wykonano w miejscu stopni podjazd do sklepu".

Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 6 września 2012 r., wydanym w sprawie sygn. akt II SA/Łd 211/12, oddalił skargę. Wyrok stał się prawomocny z dniem 9 października 2012 r.

Skarżący na podstawie art. 270 i 273 § 2 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 i 5 oraz § 2 i § 3 k.p.a. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę o wznowienie postępowania sądowego w sprawie II SA/Łd 211/12. Skarżący wnieśli o uchylenie wyroku z dnia 6 września 2012 r., wznowienie postępowania w sprawie, dopuszczenie nowego istotnego dowodu jakim jest oświadczenie świadka - ówczesnego pracownika skarżących dotyczące sposobu wykonania przedmiotowych schodów oraz podjazdu, umożliwienie przeprowadzenia przez organy nadzoru budowlanego nowego dowodu tj. wykonania częściowej rozbiórki kostki brukowej przylegającej do schodów i stwierdzenia czy były wykonane nowe fundamenty świadczące o budowie schodów oraz podjazdu, od nowa. Wnieśli też o zasądzenie kosztów postępowania w sprawie, według norm przepisanych. Skarżący powołali się na okoliczności, które wyszły na jaw po zakończeniu postępowania oraz nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, które były nieznane organowi. Skarżący wskazali, że decyzje dotyczące nakazu rozbiórki opierały się na dowodach w postaci zeznań oraz twierdzeń świadków, które ich zdaniem nie opierały się na prawdzie i nie powinny być wykorzystywane w sprawie. Wskazali, że wobec wspomnianych osób toczy się obecnie w Prokuraturze Rejonowej w Ł. postępowanie dotyczące składania nieprawdziwych zeznań. Zdaniem strony, art. 145 § 2 i 3 k.p.a. dopuszcza wznowienie postępowania w sytuacji, gdy postępowanie przed sądem lub innym organem nie może zostać wszczęte na skutek upływu czasu lub z innych przyczyn określonych w przepisach prawa. Strona zarzuciła naruszenie przez organ art. 67 § 1 oraz § 2 ust. 3 k.p.a. poprzez brak udokumentowania w protokole przeprowadzonych w dniach (...)-(...) czerwca 2008 r. oględzin schodów, co strona stwierdziła po przejrzeniu własnych dokumentów w dniu (...) lutego 2013 r. oraz wizycie w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w dniu (...) lutego 2013 r. Skarżący podnieśli, że świadkiem oględzin był były pracownik sklepu, którego oświadczenie z dnia (...) lutego 2013 r. (załączone do skargi) stanowi nowy istotny dowód, istniejący w dniu wydania decyzji, a nieznany organowi. Oświadczenie, wskazujące na brak fundamentów pod schodami prowadzącymi do sklepu zdaniem skarżących świadczą o nieprawdziwości zeznać świadków. W celu potwierdzenia oświadczenia załączonego do skargi, skarżący wnieśli o przeprowadzenie dodatkowego dowodu przez organy nadzoru budowlanego poprzez rozebranie elementów kostki brukowej i stwierdzenie czy pod schodami został wylany nowy fundament. Dodali, że w żadnej z decyzji dotyczącej nakazu rozbiórki organy nie wspomniały o przeprowadzonych oględzinach, o pobranych próbkach schodów oraz wykonanej dokumentacji fotograficznej. Brak analizy próbek oraz fotografii stanowi w opinii skarżących o rażącym naruszeniu art. 77 § 1 k.p.a., bowiem istotne dowody, które miały wpływ na wynik sprawy zostały zatajone przez organ I instancji, a tym samym nie były znane WSA w Łodzi, i nie mogli się na nie powołać. Stwierdzili, że są to nowe okoliczności faktyczne istotne dla sprawy. O tym, że skarżący nie wykonali całkowitej rozbiórki schodów i nie wybudowali w ich miejscu nowych, mają też świadczyć fragmenty znajdujących się w aktach sprawy zeznań wykonawcy remontu schodów z dnia (...) października 2009 r. oraz znajdująca się w aktach sprawy inwentaryzacja z dnia (...) marca 2006 r. wykonana przez osobę pełniącą funkcję projektanta, kierownika budowy oraz inspektora budowlanego. Zdaniem skarżących w sprawie nie doszło do "budowy" nowych schodów, ani też "odbudowy", bowiem prace obejmowały jedynie wierzchnią warstwę istniejących schodów. Nie doszło też do "rozbudowy" czy "nadbudowy", bowiem schody nie zwiększyły swoich rozmiarów. W rzeczywistości doszło do remontu schodów poprzez odtworzenie ich pierwotnego stanu z użyciem innych wyrobów budowlanych. Dodali, że podjazd został wykonany poprzez skucie zewnętrznej warstwy biegu istniejących schodów, a prace te były niezbędne ze względu na zagrażający bezpieczeństwu użytkowników stan schodów. Zdaniem skarżących wykonane prace można ewentualnie zakwalifikować jako "przebudowa", bowiem w ich wyniku doszło do zmiany parametrów użytkowych: południowa część istniejących schodów została przerobiona na podjazd dla wózków towarowych, przy czym nie zmieniły się parametry samego budynku. Skarżący wskazali następnie, że kolejną nową okolicznością, która wyszła na jaw po zakończeniu postępowania jest błędne przyjęcie przez organy administracji, że przedmiotowe schody oraz podjazd stanowią obiekt budowlany. Przemawia za tym rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 305/2011 z dnia 9 marca 2011 r. ustanawiające zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylające dyrektywę Rady 89/106/EWG, wedle którego obiekty budowlane oznaczają budynki i budowle, a nadto ustawa Prawo budowlane, bowiem schody nie spełniają warunków definicji budynku, ani budowli, gdyż nie stanowią samodzielnej konstrukcji funkcjonalnej. Skarżący powołali też dyrektywę 2004/18/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane, dostawy i usługi, która definiuje obiekt budowlany jako wynik całości robót budowlanych w zakresie budownictwa lub inżynierii lądowej i wodnej, który może samoistnie spełniać funkcję gospodarczą i techniczną. Skoro zatem nie doszło do budowy schodów, a schody nie stanowią obiektu budowlanego, to zdaniem skarżących, nie miał w sprawie zastosowania art. 48 Prawa budowlanego. Stwierdzili, że nie powinni ponosić odpowiedzialności w sytuacji, gdy nad wykonywanymi pracami czuwał inspektor budowlany, który jako profesjonalista uznał przedmiotowe prace jako nieistotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu. Skarżący wskazali, że następną przesłanką wznowienia postępowania jest pismo uczestnika postępowania skierowane do organu I instancji, które ich zdaniem nie spełnia wymogów formalnych i merytorycznych do wszczęcia postępowania administracyjnego.

Uczestnicy postępowania wnieśli o oddalenie skargi jako bezzasadnej, a ponadto złożonej po terminie określonym w przepisach prawa. Ich zdaniem termin do wniesienia skargi rozpoczął swój bieg od uprawomocnienia się orzeczenia tj. od dnia 9 października 2012 r. i upłynął 10 stycznia 2013 r., a zatem skarga z dnia (...) marca 2013 r. została złożona z uchybieniem terminu. Dodali, że skarżący nie wskazali żadnych nowych dowodów i okoliczności, które mogłyby stanowić podstawę wznowienia postępowania, bowiem wszystkie dokumenty przedstawione w skardze stanowiły materiał dowodowy i podlegały ocenie organów administracji oraz sądu. Dodali, że opinia o fałszywych dowodach i nieprawdziwych zeznaniach jest wyłącznie subiektywną oceną skarżących, a środek dowodowy w postaci oświadczenia ówczesnego pracownika sklepu mógł zostać zastosowany już w trakcie postępowania przed organami administracji, gdyż świadek ten był stronie znany.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił skargę o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego, gdyż nie zawierała ona ustawowej podstawy wznowienia. Sąd wskazał na art. 281, art. 271-273, art. 277 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270; dalej: p.p.s.a.). Sąd stwierdził, że skarżący nie byli w stanie wykazać, że wystąpiły okoliczności wymienione w powoływanym przez nich jako podstawa wznowienia przepisie. Sąd wskazał, że skarga podlega natomiast odrzuceniu, zarówno wtedy, gdy nie opiera się na ustawowej podstawie wznowienia, jak i wówczas, gdy zostanie ustalone, że powołana w skardze ustawowa podstawa nie zachodzi. Odnosząc się do argumentu dotyczącego oświadczenia ówczesnego pracownika skarżących sąd stwierdził, że istotne jest, że okoliczności z art. 273 § 2 p.p.s.a. muszą istnieć w trakcie zakończonego postępowania, ale nie być nim objęte. Muszą być tego rodzaju, aby powołanie ich mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Środki dowodowe powstałe po wydaniu prawomocnego orzeczenia w sprawie nie stanowią podstawy do wznowienia postępowania. Wskazany środek dowodowy w postaci oświadczenia pracownika powstał w dniu (...) lutego 2013 r., a wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, którego skarga dotyczy, uprawomocnił się w dniu 9 października 2012 r., zatem dokument ten nie mógł stanowić podstawy wznowienia postępowania sądowego, bowiem powstał po wydaniu prawomocnego orzeczenia i tym samym nie mógł mieć wpływu na wydane przez sąd rozstrzygnięcie. Ostatnią grupę podstaw wznowienia wskazanych przez stronę skarżącą stanowią zdaniem sądu błędy z postępowania administracyjnego - zarzut braku udokumentowania w protokole czynności polegającej na oględzinach schodów; nie przeprowadzenie przez organy administracji analizy wykonanych schodów (próbki, fotografie); nie uwzględnienie przez organy administracji znajdujących się w aktach wskazanych zeznań oraz inwentaryzacji. Okoliczności te nie mogą stanowić podstawy wznowienia postępowania sądowego w oparciu o art. 273 § 2 p.p.s.a. Odnoszą się bowiem do prawidłowości postępowania administracyjnego i mogły stanowić element skargi do sądu od decyzji organu drugiej instancji. Zeznania i inwentaryzacja stanowiły materia dowodowy sprawy zakończonej ostateczną decyzją Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, która poddana została ocenie sądu w spawie II SA/Łd 211/12. Kwestionowanie jej mogło się odbywać tylko w drodze wniesienia skargi i skargi kasacyjnej. Podnoszone zaś przez skarżących kwestie niepodjęcia przez organy poszczególnych czynności, ocen czy analiz w trakcie postępowania administracyjnego stanowią obecnie jedynie polemikę z wydanym w sprawie prawomocnym wyrokiem sądowym, nie mogącą skutkować jego wznowieniem.

Od tego postanowienia skarżący wnieśli skargę kasacyjną, zaskarżając to orzeczenie w całości i zarzucając mu naruszenie:

1.

art. 273 § 2 p.p.s.a. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na nieprawidłowym ustaleniu, że dowód w postaci oświadczenia ówczesnego pracownika sklepu powstał w dniu (...) lutego 2013 r., czyli po wydaniu prawomocnego orzeczenia i tym samym nie mógł mieć wpływu na wydane przez sąd rozstrzygnięcie, podczas gdy oświadczenie było jedynie uzewnętrznieniem wiedzy świadka, którą posiadał w dniach (...) i (...) czerwca 2008 r., a zatem przed wydaniem przez sąd rozstrzygnięcia,

2.

art. 273 § 2 p.p.s.a. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na nieprawidłowym ustaleniu, że brak podjęcia przez organ określonych czynności nakazanych prawem, w postaci sporządzenia protokołu oraz stanowiska z oględzin dokonanych przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w K. w dniach (...)-(...) czerwca 2013 r., będące naruszeniem art. 67 § 1 i 2 ust. 3 k.p.a., nie stanowi podstawy do wznowienia postępowania, podczas gdy ujawnienie się takiej okoliczności po wydaniu przez sąd rozstrzygnięcia stanowi dowód na brak bezstronności i obiektywizmu organu w zakresie prowadzonego postępowania.

3.

art. 273 § 2 p.p.s.a. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na nieprawidłowym ustaleniu, że przepisy Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 305/2011 z dnia 9 marca 2011 r. i Dyrektywy 2004/18/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r. definiujące obiekt budowlany jako budynki i budowle, oraz jako wynik całości robót samoistnie spełniający funkcję gospodarczą lub techniczną, (których to wymagali przedmiotowe schody i podjazd nie spełniają), nie stanowi podstawy do wznowienia postępowania, podczas gdy ujawnienie się takiej okoliczności ma istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ kwalifikacja schodów i podjazdu jako obiekt budowlany, (zamiast urządzenie budowlane) przez PINB K. przyczyniła się do zastosowania art. 48 ustawy prawo budowlane odnośnie rozbiórki obiektu budowlanego.

Wnieśli ponadto o:

1.

uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania,

2.

zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych,

3.

rozpoznanie sprawy również pod nieobecność skarżącego,.

4.

na podstawie art. 6I § 3 p.p.s.a. wnieśli o wstrzymanie wykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymanej w mocy decyzją Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi, gdyż jej wykonanie grozi wyrządzeniem znacznej szkody oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w postaci uniemożliwienia skarżącym wykonywania działalności gospodarczej poprzez zlikwidowanie jedynego wejścia do ich sklepu i jedynej możliwej drogi dostawy towaru, co zmusi ich do likwidacji działalności gospodarczej.

W uzasadnieniu wskazali, że potrzeba powołania się na dowód z oświadczenia pracownika sklepu powstała dopiero po wizycie skarżącego w PINB w dniu (...) lutego 2013 r. i odkryciu, że w aktach sprawy brakuje protokołów z oględzin schodów i podjazdów, a także ekspertyz pobranych próbek. Skarżący dowiedział się wtedy, że świadkiem oględzin był ówczesny pracownik sklepu, wspólnie z którym przypomnieli sobie o przeprowadzeniu badania gruntu pod schodami wskazującego na brak spójności pomiędzy podestem schodów a podłożem. Świadczyć ma to o tym, że organy błędnie zakwalifikowały prace jako budowa i wydały nakaz rozbiórki. Ponadto, brak sporządzenia protokołu oraz stanowiska z oględzin jest naruszeniem bezstronności i obiektywizmu, a okoliczność ta powinna być wzięta przez sąd pod uwagę w toku rozpoznawania sprawy. Brak protokołu, zdjęć i ekspertyz powoduje niemożność powołania się na nie w postępowaniu. Skarżący wskazali, że sporne schody zgodnie z prawem unijnym nie są obiektem budowlanym, a nieuwzględnienie tego powoduje naruszenie umów międzynarodowych.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Przede wszystkim wskazać należy, że zgodnie z art. 273 § 2 p.p.s.a. można żądać wznowienia w razie późniejszego wykrycia takich okoliczności faktycznych lub środków dowodowych, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy, a z których strona nie mogła skorzystać w poprzednim postępowaniu. Obowiązek wykazania przesłanki wznowienia postępowania spoczywa na skarżących. Skarżący nie wykazali natomiast dostatecznie, że w sprawie zaistniała wskazana przez nich przesłanka wznowienia postępowania. W takiej sytuacji skargę o wznowienie postępowania należało odrzucić.

Przechodząc do szczegółowej analizy zarzutów skargi kasacyjnej wskazać w pierwszej kolejności należy, że zarzut dotyczący naruszenia przez sąd prawa unijnego nie mógł zostać uwzględniony ze względu na jego nieprawidłowe sformułowanie. Sąd bowiem w uzasadnieniu orzeczenia w ogóle nie odniósł się do argumentacji skarżących w tym zakresie, nie zaś - jak twierdzą skarżący - ustalił, że przepisy powoływanego rozporządzenia nie stanowią podstawy wznowienia postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej determinuje konieczność odpowiedniego sformułowania zarzutów w niej zawartych, gdyż sąd nie może domniemywać intencji strony. NSA bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która nie miała miejsca w rozpatrywanej sprawie. Gdyby nawet uznać ten zarzut za odpowiednio sformułowany, również nie mógłby on zostać uwzględniony, gdyż argumentacja ta wymierzona jest w prawidłowość prowadzenia postępowania sądowoadministracyjnego, która może być kwestionowana w drodze wniesienia skargi kasacyjnej, nie zaś w postępowaniu wznowieniowym.

Odnosząc się zaś do zarzutu dotyczącego braku protokołu oraz stanowiska z oględzin w aktach postępowania administracyjnego wskazać należy, że są to braki postępowania administracyjnego i ich kontrola powinna odbywać w trybie rozpoznania skargi do sądu administracyjnego na ostateczną decyzje wydaną w sprawie lub wznowienia postępowania administracyjnego. W przeciwnym wypadku skarga o wznowienie postępowania sądowego stanowiłaby kolejny środek zaskarżenia decyzji administracyjnej służący jej ponownej kontroli.

Odnośnie natomiast do ostatniego przywoływanego zarzutu skargi kasacyjnej wskazać należy, że okoliczności, o których stanowi przywołany przepis art. 273 § 2 p.p.s.a. muszą istnieć w trakcie zakończonego postępowania, ale nie były nim objęte. Chodzi tylko o takie okoliczności faktyczne i dowody, które istniały już przed zakończeniem sprawy sądowoadministracyjnej, w której ma nastąpić wznowienie postępowania. Środki dowodowe powstałe po wydaniu prawomocnego orzeczenia w sprawie nie stanowią podstawy do wznowienia postępowania (postanowienie NSA z dnia 22 listopada 2010 r., sygn. akt II FSK 2135/10). Wskazywany przez skarżących dokument nie mógł stanowić podstawy wznowienia postępowania sądowego, bowiem powstał po wydaniu prawomocnego orzeczenia i tym samym nie mógł mieć wpływu na wydane przez sąd rozstrzygnięcie. Dodatkowo, postępowanie dowodowe przed sądem, jako prowadzone w szczątkowym zakresie, dopuszcza przeprowadzenie dowodu z dokumentu, nie zaś z innego źródła wiedzy świadka. Ten zaś powstał już po uprawomocnieniu się orzeczenia. Zarzut ten nie mógł zostać wobec tego uwzględniony.

W związku w powyższymi okolicznościami stwierdzić należy, że skarżący nie wykazali wystąpienia wskazanej przez siebie przesłanki wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego.

W tym stanie rzeczy rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji okazało się bezzasadne.

Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.