II OSK 2253/17 - Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2752692

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lipca 2019 r. II OSK 2253/17

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.).

Sędziowie: NSA Małgorzata Masternak-Kubiak, del. WSA Małgorzata Jarecka.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2924/15 w sprawie ze skargi W. H. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) października 2015 r. znak (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2924/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę W.H. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (GINB) z dnia (...) października 2015 r., znak: (...), w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w części i odmowy stwierdzenia nieważności w pozostałej części. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika to z ustaleń sądu wojewódzkiego, zaskarżoną do tegoż sądu decyzją GINB, po rozpatrzeniu wniosku W.H. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją GINB z dnia (...) sierpnia 2015 r., znak: (...), stwierdzającą z urzędu nieważność decyzji Wojewody (...) z dnia (...) lutego 2013 r., nr (...) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA) pozwolenia na rozbiórkę przepustu drogowego, budowę mostu żelbetowego jednoprzęsłowego w miejscu rozebranego przepustu przez rów melioracyjny oraz przebudowę wodociągu w obrębie pasa drogowego i budowę przejścia poprzecznego sieci wodociągowej, na działce nr ew. (...) w pasie drogowym drogi krajowej nr (...) Szczytno - Przasnysz - Pułtusk w k.m. (...)+(...), w części dotyczącej działki nr ew. (...), zaś w pozostałej części odmawiającą stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody (...) z dnia (...) lutego 2013 r., nr (...) - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzorczy scharakteryzował postępowanie o stwierdzenie nieważności oraz opisał przesłankę rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm. - k.p.a.)

GINB wskazał, że sporna inwestycja została zaplanowana na działce drogowej nr ew. (...), na której zaprojektowano przebudowę przepustu drogowego nad ciekiem melioracyjnym, wykonanie chodnika i przebudowę wodociągu. Projekt budowlany obejmuje swoim zakresem także działki sąsiednie nr ew. (...),(...) i (...) na których przewidziano umocnienie dna materacami gabionowymi ułożonymi na geowłókninie oraz umocnienie skarp brzegów dyblami. Powyższy projekt budowlany został zatwierdzony decyzją Wojewody (...) z dnia (...) lutego 2013 r. Do akt sprawy inwestor złożył oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane tylko co do działki nr ew. (...). W stosunku do działek nr ew. (...),(...) i (...), inwestor nie złożył takiego oświadczenia.

Ustalenia dokonanie w toku postępowania nieważnościowego wykazały, że właścicielami:

- działki nr ew. (...), zgodnie z elektroniczną księgą wieczystą nr (...), są W.H. i A. H.;

- działki nr ew. (...) zgodnie z elektroniczną księgą wieczystą nr (...) - jest M.M.;

- działki nr ew. (...) (powstałej z podziału działki nr ew. (...)) zgodnie z elektroniczną księgą wieczystą nr (...) oraz decyzją Burmistrza Miasta (...) z dnia (...) lipca 2005 r., znak: (...), zatwierdzającą podział działki nr ew. (...) na działki nr ew. (...),(...) - jest M. K.

Organ nadzorczy przywołał treść art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm., uPb) i stwierdził, że w niniejszej sprawie naruszone zostały ww. przepisy. GINB wyjaśnił, że w zakresie działek nr ew. (...) i (...) naruszenia tego nie można uznać za rażące, bowiem pomimo braku złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania ww. nieruchomościami na cele budowlane inwestor w toku postępowania nieważnościowego przedstawił potwierdzone za zgodność oryginałem kopie oświadczeń M. K. i M. M. z dnia (...) stycznia 2013 r., właścicieli działek nr ew. (...) i (...), z których wynika, że wyrażają oni zgodę na zajęcie części ww. działek w celu wykonania rozbiórki przepustu drogowego i budowy mostu przez rów melioracyjny drogi krajowej nr 57 w k.m. (...)+(...), w części wykonania gabionów w rowie melioracyjnym. Tym samym w ocenie GINB stwierdzone naruszenie nie wywołuje skutków społeczno - gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania w praworządnym państwie.

Natomiast w związku z tym, że inwestor nie uzyskał zgody właścicieli działki nr ew. (...) - W.H. i A. H. - na dysponowanie tą nieruchomością na cele budowlane, należało uznać, że w tym zakresie decyzja Wojewody (...) z dnia (...) lutego 2013 r., rażąco narusza przepisy art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 2 uPb. Stwierdzone naruszenie jest oczywiste, naruszone przepisy mają charakter bezwzględnie obowiązujący, a ich treść nie budzi wątpliwości.

GINB nie stwierdził natomiast, aby kontrolowana w postępowaniu nadzwyczajnym decyzja Wojewody (...) poza rażącym naruszeniem ww. przepisów w części dotyczącej działki nr ew. (...), była obarczona innym rażącym naruszeniem prawa, jak również aby była obarczona którąkolwiek z pozostałych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Analiza projektu budowlanego wykazać miała w ocenie GINB, że sporna inwestycja nie narusza rażąco postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta Makowa Mazowieckiego z dnia 11 grudnia 2003 r., Nr XI/55/2003 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Makowa Mazowieckiego - sektor (...) (działki nr ew. (...),(...) i (...)) oraz uchwałą Rady Miejskiej w Makowie Mazowieckim z dnia 11 grudnia 2003 r., Nr XI/56/2003, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Maków Mazowiecki - sektor (...) (działka nr ew. (...)). Kwestionowane pozwolenie na budowę poprzedzone było decyzją Burmistrza (...) z dnia (...) listopada 2011 r. ustalającą środowiskowe uwarunkowania dla realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. Ponadto sporna inwestycja nie narusza rażąco wymogów przewidzianych w przepisach rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r., N 43, poz. 430, z późn. zm., rozp. MTiGM z 1999) i rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 30 maja 2000 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie (Dz. U. z 2000 r. Nr 63, poz. 735 z późn. zm., rozp. MTiGM z 2000). Inwestor dysponuje również pozwoleniem wodnoprawnym (decyzja Starosty (...) z dnia (...) marca 2012 r., znak: (...), zmieniona w pkt I decyzją Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w (...) z dnia (...) lipca 2012 r., znak: (...)).

Odnosząc się do zarzutu W.H. dotyczącego zatajenia przez inwestora niewywiązania się ze zobowiązania zawartego w pozwoleniu wodnoprawnym zgodnie z którym koncepcja przebudowy rowu opracowana przez inwestora miała zostać uzgodniona z właścicielami rowu przed złożeniem wniosku o pozwolenie na budowę GINB wyjaśnił, że kwestia ta dotyczy etapu poprzedzającego wystąpienie z wnioskiem o pozwolenie na budowę. Natomiast obowiązkiem organu nadzorczego jest weryfikacja decyzji o pozwoleniu na budowę.

Odnosząc się z kolei do zarzutu dotyczącego zaprojektowania przebudowy przepustu drogowego w sposób sprzeczny z decyzją Burmistrza (...) ustalającą środowiskowe uwarunkowania dla realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia GINB wyjaśnił, że w decyzji tej wskazano jedynie parametry istniejącego rowu melioracji szczegółowej "B", na którym planowana była przebudowa przepustu drogowego (szerokość 60 cm). W decyzji Burmistrza (...) z dnia (...) listopada 2011 r. wskazano, że w wyniku przebudowy przepustu drogowego planuje się rozbiórkę istniejącego przepustu drogowego, którego światło uniemożliwia przepływ wysokich stanów wód.

Ustosunkowując się do kolejnego zarzutu, zgodnie z którym "prace budowlane planowane były, a także prowadzone na były na innych działkach niż te wymienione w zaskarżonej decyzji. Mam tu na myśli przebudowę wodociągu w ul. (...) oraz budowę zjazdu z ul. (...) na ul. (...)" GINB wyjaśnił, że planowana inwestycja obejmuje również budowę przejścia sieci wodociągowej Dz (...) pod rowem melioracyjnym w ul. (...) w (...). Jednak jak wynika z planu sytuacyjnego i planu zagospodarowania terenu przebudowywany odcinek wodociągu mieści się w granicy działki drogowej, natomiast plan ten nie przewiduje budowy nowego zjazdu z ul. (...) na ul. (...).

Skargę do WSA w Warszawie na decyzję GINB wniósł W.H. Zaskarżonej decyzji zarzucił rażące naruszenie art. 156 § 1 k.p.a., wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody (...) z dnia (...) lutego 2013 r., nr (...).

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że inwestycja została zaprojektowana poza obszarem określonym w decyzji Burmistrza (...) z dnia (...) listopada 2011 r. ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. Ponadto zezwolono na rozbudowę rowu melioracyjnego do szerokości 480 cm, podczas gdy decyzja środowiskowa określa szerokość rowu na 60 cm. Wskutek rozebrania starego przepustu doszło do naruszenia interesu właścicieli działek sąsiednich poprzez zwiększenie zagrożenia powodziowego. Zdaniem skarżącego kolejny przepust na rowie melioracyjnym nie jest w stanie odebrać zwiększonej ilości wody. Projekt budowlany nie rozwiązuje problemu odprowadzenia wód opadowych z drogi krajowej w rejonie nowego mostu, co powoduje, że są one odprowadzane między innymi przez działkę skarżącego.

Na rozprawie przed sądem wojewódzkim w dniu 21 kwietnia 2017 r. skarżący oświadczył, że inwestycja została zrealizowana odmiennie od ustalonego projektu budowlanego i wniósł o przeprowadzenie analizy z dowodów załączonych do decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Skarżący wyjaśnił, że powiadamiał organy nadzoru budowlanego o pracach prowadzonych na jego działkach. Podniósł, że inwestor nie wykonał w całości rozbiórki istniejącego przepustu znajdującego się na działce skarżącego. Zarzucił, że projekt został źle sporządzony oraz źle oceniony przez organ udzielający pozwolenia na budowę.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko oraz wniósł o oddalenie skargi.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie oddalił skargę.

W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki stwierdził, że organ nadzorczy prawidłowo ustalił, iż kontrolowana w trybie nadzoru decyzja Wojewody (...) z dnia (...) lutego 2013 r., dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa jedynie w części dotyczącej działki nr ew. (...), zaś w pozostałej części nie jest dotknięta żadną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że inwestor do wniosku o pozwolenie na budowę dołączył oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane tylko co do działki nr ew. (...), zaś w stosunku do działek nr ew. (...),(...) i (...), nie złożył takiego oświadczenia. Naruszony został więc przepis art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 uPb.

Zdaniem tegoż sądu GINB trafnie ocenił, że stwierdzone naruszenie wskazanych wyżej przepisów w zakresie działek nr ew. (...) i (...) nie ma charakteru rażącego bowiem pomimo braku złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania ww. nieruchomościami na cele budowlane inwestor w toku postępowania nieważnościowego, przedstawił potwierdzone za zgodność z oryginałem kopie oświadczeń M. K. i M. M. (właścicieli działek nr ew. (...) i (...)), z których wynika, że wyrażają zgodę na zajęcie części ww. działek w celu wykonania inwestycji, w części wykonania gabionów na rowie melioracyjnym.

W ocenie WSA w Warszawie kwestionowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta Makowa Mazowieckiego, w związku z powyższym nie było wymagane uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł W.H., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając go w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, 1. zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm prawem przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący kasacyjnie zarzuca:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wówczas: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm., p.p.s.a. - w skardze kasacyjnej powołano nieaktualny publikator tej ustawy) - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na pominięciu w ramach kontroli w granicach sprawy, ustaleń wynikających z decyzji Starosty (...) o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego oraz decyzji Burmistrza Miasta (...) o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, której treść współkształtowała kontrolowane przez sąd rozstrzygnięcie administracyjne w przedmiotowej sprawie, a których pominięcie przyczyniło się do nieustalenia przez sąd stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji; art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez brak stwierdzenia nieważności decyzji GINB w Warszawie i poprzedzającej ją decyzji Wojewody (...), które rażąco naruszały prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na niewypełnieniu w sposób prawidłowy kontroli legalności zaskarżonej decyzji GINB, poprzez nierozważenie i nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich aspektów sprawy podnoszonych przez skarżącego, który wskazywał przede wszystkim na rażące naruszenie w kontrolowanej decyzji art. 35 ust. 1 pkt 2 uPb, a uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy, gdyż uwzględnienie stanowiska skarżącego w tym zakresie winno skutkować uwzględnieniem skargi;

2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie polegające na naruszeniu:

a) art. 33 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 1 i art. 34 ust. 4 uPb poprzez:

nieuzasadnione przyjęcie, iż inwestor przedstawił kompletny projekt budowlany, pomijając brak uzgodnień z właścicielami działek sąsiednich koncepcji przebudowy rowu "B", oraz brak załączenia do wniosku o pozwolenie na budowę decyzji Starosty

(...) o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego, co powinno uniemożliwić wydanie pozwolenia na budowę;

wykroczenie przez organ poza granice wniosku, obejmując rozstrzygnięciem większą część nieruchomości inwestora niż pierwotnie wskazana część we wniosku o pozwolenie na budowę, nieuzasadnione skorygowanie jej przebiegu w konsekwencji czego nieruchomość skarżącego znalazła się w jej obszarze oddziaływania, co doprowadziło do naruszenia jego prawa własności;

b) art. 35 ust. 1 pkt 1 uPb w zw. z art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez określenie w projekcie budowlanym szerokości rowu "B" w odmienny sposób niż zostało to wskazane w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody, co wobec związania organu decyzją decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody, skutkuje nieważnością "tego zapisu w projekcie budowlanym";

c) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. art. 35 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 35 ust. 3 uPb poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na uznaniu, że inwestor wypełnił w całości zapis zawarty w decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym stanowiącej część składową pozwolenia na budowę, i w konsekwencji uznanie, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 uPb.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona podnosi, że samo załączenie przez inwestora decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym nie wyczerpywało dyspozycji przepisu art. 35 ust. 1 pkt 3 uPb. Przeciwnie, wymagało zbadania czy inwestor dochował warunków wynikających z tego pozwolenia i czy dopełnił wymogów niezbędnych dla możliwości wydania pozwolenia na budowę. Organ zaniechał tego. W tej sytuacji zaskarżony wyrok, uznający bez odniesienia się do powyższej kwestii, zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem, narusza przepisy wskazane w skardze kasacyjnej.

Sąd nie przeprowadził właściwego postępowania wyjaśniającego, a dotyczącego spełnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa. Wedle W.H. brak ma być przedstawienia w skarżonym wyroku jakichkolwiek poszerzonych rozważań odnośnie legalności kontrolowanej w sprawie decyzji i załączonej do niej dokumentacji.

Zdaniem strony skarżącej w istocie GINB oraz sąd pierwszej instancji zaniechali przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego, skoro w postanowieniu odmawiającym wszczęcia postępowania powołano się wyłącznie na brak stwierdzenia przez organ istotnych odstępstw od warunków udzielonego pozwolenia, zaś rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności, w istocie jedynie powtórzono tę argumentację. Poza uwagą organu pozostały zatem kwestie podnoszone przez W.H., a to braku wypełnienia postanowień pozwolenia wodnoprawnego czy sprzeczności zapisów decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody z projektem budowlanym zatwierdzonym przez organ. Tym samym - w ocenie skarżącego - organ uchybił swym obowiązkom wynikającym z nakazu podjęcia wszelkich niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

Skarżący kasacyjnie podtrzymał w trakcie rozprawy skargę kasacyjną i jej zarzuty, dodatkowo wskazał iż nie był traktowany jako strona postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, uniemożliwiano mu dostęp do akt sprawy, zaś wykonawca nie rozebrał przepustu, mimo iż zakres inwestycji przewidywał takie roboty. Na pytanie sądu skarżący kasacyjnie wyjaśnił, że nie dochodził sądownie roszczeń z tytułu stwierdzenia nieważności decyzji. Pełnomocnik GDDkiA wnosił o oddalenie skargi kasacyjnej.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (aktualny tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów.

Postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a., jednoznacznie określając zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

A. Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., stanowiącego, że "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania". Skarżący kasacyjnie nie uzasadnił naruszenia cyt. przepisu w stopniu, który nakazywałby uwzględnić go w aspekcie treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Zarzut taki może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, sąd wojewódzki nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, LEX nr 552012). Naruszenie cyt. przepisu musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Za jego pomocą nie można natomiast skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Tymczasem skarżący kasacyjnie wywodząc o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. w istocie zarzuca sądowi wojewódzkiemu brak ustosunkowania się do wszystkich zarzutów podnoszonych w skardze. Wbrew wywodom skargi kasacyjnej uznać wypadnie, że sąd wojewódzki w sposób dostateczny wskazał przyczyny, z powodu których ocenił skargę jako nieuzasadnioną i ją oddalił.

Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest zatem jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami formalnymi wynikającymi z powyższej normy prawnej. W orzecznictwie podkreśla się, że skutkuje to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązkiem wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2010 r., II OSK 1620/10, CBOSA.nsa.gov.pl). Zaskarżony wyrok spełnia te wymagania. To, że skarżący kasacyjnie odczuwa niedosyt argumentacji merytorycznej sądu pierwszej instancji, czy też uznaje, że w kwestionowanym wyroku w jego ocenie nie odniesiono się do wszystkich zarzutów skargi, nie skutkuje z kolei trafnością zarzutu naruszenia cyt. art. 141 § 4 p.p.s.a.

B. Przywołany w skardze kasacyjnej przepis art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem jest to przepis o charakterze ogólnym i wynikowym, który określa oznaczony przypadek, kiedy skarga na decyzję lub postanowienie podlega uwzględnieniu przez sąd administracyjny (sąd wówczas stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach). Strona skarżąca kasacyjnie chcąc wykazać jako zasadną podstawę skargi kasacyjnej naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., wskazującego na jedną z przesłanek uwzględnienia skargi m.in. na decyzję administracyjną, skoro w tej sprawie skargę oddalono na zasadzie art. 151 p.p.s.a., a nie stwierdzono jej nieważności, powinna wskazać konkretne przepisy, którym uchybił zaskarżony organ, a którego to uchybienia nie dostrzec miał wadliwie sąd pierwszej instancji. W dalszej kolejności winna przekonać sąd kasacyjny, że uchybienia przepisów przez skarżony organ były tego rodzaju, że - stanowiąc przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w całości lub w części - mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy rozpatrywanej przez sąd wojewódzki. Nieskuteczność tej argumentacji prowadzić będzie do wniosku, że zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. będzie musiał zostać uznany jako nie oparty na usprawiedliwionej podstawie. Innymi słowy zarzut naruszenia przepisu stanowiącego jedną z podstaw uwzględnienia skargi na decyzję poprzez stwierdzenie jej nieważności w części lub w całości, tylko wtedy mógłby być uznany za skuteczny, gdyby trafne okazały się zarzuty naruszenia innych przepisów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarżący kasacyjnie przypisuje zaskarżonej decyzji GINB walor rażąco naruszającej prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., pomniejsza przy tym fakt, że GINB swą decyzją wydaną w I instancji stwierdził jednak nieważność źródłowej decyzji Wojewody (...) z dnia (...) lutego 2013 r. w części dotyczącej działki nr (...), stanowiącej współwłasność skarżącego i A. H. Innymi słowy zdaje się naprowadzać, że skoro GINB nie wyeliminował w postępowaniu nadzwyczajnym całej źródłowej decyzji o pozwoleniu na budowę, tym samym organ nadzorczy sam dopuścił się rażącego naruszenia prawa.

C. Zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego nie zostały sformułowane w pełni zgodnie z wymaganiami, jakie stawia przed autorem skargi kasacyjnej przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym jedną z podstaw kasacyjnych jest naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. W skardze kasacyjnej W.H. tej alternatywy wskazanej w ww. przepisie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. nie sprecyzowano, pozostawiając ją niejako do uznania sądu kasacyjnego. Biorąc jednak pod uwagę pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiwsa 2010, z. 1 poz. 1) uznać trzeba, że powyższe uchybienie nie może bezwarunkowo dyskwalifikować skargi kasacyjnej. Nie można oddalić bądź odrzucić skargi kasacyjnej z tego tylko powodu, że treść zarzutów nieporadnie sformułowana w petitum została następnie doprecyzowana w uzasadnieniu (por. W. Piątek, Podstawy skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2011, s. 382). Zgodnie z zasadą falsa demonstratio non nocet, w myśl której podstawowe znaczenie ma istota sprawy, a nie jej oznaczenie, uchybienie takie nie powinno pociągać za sobą automatycznie odmowy rozpoznania takiego zarzutu kasacyjnego.

D. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 uPb w zw. z art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczności w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm., Uioś). Z pierwszego z tych przepisów wynika, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 Uioś, zaś art. 71 ust. 1 Uioś określa jedynie, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Podnosząc ten zarzut W.H. wywodzi, że naruszono te przepisy poprzez określenie w projekcie budowlanym szerokości rowu "B" w odmienny sposób niż zostało to wskazane w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody, co wobec związania organu decyzją decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody, skutkuje nieważnością "tego zapisu w projekcie budowlanym". Słusznie jednak WSA w Warszawie w zaskarżonym wyroku stwierdził, że w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody jedynie wskazywano parametry istniejącego rowu melioracji szczegółowej "B", na którym planowana była przebudowa przepustu drogowego. Innymi słowy, nie jest trafny zarzut, jakoby w decyzji o pozwoleniu na budowę nie uwzględniono warunków narzuconych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Z tej ostatniej jasno wszak wynika, że chodzi o przebudowę istniejącego przepustu, polegającą na jego rozbiórce i budowie mostu o konstrukcji żelbetowej, jednoprzęsłowego. Tym samym zaprojektowanie przepustu pod mostem w odmienny sposób niż dotychczas istniejący, nie oznacza sprzeczności pozwolenia na budowę w tym zakresie z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach zgody.

E. Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 35 ust. 3 uPb poprzez niewłaściwe ich zastosowanie. Z art. 35 ust. 1 pkt 3 uPb wynika, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza "kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 6". Z kolei z art. 35 ust. 3 uPb wynika, że w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Stawiając zarzut naruszenia powyższych przepisów, skarżący kasacyjnie eksponuje, że nietrafnie uznano, że inwestor wypełnił w całości "zapis zawarty w decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym stanowiącej część składową pozwolenia na budowę", i w konsekwencji uznano, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 uPb.

Pomijając już okoliczność, którą skarżący kasacyjnie zdaje się minimalizować, że decyzją GINB wydaną w I instancji stwierdzono jednak nieważność źródłowej decyzji o pozwoleniu na budowę w odniesieniu do działki nr (...), to w przepisie art. 35 ust. 1 pkt 3 uPb mowa jest o posiadaniu m.in. wymaganych pozwoleń, w przypadku przedmiotowego przedsięwzięcia niesporne jest, że inwestor posiadał udzielone mu decyzją Starosty (...) z dnia (...) marca 2012 r. pozwolenie wodnoprawne. To w treści tego pozwolenia wodnoprawnego wśród jego warunków wymieniono m.in., aby przygotowaną uprzednio koncepcję przebudowy rowu melioracyjnego "B" "uzgodnić z właścicielami rowu, Wojewódzkim Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych i Miastem (...)" (pkt II. 7 ww. pozwolenia wodnoprawnego). Nie jest to jednak "wymagane uzgodnienie", o którym mowa w art. 35 ust. 1 pkt 3 uPb. Wypadnie zauważyć, że z mocy art. 32 ust. 1 pkt 2 uPb pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego może być wydane po uprzednim "uzyskaniu przez inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi (podkr. Sądu), pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów". Z tych względów trafnie zauważył sąd wojewódzki, w ślad za orzekającym w sprawie GINB, że kwestia ta odnosiła się do etapu poprzedzającego wystąpienie z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę. W tych okolicznościach i z powodów wyłuszczonych powyżej, nie można dopatrzeć się naruszenia przepisu art. 35 ust. 3 uPb.

F. Nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 33 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 1 i art. 34 ust. 4 uPb. Formułując taki zarzut kasacyjny wywodzono, że naruszyć miano w skarżonym wyroku te przepisy poprzez nieuzasadnione przyjęcie, iż "inwestor przedstawił kompletny projekt budowlany, pomijając brak uzgodnień z właścicielami działek sąsiednich koncepcji przebudowy rowu "B", oraz brak załączenia do wniosku o pozwolenie na budowę decyzji Starosty (...) o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego, co powinno uniemożliwić wydanie pozwolenia na budowę, a także poprzez wykroczenie przez organ poza granice wniosku, obejmując rozstrzygnięciem większą część nieruchomości inwestora niż pierwotnie wskazana część we wniosku o pozwolenie na budowę, nieuzasadnione skorygowanie jej przebiegu w konsekwencji czego nieruchomość skarżącego znalazła się w jej obszarze oddziaływania, co doprowadziło do naruszenia jego prawa własności". Rzecz jednak w tym, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, wbrew dyspozycji art. 176 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie sformułowano uzasadnienia dla tak przytoczonej w petitum podstawy kasacyjnej. Z przepisu art. 33 ust. 1 uPb, naruszenie którego wywodzi się w skardze kasacyjnej, wynika, że "Pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego". W myśl art. 34 ust. 3 pkt 1 uPb projekt budowlany powinien zawierać "projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie, obejmujący: określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich". Z kolei art. 34 ust. 4 uPb określa, że "Projekt budowlany podlega zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę". Niesporne jest, że udzielając GDDKiA decyzją z dnia (...) lutego 2013 r. pozwolenia na budowę Wojewoda (...) jednocześnie zatwierdził projekt budowlany, przeto nie sposób doszukać się naruszenia przepisu art. 34 ust. 4 uPb. Z treści źródłowej decyzji Wojewody (...) wynika ponadto, że dotyczy ona takiego zakresu zamierzenia, które zostało sprecyzowane w odpowiedzi na wezwanie inwestora do uzupełnienia źródłowego wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, przeto obejmuje powyższa decyzja całość zamierzenia inwestycyjnego. W konsekwencji nie sposób wywodzić o naruszeniu przepisu art. 33 ust. 1 uPb. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika natomiast w jaki sposób sąd wojewódzki miałby naruszyć przepis art. 34 ust. 3 pkt 1 uPb, przeto tak skonstruowany zarzut nie poddaje się kontroli.

G. W konsekwencji powyższych ustaleń za nietrafny przyjdzie uznać zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie w ramach kontroli sądu pierwszej instancji ustaleń wynikających z decyzji Starosty (...) o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego oraz decyzji Burmistrza Miasta (...) o środowiskowych uwarunkowaniach zgody. W motywach zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie odnosił się do obu tych decyzji w kontekście legalności zaskarżonej decyzji GINB.

H. Z tych wszystkich przyczyn uznając, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, oddalono ja na podstawie art. 184 p.p.s.a. Końcowo Sąd pragnie zauważyć, że w konsekwencji prawomocnej decyzji GINB w przedmiocie stwierdzenia nieważności źródłowej decyzji Wojewody (...) o udzieleniu pozwolenia na budowę skarżący może rozważyć wystąpienie z roszczeniem odszkodowawczym na ogólnych zasadach przewidzianych w art. 4171 § 2 Kodeksu cywilnego.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.