Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2720311

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 18 lipca 2019 r.
II OSK 2248/17
Rodzaje decyzji organu odwoławczego.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak.

Sędziowie: NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.), del. WSA Tomasz Świstak.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 2 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 82/17 w sprawie ze skargi L. A. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia (...) listopada 2016 r. nr (...) w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego

1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania;

2) zasądza od L.

A. na rzecz (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. kwotę 610 (sześćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie faktyczne

Wyrokiem z dnia 2 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 82/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu skargi L. A. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia (...) listopada 2016 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku rekreacji indywidualnej na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia (...) sierpnia 2016 r. oraz zasądził od Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. na rzecz skarżącej L. A. kwotę 1017 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia (...) listopada 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie rozbiórki domku letniskowego o konstrukcji drewnianej przykrytego dachem jednospadowym pokrytym papą asfaltową i wymiarach zewnętrznych 4,45 m x 4,00 m, posadowionego na fundamencie betonowym z podmurówką z cegły pełnej zwykłej, stanowiącego własność L. A., usytuowanego na działce nr (...) w miejscowości P. (obr. ewid. P.). Decyzja ta została decyzją Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) lutego 2013 r. uchylona w całości, a postępowanie organu I instancji umorzone w całości. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 3 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 322/13 oddalił skargę (...) S.A. w W.na ww. decyzję, ale wyrok ten oraz decyzje PWINB z dnia (...) lutego 2013 r. i decyzja PINB z dnia (...) listopada 2012 r. zostały uchylone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2015 r. sygn. akt II OSK 2796/13. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że analiza postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "(...)" w Gminie Solina, uchwalonego uchwałą Rady tej Gminy z dnia 9 października 2002 r., wykluczała przyjęcie, że obiekt położony jest na terenie przeznaczonym pod zabudowę o funkcji rekreacyjnej. Wprawdzie na terenie lokalizacji obiektu w jednostce planistycznej oznaczonej symbolem 35ZN.UT przeznaczonym zgodnie z § 5 pkt 32 planu do utrzymania w stanie naturalnym, jako zieleń nieurządzona niska z lokalnymi zadrzewieniami dopuszczono też "okalizację obiektów i urządzeń obsługi turystycznej, obiektów służb ochrony, gospodarki leśnej i wodnej, urządzeń infrastruktury technicznej oraz miejsc postojowych dla samochodów", to jednak nie można było przyjąć, że przedmiotowy budynek służący do celów rekreacyjnych należy do jednej z kategorii obiektów wymienionych w tym przepisie.

Rozpatrując sprawę ponownie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia (...) października 2015 r. nakazał rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego. Powyższa decyzja PINB została decyzją PWINB z dnia (...) czerwca 2016 r. nr (...) uchylona w całości, a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego PINB decyzją z dnia (...) sierpnia 2016 r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej budowy budynku letniskowego stwierdziwszy, że na podstawie analizy obowiązujących od 1985 r. planów zagospodarowania przestrzennego nie można jednoznacznie stwierdzić, że przedmiotowy budynek znajdował się na terenie nieprzeznaczonym pod zabudowę lub innego rodzaju zabudowę, co uzasadniałoby wydanie nakazu rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.; dalej: Prawo budowlane z 1974 r.). Zdaniem PINB przedmiotowy budynek położony jest w MPZP zatwierdzonym uchwałą nr XXII/84/88 Gminnej Rady Narodowej w Solinie z dnia 3 marca 1988 r. w terenie o oznaczonym symbolem 60UT, który zgodnie z wypisem z ww. planu stanowi teren istniejącego ośrodka campingowego, adaptacja na perspektywę. Ocena stanu technicznego obiektu wykazała, iż domek letniskowy nadaje się do dalszego użytkowania.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła (...) Spółka Akcyjna zs. w W. zarzucając błędną analizę przeznaczenia terenu, na którym znajduje się budynek w planach zagospodarowania terenu obowiązujących od daty jego budowy w kontekście przesłanek jego rozbiórki. W ocenie skarżącej przedmiotowy budynek położony jest na terenach nieprzeznaczonych pod zabudowę tego typu obiektami, w związku z czym jego lokalizacja narusza przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. decyzją z dnia (...) listopada 2016 r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. uchylił zaskarżoną decyzję i nakazał L. A. rozbiórkę przedmiotowego budynku. Organ odwoławczy przytoczył kompletne, w jego ocenie ustalenia organu I instancji, z których wynikało, że usytuowany na działce nr (...) w P., stanowiącej własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym przez (...) Spółka Akcyjną Oddział (...) w S., (...) budynek parterowy o konstrukcji drewnianej, zadaszony, posadowiony na fundamencie betonowym z podmurówką z cegły pełnej zwykłej o wymiarach zewnętrznych 4,45 m x 4,00 m z tarasem w obrysie o wymiarach zewnętrznych 1,45 m x 2,50 m pozostaje w chwili obecnej w posiadaniu i zarządzie Lidii Ataman i wykorzystywany jest jako domek letniskowy. Przedmiotowy budynek został wybudowany przez Zrzeszenie (...) w R. w latach 70-tych ubiegłego wieku. Skutki wybudowania go bez pozwolenia na budowę w myśl art. 103 ust. 1 obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. winny być oceniane przez pryzmat art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Przepis ten stanowi, iż obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania w stanie wolnym od obciążeń, gdy właściwy organ administracji stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część:

1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub

2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Zgodnie z kolei z treścią uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn. akt II OPS 2/13 przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 p.b. z 1974 r. są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazu przymusowej rozbiórki należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany od daty jego budowy.

Podkreślono, że z akt sprawy wynika, że w dacie powstania budynku do roku 1985 r. nie obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego, a w kolejnych planach obowiązujących od 7 sierpnia 1985 r. do 21 marca 1988 r., od 22 marca 1988 r. do 28 grudnia 1994 r. i od 29 grudnia 1994 r. do 17 grudnia 2002 r. działka nr 296/2 znajdowała się na terenach przeznaczonych pod innego rodzaju zabudowę. W obecnie obowiązującym (od 18 grudnia 2002 r.) Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego "(...)" w Gminie Solina teren, na którym usytuowany jest budynek oznaczony na rysunku planu symbolem - 35 ZN, UT przeznaczony jest do utrzymania w stanie naturalnym jako zieleń nieurządzona niska z lokalnymi zadrzewieniami, przy czym dopuszcza się lokalizację obiektów i urządzeń obsługi turystycznej, obiektów służb ochrony gospodarki leśnej i wodnej, urządzeń infrastruktury technicznej, obiektów służb ochrony, gospodarki leśnej i wodnej, urządzeń infrastruktury technicznej oraz miejsc postojowych dla samochodów. Zapisy planu nie mogą być w świetle powołanego wyżej wyroku NSA sygn. akt II OSK 2796/13 podstawą do legalizacji spornego budynku. PWINB stwierdził, że PINB dokonał błędnej wykładni przepisów MPZP zatwierdzonego uchwałą nr XXII/84/88 Gminnej Rady Narodowej w Solinie z dnia 3 marca 1988 r. Otóż przedmiotowy obiekt jest użytkowany przez Lidię Ataman jako letniskowy w okresie letnim do celów rekreacyjnych. Natomiast teren oznaczony symbolem 60UT ww. Planu przewidywał istnienie ośrodka campingowego z adaptacją w perspektywie, co nie jest zgodne z rekreacyjnym przeznaczeniem przedmiotowego budynku. Ponadto, z zapisów postanowień zaktualizowanego Planu Zagospodarowania Przestrzennego gminy Solina wynika, iż plan ten dopuszczał zabudowę domkami letniskowymi lecz dla terenu o symbolu 53 UT. Zatem w okresie od 29 grudnia 1994 r. do 17 grudnia 2002 r. według PWINB, przedmiotowy budynek znajdował się w terenie przeznaczonym pod innego rodzaju zabudowę. Biorąc powyższe pod uwagę w rozstrzyganym przypadku bezsporne jest, że teren, na którym posadowiono przedmiotowy budynek użytkowany jako letniskowy w okresie letnim do celów rekreacyjnych, nie był i nie jest przeznaczony pod zabudowę takiego rodzaju. Dlatego zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 p.b. z 1974 r. uzasadniające nakazanie jego rozbiórki. Organ odwoławczy wyjaśnił ponadto, że wprawdzie L. A. nie jest właścicielem przedmiotowego budynku zgodnie z ogólną zasadą superficies solo cedit, ale właściciel działki nie sprzeciwia się rozbiórce przedmiotowego obiektu. Fakt samoistnego posiadania tego obiektu czyni z L. A. zarządcę, do którego może być skierowany obowiązek rozbiórki.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zaskarżając w całości decyzję z dnia 22 listopada 2016 r., L. A. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mających wpływ na wynik sprawy, a to art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez błędne jego zastosowanie jako podstawy prawnej decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję PINB, a jednocześnie orzekającej, co do istoty sprawy podczas, gdy w przypadku umorzenia postępowania przez organ I instancji uchylenie decyzji i orzeczenie jednocześnie co do istoty sprawy stoi w sprzeczności z zasadą dwuinstancyjności postępowania. Podjęcie takiego rozstrzygnięcia przez organ II instancji skutkowało zmianą materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a tym samym przedmiotowej tożsamości sprawy.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki wskazał, że przedmiotem kontroli Sądu były w niniejszej sprawie decyzje organów nadzoru budowlanego dotyczące sprawy samowolnej budowy budynku letniskowego o konstrukcji drewnianej, usytuowanego w miejscowości Polańczyk, na działce o nr (...). Działka ta stanowi własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym (...) Spółka Akcyjna, Oddział (...) w S. Organ pierwszej instancji umorzył postępowanie w sprawie, zaś PWINB w wyniku rozpoznania odwołania wniesionego przez Spółkę (...) S.A. w W., uchylił tą decyzję PINB i jednocześnie nakazał zarządcy budowli - L. A. - rozbiórkę nielegalnie wzniesionego budynku letniskowego.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego zarzuty skargi podnoszące naruszenie przez organ odwoławczy zasady dwuinstancyjności postępowania okazały się zasadne, co musiało spowodować uchylenie decyzji PWINB. W sytuacji gdy organ pierwszej instancji nie zakończył postępowania decyzją o charakterze merytorycznym, a taką nie jest decyzja o umorzeniu postępowania, to organ drugiej instancji nie może wówczas wydać decyzji reformatoryjnej, opartej o przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Decyzja o skutkach reformatoryjnych powoduje zmianę materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia w konsekwencji modyfikując przedmiotową tożsamość sprawy. Orzeczenia PWINB o nakazie rozbiórki obiektu nie uzasadnia to, że umorzenie postępowania przed PINB, było skutkiem uznania braku podstaw do wydania decyzji o rozbiórce z art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. Kluczowe jest bowiem to, że PINB wydał rozstrzygnięcie, które nie rozstrzygało sprawy administracyjnej co do istoty, gdyż zostało oparte o art. 105 § 1 k.p.a. Podniesiona przez stronę kwestia stosowania przepisów proceduralnych przed organem drugiej instancji, została już przesądzona w orzecznictwie NSA gdzie stwierdza się jednoznacznie: Jeżeli organ pierwszej instancji umorzy postępowanie administracyjne z powodu jego bezprzedmiotowości, organ odwoławczy nie może uchylić tej decyzji i orzec co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.). Z tej przyczyny, należało przyjąć za stroną skarżącą, iż PWINB wydając zaskarżoną do WSA decyzję dopuścił się naruszenia art. 15 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w sposób, który miał wpływ na ustalony wynik postępowania. Podane przez Organ odwoławczy przyczyny zreformowania rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, mogły bowiem doprowadzić jedynie do zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a., tj. do wydania decyzji kasacyjnej.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego nie można odmówić racji stanowisku PWINB, iż umorzenie postępowania przez PINB nastąpiło przedwcześnie. Ze względu na datę powstania przedmiotowego obiektu, dla ustalenia możliwości jego zalegalizowania, konieczne było przeanalizowanie przez organy nadzoru budowlanego, w kontekście przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., czy jego budowa była zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązującymi w dacie orzekania przez organy administracji. Jednocześnie w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki należało uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy. NSA w wyroku z dnia 23 czerwca 2015 r. sygn. II OSK 2796/13, związał orzekające w niniejszej sprawie organy oraz sąd administracyjny, stanowiskiem, iż MPZP (...) w Gminie Solina z 9 października 2002 r. wyklucza przyjęcie położenia obiektu skarżącej na terenie przeznaczonym pod zabudowę o funkcji rekreacyjnej. Pomimo że cały obszar planu obejmujący wyspę z otoczeniem wodnym stanowi ogólnodostępny kompleks terenów rekreacyjnych, to na jego terenie lokalizacja zabudowy o funkcji rekreacyjnej została bardzo precyzyjnie określona. PINB kierując się tą oceną NSA, uznał że obiekt według zapisów MPZP zatwierdzonego uchwałą nr XXII/84/88 Gminnej Rady Narodowej w Solinie z dnia 3 marca 1988 r., położony jest w terenie o symbolu 60UT. Dla tego terenu przewidziano istnienie ośrodka campingowego, adaptacja na perspektywę. Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu swej decyzji nie wykazał jednak, stosownie do obowiązku wynikającego z art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., że obiekt o funkcji letniskowej odpowiada takiemu rodzajowi zabudowy jak zabudowa campingowa. Uzasadnienie decyzji PINB pomija tę kwestię zupełnym milczeniem, pomimo że miała ona istotne znaczenie dla sposobu zakończenia sprawy. Należy przypomnieć, że w świetle art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., jedynie zgodność nielegalnie wzniesionej zabudowy z przepisami o planowaniu przestrzennym, warunkuje zalegalizowanie samowoli budowlanej. Na tym aspekcie sprawy należało się zdecydowanie bardziej skoncentrować, tym bardziej że jak słusznie podnosi PWINB, teren campingu to obszar o przeznaczeniu turystycznym, tj. do obsługi turystów, nie zaś o przeznaczeniu rekreacyjnym, przypisanym domkom letniskowym. Należało też zwrócić uwagę na to, że ww. MPZP przewidywał istnienie ośrodka campingowego z adaptacją, co oznaczało, że zawężał on dopuszczalną zabudowę do takiej, która stanowiła część zorganizowanej całości jaką jest ośrodek campingowy. Natomiast zabudowa domkami letniskowymi była w powołanym wyżej MPZP dopuszczalna, tyle że dla innego terenu niż oznaczony symbolem 60UT. Z uwagi na brak przekonującego wyjaśnienia przyczyn, dla których PINB uznał zgodność zabudowy dla celów rekreacyjnych z ośrodkiem campingowym z możliwością adaptacji, jego decyzję o umorzeniu postępowania należało uznać za przedwczesną, gdyż naruszającą w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy przepisy o postępowaniu administracyjnym w postaci art. 7, 77, 80, 105 § 1 k.p.a. Z tej przyczyny w ocenie Sądu Wojewódzkiego uchyleniu na podstawie art. 134 § 1, art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., musiała podlegała także decyzja PINB.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Podkarpacki Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. zaskarżając wyrok w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy - art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 15 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 105 § 1 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 135 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe wskazanie podstawy prawnej wyroku oraz uznanie, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją naruszono ww. przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Rzeszowie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę należało rozpoznać w granicach przytoczonej w niej podstawy.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zasadne okazały się zawarte w niej zarzuty dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. w zw. z przepisami art. 15, 77, 80, 105 § 1 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku przyczyną uchylenia kontrolowanych decyzji było stwierdzenie przez Sąd Wojewódzki naruszenia przez organ odwoławczy zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 k.p.a. Ocena co do wadliwości decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oparta została przez Sąd Wojewódzki na założeniu, że nie jest dopuszczalne wydanie decyzji reformatoryjnej przewidzianej w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji umorzył postępowanie z uwagi na jego bezprzedmiotowość, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Sąd Wojewódzki słusznie zwrócił uwagę na wyrażony w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym w przypadku gdy organ pierwszej instancji umorzy postępowanie z uwagi na jego bezprzedmiotowość, to organ odwoławczy nie może uchylić tej decyzji i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2), gdyż tak wydana decyzja narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania (por. wyrok NSA z 9 listopada 2012 r. II OSK 801/12).

Nie negując poprawności tego stanowiska należy jednak zastrzec, że nie każdy przypadek niezastosowania się do tej reguły przez organ odwoławczy musi oznaczać naruszenie art. 15 k.p.a., warunkujące uchylenie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Wbrew temu co przyjął Sąd Wojewódzki, dla oceny legalności zaskarżonej decyzji miały znaczenia okoliczności, w jakich doszło do umorzenia postępowania przez organ pierwszej instancji.

Zastosowany bowiem przez Sąd Wojewódzki schemat może znaleźć zastosowanie, jeżeli organy administracji umorzą postępowanie jako bezprzedmiotowe, gdyż nie dotyczy ono sprawy administracyjnej załatwianej w drodze decyzji. Natomiast inaczej należy ocenić takie przypadki jak w niniejszej sprawie, gdy organ nadzoru budowlanego umarza postępowanie w przedmiocie legalności obiektu budowlanego, uznając, że brak jest podstaw do orzeczenia nakazu rozbiórki.

Zaznaczyć należy, że w praktyce organów nadzoru budowlanego nierzadko powtarzają się sytuacje umorzenia postępowań legalizacyjnych lub naprawczych, wówczas, gdy nie stwierdzi się potrzeby zastosowania nakazu rozbiórki bądź innych środków służących doprowadzeniu samowolnie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (art. 48, 49b, art. 51 Prawa budowlanego). Wielokrotnie też w orzecznictwie wskazywano, że w takich przypadkach powinny być wydawane decyzje rozstrzygające sprawę co do istoty, np. orzekające o odmowie nakazania rozbiórki, zwłaszcza gdy domagał się tego wnioskodawca bądź strona przeciwna.

Należy jednak przyjąć, że sama okoliczność wydania przez organ pierwszej instancji decyzji o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. nie musi automatycznie wykluczać możliwości reformatoryjnego orzekania przez organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Dla zachowania wymogów zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego istotne znaczenie ma dwukrotne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy. Nie byłoby zatem dopuszczalne, aby postępowanie wyjaśniające w całości przeprowadzał organ odwoławczy. Tymczasem w niniejszej sprawie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozstrzygnął sprawę merytorycznie, uznając, że zgromadzony przez organ powiatowy materiał dowodowy pozwalał na wyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy. Z uzasadnienia decyzji wynika, że organ odwoławczy zaakceptował w całości stan faktyczny ustalony w pierwszej instancji, lecz odmiennie zinterpretował postanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, co w konsekwencji determinowało ocenę o braku możliwości legalizacji spornego budynku i orzeczenie o nakazie jego rozbiórki.

Zgodzić się należało z autorem skargi kasacyjnej, że ocena zaskarżonej decyzji powinna być przez Sąd Wojewódzki dokonana z uwzględnieniem wymogów art. 12 k.p.a., a więc zasady szybkości i ograniczonego formalizmu. Nie było bowiem bez znaczenia, że sprawa prowadzona była od 2012 r., w jej toku zapadło szereg decyzji, a także wydane były wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Trafnie również podniesiono w skardze kasacyjnej, że skoro organ odwoławczy nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych sprawy, to nie było też przesłanki do podjęcia decyzji kasacyjnej. Należy zauważyć, że podjęcie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uwarunkowane jest nie tylko tym, że decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, ale jednocześnie musi zachodzić potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego zakres ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

W orzecznictwie i piśmiennictwie wskazuje się, że decyzje kasacyjne powinny mieć wyjątkowy charakter, zwłaszcza po nowelizacji k.p.a. w dokonanej ustawą z 3 grudnia 2010 r. (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), zmieniającej brzmienie art. 138 § 2 k.p.a. Jeżeli więc organ odwoławczy nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego, bądź może przeprowadzić uzupełniające czynności dowodów w trybie art. 136, to powinien zastosować instytucję reformacji. Tylko w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego, brak taki nie może być sanowany w postępowaniu odwoławczym, gdyż naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzchowskiego, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2014, str. 580-582).

W świetle powyższych uwag należało przyjąć, że mimo podjęcia przez organ pierwszej instancji wadliwego rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania, organ odwoławczy mógł orzec reformatoryjnie, skoro wszystkie istotne okoliczności sprawy zostały wyjaśnione przez organ pierwszej instancji. Sama zaś okoliczność, że organ odwoławczy zakwestionował stanowisko organu pierwszej instancji co do wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego nie była wystarczająca do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Przy rozpatrywaniu skargi kasacyjnej nie można było ponadto pominąć argumentacji organu wskazującej na orzeczenia WSA w Rzeszowie, w których uznano za zgodne z prawem analogiczne decyzje Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w podobnych sprawach (por. wyrok WSA z 30 maja 2017 r. II SA/Rz 131/17, wyrok WSA z 8 sierpnia 2013 r. II SA/Rz 352/13, wyrok NSA z 23 czerwca 2015 r. II OSK 2794/13).

Zgodzić się również należało ze stwierdzeniem autora skargi kasacyjnej, że wbrew temu, co wskazał Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku, skutkiem decyzji wydanej przez organ odwoławczy nie była zmiana "przedmiotowej tożsamości sprawy". Zarówno organ powiatowy nadzoru budowlanego, jak też organ wojewódzki orzekał w przedmiocie legalności spornego obiektu budowlanego, w tym samym stanie faktycznym i na podstawie art. 37 Prawa budowlanego z 24 października 1974 r. Różnica w podjętych rozstrzygnięciach sprowadzała się do tego, że organ odwoławczy uznał za zasadne orzeczenie nakazu rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, a organ pierwszej instancji umorzył postępowanie, przyjmując brak przesłanek do zastosowania sankcji przewidzianej w wymienionym przepisie.

W takim stanie sprawy niezasadne było uchylenie decyzji organów obu instancji z przyczyn podanych przez Sąd Wojewódzki w zaskarżonym wyroku. W dalszym toku sprawy rzeczą Sądu Wojewódzkiego będzie dokonanie pełnej kontroli zaskarżonej decyzji co do jej zgodności z przepisami postępowania i prawa materialnego.

Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 185 p.p.s.a. i art. 203 pkt 2 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.