Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2081390

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 7 kwietnia 2016 r.
II OSK 2223/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak.

Sędziowie: NSA Zdzisław Kostka (spr.), del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 7 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 maja 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 1145/13 w sprawie ze skargi S. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia (...) września 2013 r. nr (...) w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 15 maja 2014 r., sygnatura akt IV SA/Po 1145/13, oddalił skargę S. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z (...) września 2013 r., nr (...), utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy T. z (...) maja 2013 r., nr (...) w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Wyrok Sądu pierwszej instancji zapadł w następujących istotnych okolicznościach sprawy.

Wójt Gminy T. decyzją z (...) maja 2013 r. odmówił ustalenia na wniosek S. W. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie na działkach nr (...), (...), (...) i (...) w miejscowości S. dwóch hal usługowo-magazynowo-biurowo-produkcyjnych z funkcją produkcji nie zaliczoną do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Organ administracji uznał, że nie zostały spełnione warunki wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji, gdyż teren inwestycji wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, a takiej zgody brak, co oznacza jednocześnie, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy byłoby sprzeczne z przepisami odrębnymi. Z uzasadnienia decyzji wynika, że organ administracji ustalił, iż teren inwestycji obejmuje obszar 1,8420 ha gruntów rolnych III klasy, wchodzący w skład zwartego obszaru użytków rolnych takiej klasy o powierzchni 28,3025 ha, który w nieobowiązującym już miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z (...) grudnia 1992 r. został przeznaczony na działalność rolniczą.

W wyniku odwołania skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z (...) września 2013 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy uznał, że organ pierwszej instancji trafnie przyjął, iż nie zostały spełnione przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy określone w art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przy czym oparł się na tym ostatnim przepisie w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, która weszła w życie 26 maja 2013 r., stanowiącym, że przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze wymaga zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi bez względu na obszar dotknięty taką zmianą. SKO uznało, że przepis ten w brzmieniu ustalonym powołaną ustawą zmieniającą należy stosować w rozpoznawanej sprawie, gdyż brak jest w niej przepisów przejściowych, które stanowiłyby, że do spraw wszczętych i nie zakończonych ostateczną decyzją powinno się stosować przepisy dotychczasowe. W związku z tym wskazało, że w sprawie nie było kwestionowane, że teren inwestycji obejmuje grunty rolne III klasy, które nie zostały objęte zgodą właściwego organu administracji na zmianę przeznaczenia.

W skardze zarzucono naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że nie został spełniony warunek wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu wskazano, że z uwagi na to, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy został złożony przed datą wejścia w życie ustawy zmieniającej, to kierując się zasadą, że prawo nie działa wstecz, wniosek powinien zostać rozpatrzony na podstawie wykładni prawa obowiązującego przed wejściem w życie ustawy zmieniającej. W przeciwnym razie, w ocenie skarżącego, to na niego zostałyby w całości przeniesione negatywne skutki zastosowania nowych przepisów zaostrzających możliwość odrolnienia gruntów. W związku z tym skarżący powołał się na orzeczenia sądów administracyjnych dotyczące rozumienia pojęcia "zwartego obszaru" z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (z brzmienia przed 26 maja 2013 r.) jako jedynie obszaru, który ma zmienić swoje przeznaczenie z gruntu rolnego lub leśnego na grunt przeznaczony na inne cele, a nie jako całego kompleksu rolnego, na obszarze którego leży teren planowanej inwestycji.

Uzasadniając oddalenie skargi Sąd pierwszej instancji skoncentrował się na wyjaśnieniu dwóch kwestii. Po pierwsze, czy w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy zasadnie uwzględnił istotną zmianę stanu prawnego, jaka nastąpiła pomiędzy wydaniem decyzji przez Wójta Gminy T., a rozstrzygnięciem sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. - w związku z wejściem w życie z dniem 26 maja 2013 r. ustawy z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, która m.in. nadała nowe brzmienie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Po drugie, czy prawidłowo przyjęto, że w sprawie zachodzi konieczność uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Przed przystąpieniem do tej oceny Sąd pierwszej instancji wyjaśnił motywy uchwalenia ustawy zmieniającej, sprowadzające się do przeciwdziałania "nagminnemu zjawisku omijania stosowania przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych - polegającemu na dzieleniu zwartych gruntów rolnych na mniejsze obszary wyłącznie w celu przeznaczenia tych gruntów na cele nierolnicze i nieleśnie z pominięciem rygorów (...) ustawy (o ochronie gruntów rolnych i leśnych]". Sąd uznał, że w świetle nowego brzmienia art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, każda zmiana przeznaczenia gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III na cele nierolnicze, bez względu na wielkość obszaru projektowanego do takiego przeznaczenia, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wymaga uzyskania (wcześniejszej) zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Dalej, podzielając stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji co do konieczności uwzględnienia w tej sprawie opisanej wyżej zmiany normatywnej art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, Sąd przedstawił przyjmowaną w doktrynie oraz orzecznictwie sądów administracyjnych zasadę bezpośredniego działania prawa nowego w sytuacji, gdy ustawa zmieniająca nie zawiera przepisów przejściowych, które rozstrzygałyby, jakie prawo - sprzed czy po nowelizacji - należy stosować do spraw będących w toku w dniu wejścia w życie tej ustawy. Stwierdził, że sam fakt złożenia przez inwestora wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie kreuje na jego rzecz jeszcze żadnych praw nabytych, nie jest nawet źródłem jakiejkolwiek ekspektatywy, której przedmiotem byłoby uzyskanie rozstrzygnięcia określonej treści. Z tego względu, w ocenie Sądu, nie może mieć w sprawie zastosowanie zasada, określona m.in. w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2007 r., sygn. akt P 28/06, nakazująca dać prymat konstytucyjnej ochronie praw nabytych przed koniecznością stosowania przez organy administracji publicznej przepisów obowiązujących w chwili wydawania decyzji administracyjnej.

Mając to wszystko na uwadze Sąd pierwszej instancji doszedł do przekonania, że organ odwoławczy prawidłowo zastosował przepis art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w nowym, obowiązującym od 26 maja 2013 r., brzmieniu, i zasadnie przyjął, że wobec tego w niniejszej sprawie nie został spełniony wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wobec powyższego stwierdził, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostawała wykładnia dotychczas używanego pojęcia "zwartego obszaru" projektowanego do zmiany przeznaczenia.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, skarżący zarzucił naruszenie:

1.

przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

a)

art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten ma zastosowanie w sprawach o ustalenie warunków zabudowy wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej,

b)

art. 35 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że w sprawie ma zastosowanie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, podczas gdy wobec braku przepisów przejściowych w ustawie zmieniającej należało - z uwzględnieniem zasady równości wobec prawa, wynikającej z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP - zastosować przepis art. 35 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych,

c)

art. 61 ust. 4 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że planowana inwestycja wymaga zgody na przeznaczenie gruntu rolnego na cele nierolnicze oraz że jest sprzeczna z przepisem odrębnym - art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych,

2.

przepisów prawa procesowego, a mianowicie:

a)

art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, pomimo że miało miejsce naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 4 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych,

b)

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie mimo naruszenia przepisu postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6 k.p.a.,

c)

art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo istnienia podstaw do jej uwzględnienia.

Uzasadnienie podstaw kasacyjnych sprowadzono do niekonstytucyjnej (naruszającej art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) wykładni i w konsekwencji błędnego zastosowania art. 61 ust. 4 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W ocenie skarżącego, w sprawie odpowiednie zastosowanie powinien mieć przepis art. 35 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, co oznacza, że wobec złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy przed 26 maja 2013 r., do czasu zakończenia postępowania decyzją ostateczną, stosować należało obowiązujący w brzmieniu dotychczasowym przepis art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przewidujący możliwość realizacji inwestycji z zastosowaniem kryterium obszarowego 0,5 ha.

W oparciu o tak przytoczone podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie.

Uzasadnienie prawne

Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: ustawy - Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Przytoczone podstawy kasacyjne dotyczą w istocie jednego zagadnienia, mianowicie tego, czy w rozpoznawanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. powinno było stosować art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 z późn. zm.) w brzmieniu uwzględniającym zmianę wynikającą z ustawy z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 503), czy w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie tej zmiany. Skarżący kasacyjnie twierdzi, że należało zastosować ten przepis w brzmieniu sprzed nowelizacji, organ administracji zajął stanowisko odmienne. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd prawny organu administracji.

Przede wszystkim istotne jest to, że w ustawie z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie ma przepisów przejściowych, które stanowiłyby, że mimo zmiany stanu prawnego, w określonych sytuacjach, np. w sprawach, które zostały wszczęte przed wejściem w życie zmiany, należy stosować przepisy w dotychczasowym brzmieniu. Oznacza to, że ustawodawca w przypadku tej nowelizacji przyjął za obowiązującą zasadę bezpośredniego działania nowego prawa. Organ administracji, który wydawał swoją decyzję po wejściu w życie nowego stanu prawnego (26 maja 2013 r.), nie miał w tej sytuacji podstaw prawnych do zastosowania przepisów dotychczasowych. Podkreślić bowiem należy, że organy administracji są zobowiązane do stosowania stanu prawnego obowiązującego w chwili wydania decyzji. Jedynie na mocy wyraźnego przepisu prawa dopuszczalne jest stosowanie prawa obowiązującego w innym czasie. W rozpoznawanej sprawie nie występują też żadne okoliczności, które stanowiłyby podstawę do podważenia w rozpoznawanej sprawie zasady bezpośredniego działania nowego prawa, w szczególności z uwagi na naruszenie konstytucyjnych zasad.

W ocenie NSA, niezasadne są wywody zawarte w skardze kasacyjnej, według których istniały podstawy do zastosowania art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu obowiązującym przed dniem 26 maja 2013 r. Wbrew temu co twierdzi się w skardze kasacyjnej, zastosowanie powołanego przepisu w nowym brzmieniu nie narusza konstytucyjnej zasady równości wobec prawa. Zasada ta - jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej - miałaby zostać naruszona dlatego, że podmioty będące w podobnej sytuacji zostaną różnie potraktowane, gdyż w odniesieniu do niektórych zostanie wydana decyzja w oparciu o poprzedni stan prawny, a w stosunku do innych w oparciu o nowy stan prawny. Zdaniem NSA, taka sytuacja nie narusza konstytucyjnej zasady równości, gdyż jest to naturalna i nieunikniona konsekwencja zmiany stanu prawnego. Dotyczy to także podmiotów, które posiadają taką wspólną cechę, jak to, że w tym samym czasie złożyły podanie o wydanie decyzji i następnie zostały "różnie" potraktowane, gdyż organ administracji w stosunku do niektórych "zdążył" wydać decyzję przed zmianą stanu prawnego, a w stosunku do innych nie. W ocenie NSA, w takiej sytuacji można by mówić o naruszeniu konstytucyjnych zasad, w szczególności zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasady ochrony praw nabytych, gdyby ze złożeniem podania, które wszczyna postępowanie administracyjne, wiązało się poniesienie znacznych kosztów lub nabycie konkretnych praw, co w przypadku złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie ma miejsca. Ponadto należy mieć na uwadze ratio legis zmiany art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Trafnie zwraca się uwagę, że motywem tej zmiany było ograniczenie nadużycia niejasnego prawa, związane w szczególności z wykładnią sformułowania "zwarty obszar". W tej sytuacji nie sposób w ocenie NSA mówić o uprawnieniach słusznie nabytych pod rządami dotychczas obowiązującego prawa. Zasadnie też ustawodawca w tej sytuacji zastosował zasadę bezpośredniego działania nowego prawa, gdyż konieczna było niezwłoczna zmiana nieprecyzyjnego stanu prawnego.

W związku z powyższym, wbrew temu, co twierdzi się w skardze kasacyjnej, nie ma żadnych podstaw (w szczególności naruszenie zasad konstytucyjnych, racje systemowe lub aksjologiczne), aby uznać, że wbrew literalnemu brzmieniu ustawy z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych należało w stosunku do spraw wszczętych i niezakończonych ostateczną decyzją stosować art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych sprzed zmiany wynikającej z powołanej ustawy nowelizującej. Tym samym nie było podstaw, jak postuluje się to w skardze kasacyjnej, do zastosowania przez analogię art. 35 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Niezależnie od powyższego stwierdzenia należy wskazać, że zawarty w skardze kasacyjnej argument, jakoby ten przepis należało stosować przez analogię do ustawy z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest obarczony błędem logicznym. Przepis ten bowiem, stanowiący, że "do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy niniejszej ustawy", jest wyrazem zasady bezpośredniego działania nowego prawa, z czym skarżący kasacyjnie w rozpoznawanej sprawie przecież się nie zgadza. Ponadto, co do zasady, nie można przepisu przejściowego zawartego w określonej ustawie i regulującego zagadnienia intertemporalne związane z wejściem w życie tej ustawy, stosować przez analogię do następnych ustawą nowelizujących tę "pierwotną" ustawę.

Odnosząc się do argumentu zawartego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, według którego decyzja o warunkach zabudowy ma charakterek deklaratoryjny, należy stwierdzić, że opiera się ona na fałszywej przesłance, gdyż decyzja o warunkach zabudowy nie ma charakteru deklaratoryjnego w znaczeniu, jakie temu pojęciu nadano w powołanym przy tym argumencie wyroku NSA Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z 29 września 1998 r., sygn. akt I SA/Wr 926/98. Decyzja taka nie stwierdza bowiem powstania określonego stanu prawnego w określonym czasie z mocy samego prawa.

W końcu, odnosząc się do powołania w uzasadnieniu skargi kasacyjnej uchwały NSA z 25 listopada 2013 r., sygn. akt II OPS 1/13, należy stwierdzić, że orzeczenie to nie ma istotnego znaczenia w rozpoznawanej sprawie, gdyż dotyczyło ono co prawda także ustawy z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ale innego zagadnienia, mianowicie tego, kto jest stroną postępowania w sprawie wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Ponadto, dotyczyło ono zmiany ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, która - jak przyjął NSA - miała charakter doprecyzowania dotychczasowych przepisów, zaś zmiana, która ma istotne znaczenie w rozpoznawanej sprawie, co także przyznaje skarżący kasacyjnie, ma zupełnie innych charakter, mianowicie jest równoważna z wykreowaniem zupełnie nowej i odmiennej od poprzedniej normy prawnej.

Z tych wszystkich względów NSA uznał, że skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw i z tego powodu, na mocy art. 184 p.p.s.a., podlega oddaleniu.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.