Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2493988

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 19 kwietnia 2018 r.
II OSK 2212/17
Dostęp do drogi publicznej jako warunek niezbędny uzyskania pozwolenia na budowę. Definicja pojęcia „dostęp do drogi publicznej”. Przepisy regulujące możliwość korzystania z działki stanowiącej drogę wewnętrzną. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński.

Sędziowie: NSA Paweł Miładowski, del. WSA Jolanta Górska (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. W., B. G. i E. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 662/16 w sprawie ze skargi H. W., B. G. i E. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) lutego 2016 r. znak: (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 662/16, oddalił skargę H. W., B. G. i E. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) lutego 2016 r., znak (...), w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wojewoda (...) decyzją z dnia (...) listopada 2015 r., znak (...), stwierdził nieważność decyzji Starosty (...) z dnia (...) maja 2014 r., nr (...), zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej S. K. i J. K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr (...) w miejscowości J., gmina (...).

Po rozpoznaniu sprawy w trybie odwoławczym, decyzją z dnia (...) lutego 2016 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23), Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości decyzję Wojewody (...) z dnia (...) listopada 2015 r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty (...) z dnia (...) maja 2014 r., nr (...).

Uzasadniając tę decyzję, organ wskazał na wstępie, że w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji organ administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej kontrolowaną decyzją, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma bowiem na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznawanie zakończonej sprawy. W konsekwencji, zakres prowadzonego w ramach trybu nadzorczego postępowania dowodowego nie odpowiada temu, prowadzonemu w trybie zwykłym. Organ podkreślił także, że prawidłowość decyzji w trybie art. 156 k.p.a. (dotyczącym stwierdzenia nieważności) badana jest w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący w dacie wydania kwestionowanej decyzji. Organ wyjaśnił jednocześnie, że o rażącym naruszeniu prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. można mówić, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki. Przy korzystaniu z tej wywołującej najdalej idące konsekwencje instytucji wskazane wyżej przesłanki muszą wystąpić łącznie i nie mogą być dorozumiewane, ale jasno wskazane.

Następnie organ wskazał przyczyny uznania wnioskodawczyń za stronę postępowania.

Dalej, organ wskazał, że zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm. - według stanu na dzień wydania badanej decyzji), pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosownie zaś do treści art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego inwestor powinien dołączyć powyższy dokument do wniosku o pozwolenie na budowę. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że inwestorzy S. K. i J. K. wraz z wnioskiem z dnia 8 kwietnia 2014 r. o wydanie pozwolenia na budowę złożyli oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania działką nr (...) na cele budowlane. Wobec powyższego organ stwierdził, że w analizowanym przypadku nie doszło do rażącego naruszenia przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego.

Dalej, organ wskazał, że zgodnie z brzmieniem przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Analiza akt sprawy wykazała, że działka nr (...), na której zaprojektowano sporną inwestycję, w dniu wydania pozwolenia na budowę objęta była zakresem obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi J. zatwierdzonego uchwałą nr XXXV/348/10 Rady Gminy Stegna z dnia 22 stycznia 2010 r. (Dz. Urz.Woj. Pomorskiego z 2010 r. Nr 48, poz. 848). Przedmiotowe przedsięwzięcie inwestycyjne przewidziane na działce nr (...), położone jest na obszarze oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wsi J. symbolem MN/U98 (podstawowe przeznaczenie terenu stanowi zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna). W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego sporne przedsięwzięcie nie uchybia w stopniu rażącym ww. wymogom dotyczącym przeznaczenia terenu inwestycyjnego.

Organ uznał także, że sporna inwestycja nie narusza w sposób rażący pozostałych ustaleń ww. planu miejscowego. W szczególności nie można zarzucić rażącego naruszenia wymogów co do nieprzekraczalnej linii zabudowy; co do liczby kondygnacji nadziemnych dla budynku mieszkalnego (maksymalna - 2 kondygnacje nadziemne w tym jedna w poddaszu użytkowym; projektowana - 2 kondygnacje nadziemne); co do wysokości budynku mieszkalnego (maksymalna - 9 m; projektowana - 6,06 m); co do powierzchni zabudowy (maksymalna - 40%; projektowana - 39,86%); co do powierzchni biologicznie czynnej (minimalna - 30%; projektowana - 60,14%) oraz co do ilości miejsc parkingowych (wymagana - 2 miejsca parkingowe na jeden lokal mieszkalny; projektowana - 4 miejsca parkingowe na dwa lokale mieszkalne).

Następnie, organ wskazał, że zgodnie z brzmieniem art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. W myśl § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 - według stanu na dzień wydania badanej decyzji), jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż: 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy; 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Analiza dokumentacji projektowej wykazała, że sporny budynek mieszkalny jednorodzinny o dwóch lokalach mieszkalnych został zaprojektowany ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych w odległości od 3,01 m do 4,34 m od granicy z działką budowlaną nr (...), natomiast ścianami z otworami okiennymi i drzwiowymi w odległości 5,0 m od granicy z działką budowlaną nr (...) oraz w odległości ok. 10,0 m od granicy z działką budowlaną nr (...). Tym samym, w ocenie organu, decyzja Starosty (...) z dnia (...) maja 2014 r. z całą pewnością nie narusza rażąco § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Ponadto, jak wskazał organ, sporna inwestycja nie narusza rażąco przepisów § 13 (przesłaniane obiektów budowlanych), § 23 (odległości miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe od okien i drzwi pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi), § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi) oraz § 60 ust. 1 (m.in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych) ww. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.

Następnie, organ stwierdził, że nie podziela stanowiska Wojewody (...) w zakresie ustalenia, że kontrolowana decyzja Starosty (...) została wydana z rażącym naruszeniem, z tego względu, że działka inwestycyjna nr (...) nie ma zapewnionego dostępu do drogi publicznej. Organ wyjaśnił, że stosownie do treści art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm. - według stanu na dzień wydania badanej decyzji), przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności. Jeżeli zatem istnieje już prywatna droga wewnętrzna to brak jest podstaw do tego, aby twierdzić, że nowe zamierzenie inwestycyjne, polegające na budowie domu jednorodzinnego wymaga ustanowienia odpowiedniej służebności, której celem byłoby utworzenie dostępu do drogi publicznej, w rozumieniu art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ wskazał, że działka inwestycyjna nr (...) nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, tj. drogi wojewódzkiej nr (...) (działka nr (...)) ale z projektu wynika, że dojazd do działki inwestycyjnej będzie odbywał się po drodze wewnętrznej, która jak wskazano powyżej zlokalizowana jest na działkach nr (...) i (...).

Mając na uwadze argumentację wniosku o stwierdzenie nieważności organ podkreślił, że Starosta (...), w dacie wydania kontrolowanej decyzji z dnia (...) maja 2014 r., nr (...), nie miał wiedzy, że inwestorzy nie są uprawnieni do korzystania z działki drogowej nr (...). Ponadto, jako, że działka nr (...) nie jest działką inwestycyjną, organ stopnia podstawowego nie miał podstaw żądać od inwestora wykazania się tytułem prawnym do działki nr (...). Powyższa okoliczność, podnoszona przez wnioskodawczynie we wniosku z dnia 5 czerwca 2015 r. może stanowić ewentualnie podstawę do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Starosty (...) z dnia (...) maja 2014 r., nr (...), nie zaś do stwierdzenia nieważności powyższej decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ podkreślił, że zgodnie z orzecznictwem sądowo-administracyjnym, za niedopuszczalne uznaje się badanie przesłanki wznowieniowej w postępowaniu nieważnościowym.

Niezależnie od powyższego organ stwierdził, że działka inwestycyjna nr (...) ma zapewniony dostęp do wskazanej powyżej drogi publicznej (drogi wojewódzkiej nr (...)) poprzez działkę nr (...) (stanowiącą współwłasność skarżących - S. K. i J. K.). Okoliczność, że wnioskodawczynie - E. K., B. G. i H. W. (współwłaścicielki działki nr (...), stanowiącej drogę wewnętrzną) nie wyrażają zgody na korzystanie z działki nr (...), nie oznacza więc, że w analizowanej sprawie decyzja o pozwoleniu na budowę rażąco narusza prawo.

Dalej organ wskazał, że Starosta (...) decyzją z dnia (...) lipca 2012 r., wyłączył działkę nr (...) z produkcji rolnej z uwagi na planowaną budowę drogi wewnętrznej. Podkreślono również, że jak wynika z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Jantar zatwierdzonego uchwałą nr XXXV/348/10 Rady Gminy Stegna z dnia 22 stycznia 2010 r. (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego z 2010 r. Nr 48, poz. 848), działki nr (...) i (...), położone są na obszarze oznaczonym symbolem KDW09, który został przeznaczony pod drogę wewnętrzną.

Organ wskazał także, że zgodnie z brzmieniem § 14 ust. 1 ww. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni nie może być mniejsza niż 3 m. Przy czym dopuszcza się zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego, pod warunkiem że ma on szerokość nie mniejszą niż 5 m, umożliwiającą ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów (§ 14 ust. 2 ww. rozporządzenia).

Mając na uwadze powyższe Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że decyzja Starosty (...) z dnia (...) lipca 2014 r., nr (...), nie narusza rażąco § 14 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Ponadto, w ocenie organu bez wpływu na treść niniejszego rozstrzygnięcia pozostaje okoliczność, że Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 stycznia 2015 r., sygn. akt III SA/Gd 783/14, uchylił decyzję Zarządu Dróg Wojewódzkich w G. z dnia (...) listopada 2013 r., (zezwalającą na lokalizację zjazdu publicznego z drogi wojewódzkiej na drogę wewnętrzną zlokalizowaną na działce nr (...) i (...) w miejscowości J., gmina (...)) oraz utrzymującą ją w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia (...) lipca 2014 r., nr (...). Zjazd publiczny na drogę wojewódzką nr (...) nie jest bowiem przedmiotem niniejszej inwestycji.

Poza tym organ wskazał, że podnoszony przez wnioskodawczynie zarzut dotyczący naruszenia prawa własności należącej do nich działki drogowej nr (...), ma charakter cywilnoprawny i do jego rozpoznania właściwy jest sąd powszechny. Ponadto, działka nr (...) nie jest działką inwestycyjną, a zatem inwestor nie ma obowiązku wykazywania tytułu prawnego do tej nieruchomości. Organy administracji architektoniczno-budowlanej nie są zaś właściwe do przeprowadzenia oceny inwestycji pod kątem ich zgodności z przepisami kodeksu cywilnego, dotyczącymi ochrony własności nieruchomości sąsiednich (art. 140 Kodeksu cywilnego). Wnioskodawczynie, jako właścicielki sąsiedniej nieruchomości (działki drogowej), mogą dochodzić ewentualnych roszczeń w postępowaniu przed sądem powszechnym wskazując, że działanie inwestora narusza ich interes.

Ponadto organ wskazał, że analiza kontrolowanej decyzji Starosty (...) z dnia (...) maja 2014 r., nr (...), prowadzi do stwierdzenia, że nie narusza ona w sposób rażący przepisów prawa ani nie jest ona obarczona żadną z pozostałych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., tj. decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej. Decyzja nie dotyczy także sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie; nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie miała charakteru trwałego, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) lutego 2016 r. E. K., B. G. i H. W. wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jej uchylenia i zarzucając, że wydana została ona z naruszeniem:

- prawa materialnego tj. § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. - poprzez niewłaściwe przyjęcie, że działka nr (...) o szerokości 4,0 m zapewnia dojazd i dojście piesze do działki nr (...) w J., co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

- prawa procesowego tj. art. 7 i art. 10 k.p.a. - poprzez zaniechanie wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie i przyjęcie, że Starosta (...) nie miał wiedzy, iż inwestor nie jest uprawniony do korzystania z działki drogowej nr (...), ten stan prawny Staroście (...) był znany i się nie zmienił.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił wniesioną skargę na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uznając, że zaskarżonej decyzji nie można zarzucić naruszenia przepisów prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Sąd wskazał na wstępie, że zaskarżona decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Postępowanie to jest postępowaniem odrębnym od postępowania, w którym wydano kontrolowaną decyzję, a jego głównym i jedynym celem jest ustalenie, czy decyzja ta jest obarczona jedną z kwalifikowanych wad, określonych w art. 156 § 1 pkt 1 - 7 k.p.a. a nie ponowne rozpoznanie sprawy. Jednocześnie, Sąd wyjaśnił, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja. Jako "rażącego" nie można zaś traktować takiego rozstrzygnięcia, które wynika z odmiennej interpretacji danej normy prawnej. Z rażącym naruszeniem prawa mamy więc do czynienia wtedy, gdy uchybienie prawu ma charakter oczywisty, jasny i bezsporny, nie dopuszczający możliwości odmiennej wykładni.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo ocenił kontrolowaną decyzję jako nie naruszającą żadnej z przesłanek, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.

Sąd wskazał, że przedmiotem kontrowersji była zgodność zamierzenia inwestycyjnego z przepisami techniczno-budowlanymi. W ocenie skarżących zainwestowana działka nie miała odpowiedniego dostępu do drogi publicznej. W tej sytuacji rację ma organ odwoławczy wskazując, iż w przedmiotowej sprawie z całą pewnością nie można mówić o oczywistym a tym samym rażącym naruszeniu prawa a podnoszony przez skarżące zarzut może wskazywać na naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego dotyczący zgodności projektu zagospodarowania terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Sąd wyjaśnił, że w przedstawionym do zatwierdzenia projekcie budowlanym jako dojazd do działki inwestycyjnej od drogi publicznej wskazano drogę wewnętrzną zlokalizowaną na działce nr (...) i (...). Obie działki w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przewidziane są pod drogę wewnętrzną. Działka o nr (...) (o szerokości 4 m) została odrolniona z przeznaczeniem na drogę. Natomiast działka nr (...) już stanowi ogólnie dostępną prywatną drogę wewnętrzną. Słusznie zatem, jak wskazał Sąd, organ odwoławczy uznał, że na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę nie można było czynić zarzutu Staroście (...) rażącego naruszenia prawa polegającego na wadliwej kontroli przedstawionego projektu zagospodarowania terenu. Racje ma organ wskazując, że nie można było czynić zarzutu organowi architektoniczno-budowlanemu, iż nie wiedział, że skarżące zakazały używania ich drogi wewnętrznej inwestorom. Twierdzenia przeciwne w tym zakresie zawarte w skardze nie znajdują przekonywującego uzasadnienia.

Sąd podkreślił także, że stanowisko sądów w zakresie wymogów dotyczących dostępu do drogi publicznej nie jest jednolite. Jak wskazał, NSA w wyroku z dnia 22 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2665/13, stwierdził, że warunek dostępu do drogi publicznej poprzez taką drogę wewnętrzną jest spełniony także wówczas, gdy inwestor nie legitymuje się żadnym tytułem prawnym do takiej działki drogowej.

Sąd wskazał także, że zgodnie z brzmieniem § 14 ust. 1 ww. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni nie może być mniejsza niż 3 m. Przy czym dopuszcza się zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego, pod warunkiem że ma on szerokość nie mniejszą niż 5 m, umożliwiającą ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów (§ 14 ust. 2 ww. rozporządzenia). Dlatego też, jak zauważył, przyjmując nawet, że wyłącznym połączeniem z drogą publiczną jest działka nr (...), niezachowanie parametrów w realiach niniejszej sprawy nie może być uznane za rażące naruszenia prawa. Przedmiotowa droga ma obsługiwać zabudowę jednorodzinną zlokalizowaną na maksymalnie siedmiu działkach, ograniczoną z obu stron drogami. Wskazany wyżej przepis (§ 14 rozporządzenia) służy zapewnieniu przede wszystkim bezpieczeństwa pożarowego, dlatego przy ocenie naruszenia prawa poprzez niedostosowanie parametrów drogi do wymogów określonych w rozporządzeniu należy uwzględnić natężenie ruchu na przedmiotowej drodze. Z przyczyn wyżej wskazanych należy uznać, że ruch na przedmiotowej drodze nie będzie intensywny a nawet można przyjąć, że będzie bardzo ograniczony. Poza tym na działce zainwestowanej zostały zaprojektowane parkingi, co niewątpliwie będzie miało wpływ na drożność drogi. Sąd podkreślił przy tym, że powyższe stanowisko aktualne jest wyłącznie wtedy, gdy projekt budowlany dotyczy zabudowy jednorodzinnej. Zatem gdyby doszło do próby wydzielenia w budynku większej liczby lokali, byłaby to nowa okoliczność istotnie wpływająca na ocenę naruszenia prawa.

Reasumując, Sąd stwierdził, że organ II instancji szczegółowo odniósł się do oceny zgodności inwestycji nie tylko z przepisami planistycznymi, przepisami technicznymi jak też ocenił spełnienie wymogów przewidzianych w art. 35 Prawa budowlanego a Sąd oceną tą w pełni akceptuje. W ocenie Sądu żadna z przesłanek nieważnościowych określonych w art. 156 § 1 k.p.a. nie wystąpiła.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2017 r. H. W., E. K. i B. G. wniosły skargę kasacyjną, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, zarzucając, że wyrok ten wydany został z naruszeniem:

1.

przepisów prawa materialnego:

- art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - poprzez błędną wykładnię i uznanie, że warunek odpowiedniego dostępu do drogi publicznej jest spełniony także wówczas, gdy inwestor posiada uprawnienie do korzystania jedynie co do jednej z dwóch nieruchomości mających łącznie stanowić w przyszłości drogę wewnętrzną dojazdową, przy czym szerokość nieruchomości, z której inwestor posiada prawo korzystania, nie spełnia samodzielnie dyspozycji § 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia;

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 1 k.p.a. w zw. z § 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego - poprzez błędną wykładnię i uznanie, iż wydanie przez Starostę (...) decyzji z dnia (...) maja 2014 r. bez należytej weryfikacji przedłożonej wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę dokumentacji oraz z pominięciem wytycznych rozporządzenia dotyczących szerokości drogi wewnętrznej stanowiącej dostęp do drogi publicznej nie stanowiło rażącego naruszenia prawa;

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 140 k.c. - poprzez usankcjonowanie przez organ administracji w drodze decyzji administracyjnej w przedmiocie pozwolenia na budowę rażącego naruszania prawa, tj. naruszania przez inwestorów prawa własności nieruchomości należącej do skarżących, z uwagi na uznanie warunku dostępu do drogi publicznej za spełniony pomimo braku posiadania uprawnienia do korzystania z nieruchomości nr (...), stanowiąca, łącznie z działką nr (...) zaprojektowaną w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego wsi Jantar drogę wewnętrzną KDW09;

2.

naruszeniem przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. - polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organu II instancji na skutek przyjęcia przez sąd wadliwych ustaleń stanu faktycznego, a także pomimo, iż decyzja ta została wydana bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, w szczególności dotyczącego faktu bezumownego korzystania przez inwestorów z drogi wewnętrznej nr (...), a także prowadzonej przez inwestorów działalności usługowej w zakresie noclegów dla turystów, a także wskazania w projekcie budowlanym, iż dojazd do nieruchomości zapewniony będzie poprzez działki nr (...) oraz (...) co oznacza, iż szerokość działki drogowej nr (...) nie jest wystarczająca do zapewnienia działce nr (...) odpowiedniego dostępu do drogi publicznej;

- art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - poprzez zaaprobowanie przez sąd stanowiska GINB w W., że decyzja Starosty (...) z dnia (...) maja 2014 r., nr (...), nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy przedmiotowa decyzja stanowi przejaw rażącego naruszenia prawa, tj. art. 140 k.c, co doprowadziło do wydania przez sąd orzeczenia oddalającego skargę, mimo że istnieje podstawa stwierdzenia nieważności decyzji z powodu wydania jej z rażącym naruszeniem ww. przepisu;

- art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 p.p.s.a. - poprzez błędne przedstawienie przez sąd stanu sprawy administracyjnej, w tym błędnego ustalenia stanu faktycznego, poprzez wskazanie przez sąd, iż działka nr (...) stanowi ogólnodostępną prywatną drogę wewnętrzną (podczas gdy działka ta przeznaczona jest wyłącznie jako dojazd do nieruchomości skarżących), a także poprzez pominięcie okoliczności, iż Starosta (...) nie wezwał inwestorów do przedłożenia dowodów uprawnień do korzystania z działki nr (...), która wg projektu budowlanego miała stanowić część drogi dojazdowej do nieruchomości, a także do przedłożenia ostatecznej decyzji w przedmiocie lokalizacji zjazdu z drogi publicznej - co dowodzi, iż WSA w Warszawie nie dokonał w sposób właściwy kontroli decyzji organu administracji i błędnie określił stan sprawy administracyjnej, nie dokonując właściwie kontroli nieprawidłowej decyzji administracyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną S. i J. K. wnieśli o jej oddalenie i o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1)

naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2)

naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty nie pozwalają na skuteczne zakwestionowanie ustaleń oraz oceny dokonanej przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.

Niewątpliwie, zgodzić należy się z zarzutem skargi kasacyjnej dotyczącym bezpodstawnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że działka nr (...) stanowi już ogólnie dostępną prywatną drogę wewnętrzną. Brak jest bowiem w aktach sprawy jakichkolwiek dowodów potwierdzających tę okoliczność i nie wskazują na to również rozważania orzekających w sprawie organów. Okoliczność ta nie miała jednakże istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy i nie mogła doprowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej.

NSA podziela bowiem stanowisko WSA w Warszawie, przedstawione w zaskarżonym wyroku, że decyzja Starosty (...) z dnia (...) maja 2014 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną formę naruszenia prawa. Utożsamianie tego pojęcia z każdym naruszeniem prawa nie jest zatem słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (zob. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 1988 r., sygn. akt II SA 981/88, opubl. ONSA 1988/2/96; wyrok NSA z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92, opubl. ONSA 1993, z. 1, poz. 23).

Art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania przez Starostę (...) decyzji nr (...), stanowił, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi, kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając m.in. poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Oznacza to, że dostęp do drogi publicznej jest niezbędnym warunkiem umożliwiającym podjęcie na określonym terenie realizacji konkretnego zamierzenia inwestycyjnego. Warunkiem uznania nieruchomości za nieruchomość zdatną na cele budowlane oprócz jej położenia w terenach budowlanych jest zapewnienie dla takiej nieruchomości dojścia i dostępu do drogi publicznej, przy czym nie wystarcza faktycznie istniejący dostęp, ale musi to być dostęp prawnie zagwarantowany (zob. wyroki NSA z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1865/12 i z dnia 16 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2465/11, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z definicją "dostępu do drogi publicznej", zamieszczoną w art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, należy przez to rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Z powyższego przepisu jednoznacznie wynika, że w przypadku braku bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, możliwy jest jedynie dwojakiego rodzaju pośredni dostęp do drogi publicznej, tj. poprzez ustanowienie służebności drogowej lub poprzez drogę wewnętrzną.

Pamiętać przy tym należy, że przez pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć dostęp faktyczny i prawny, zapewniający kumulatywne spełnienie obu tych przesłanek. Dostęp prawny oznacza, że winien on wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, bądź orzeczenia sądowego, zaś faktyczny, że musi rzeczywiście zapewniać możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Nie może być on dostępem wyłącznie hipotetycznym. Musi to być dostęp realny, możliwy do wyegzekwowania przez inwestora przy użyciu dostępnych środków prawnych (por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 239/2006, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Niesporne w sprawie jest, że działka inwestycyjna nr (...) położona jest bezpośrednio przy działce nr (...), która stanowi współwłasność inwestorów - właścicieli działki nr (...) i według obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma tworzyć wraz z działką nr (...), stanowiącą współwłasność skarżących kasacyjnie, drogę wewnętrzną.

Zagadnienie dostępu do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną powoduje rozbieżności zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie.

Nie można jednakże zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że działka nr (...) ma zapewniony dostęp do drogi publicznej tj. drogi wojewódzkiej nr (...) (działki nr (...)) przez zaprojektowaną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na działkach nr (...) (stanowiącej współwłasność właścicieli działki nr (...)) i (...) (stanowiącej współwłasność skarżących) drogę wewnętrzną.

Zaplanowana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego droga wewnętrzna faktycznie nie istnieje. Przyznanie w planie działce statusu drogi wewnętrznej sprawia, iż jej wykorzystanie (urządzenie) w sposób przewidziany planem miejscowym będzie zależeć wyłącznie od woli właścicieli nieruchomości przewidzianych pod ten szlak komunikacyjny. Przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określonego terenu pod drogę wewnętrzną nie oznacza bowiem, że właściciel tego terenu ma obowiązek tę drogę zrealizować oraz udostępnić osobom trzecim. Plan miejscowy określa przeznaczenie terenu a nie obowiązek realizacji określonych inwestycji (zob. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 2395/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). To czy taka inwestycja zostanie zrealizowana zależeć będzie wyłącznie od właściciela nieruchomości (zob. wyrok NSA z dnia 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 301/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ponadto, jak wskazuje się w orzecznictwie, z zapisów planu określających ogólny dostęp do dróg wewnętrznych nie można wywodzić publicznego charakteru tych dróg w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Zapisy planu przeznaczające działkę prywatną pod drogę wewnętrzną ograniczają ich właścicieli w wykonywaniu prawa własności. Zasadność tego ograniczenia nie podlega jednak badaniu i ocenie w niniejszej sprawie. Zapis ten w żaden sposób nie uprawnia jednak osób trzecich do korzystania z cudzej własności bez tytułu prawnego. Jeśli jakaś działka stanowi drogę wewnętrzną wydzieloną na potrzeby korzystania z przylegających do niej nieruchomości to korzystanie z niej przez osoby trzecie w celach dojazdu do tych terenów odbywa się za zgodą właścicieli drogi a nie na podstawie postanowień planu. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie jest źródłem uprawnień cywilnoprawnych i nie można z niego wywodzić uprawnień do korzystania z cudzej nieruchomości bez tytułu prawnego (zob. wyrok WSA Gdańsk z dnia 19 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 143/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Stad też w niniejszej sprawie nie można przyjąć, że dostęp do drogi zapewniony jest przez zaplanowaną w planie drogę wewnętrzną. Okoliczność ta, w ocenie NSA, nie świadczy jednakże o tym, że decyzja Starosty (...) wydana została z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Należy bowiem uwzględnić fakt, że działka nr (...) przylega do działki nr (...), która to łączy się z drogą publiczną - drogą wojewódzką nr (...) (działka nr (...)), na co trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji. Działka nr (...) jest współwłasnością właścicieli działki inwestowanej nr (...). Działka ta ma szerokość 4 m. Zgodnie natomiast z § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2013 r. poz. 926) do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni stanowiącej dojazd nie może być mniejsza niż 3 m (ust. 1). Dopuszcza się zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego, pod warunkiem, że ma on szerokość nie mniejszą niż 5 m, umożliwiającą ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów (ust. 2). Ponadto, zgodnie z treścią obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, działka nr (...) nie może być wykorzystana pod inną funkcję niż pod funkcję drogową (drogę wewnętrzną).

Zauważyć w tym miejscu należy, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji tworzy możliwość prawną wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji dotkniętych przede wszystkim wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego zarówno pod względem podmiotowym jak i przedmiotowym. Skoro stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od zasady stabilności decyzji, zatem wymaga bezspornego ustalenia, że uchylana decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Jak powszechnie przyjmuje się w judykaturze rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Przepis ten ma służyć wyeliminowaniu z obrotu prawnego wadliwych rozstrzygnięć nie tylko z powodu, że naruszają one w sposób oczywisty regulacje w przepisie powołanym jako podstawa prawna tych rozstrzygnięć, lecz dlatego, że nie dają się pogodzić z systemem obowiązujących norm. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną.

Dlatego też okoliczność, że działka nr (...) ma zapewniony dostęp do drogi publicznej tj. drogi wojewódzkiej nr (...) (działki nr (...)) wyłącznie przez działkę nr (...), świadczy o braku możliwości stwierdzenia nieważności decyzji Starosty (...) z dnia (...) maja 2014 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 14 powołanego rozporządzenia.

Wyjaśnić przy tym należy, że rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie nie sankcjonuje naruszenia prawa własności skarżących, jako że w żadnym razie nie potwierdza uprawnienia inwestorów do korzystania ze stanowiącej współwłasność skarżących działki nr (...). Z kolei kwestia dotycząca prowadzenia przez inwestorów działalności usługowej wykracza poza granice niniejszej sprawy, która dotyczy wyłącznie inwestycji objętej projektem budowlanym, zatwierdzonym kontrolowaną w postępowaniu nadzwyczajnym decyzją Starosty (...) z dnia (...) maja 2014 r., którą była budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Nie może również odnieść skutku zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z treści art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wynika bowiem, że sąd uwzględniając skargę stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna nie została oparta na uzasadnionych podstawach, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego nie orzeczono, gdyż brak jest podstawy prawnej do ich zasądzenia na rzecz uczestników postępowania.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ skarżące zrzekły się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.