Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1810102

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 17 kwietnia 2015 r.
II OSK 2191/13

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.).

Sędziowie: NSA Andrzej Gliniecki, del. WSA Anna Szymańska.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rejonowego Zarządu Infrastruktury w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 379/13 w sprawie ze skargi Rejonowego Zarządu Infrastruktury w S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 grudnia 2012 r. nr (...) w przedmiocie nakazu usunięcia nieprawidłowości oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie faktyczne

Wyrokiem z dnia 5 czerwca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 379/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Rejonowego Zarządu Infrastruktury w S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 grudnia 2012 r. znak: (...) w przedmiocie nakazu usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym budynku użytkowanego jako warsztat.

Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu 26 września 2012 r. inspektorzy Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w S. przeprowadzili kontrolę budynku nr (...) - warsztat mechaniczny w kompleksie wojskowym nr (...)(...). W trakcie kontroli stwierdzono: zły stan pokrycia dachowego, skorodowane rynny, rury spustowe, obróbki blacharskie, skorodowane wyrzutnie dachowe, zacieki na płytach stropodachu związane z nieszczelnościami pokrycia papowego, duże zużycie instalacji elektrycznej oraz szereg innych nieprawidłowości. Z tych względów Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 8 listopada 2012 r. na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 oraz art. 83 ust. 3 w związku z art. 82 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) nakazał Rejonowemu Zarządowi Infrastruktury w S., w terminie do dnia 31 grudnia 2013 r., usunąć stwierdzone nieprawidłowości dotyczące stanu technicznego obiektu poprzez: 1. wymianę pokrycia dachowego, 2. wymianę rynien, rur spustowych i obróbek blacharskich, uzupełnienie ubytków i odnowienie elewacji zewnętrznej, naprawę cokołu, 3. odtworzenie otuliny zbrojenia na żelbetowych podciągach stropodachu, 4. naprawę lub wymianę stalowych bram, 5. naprawę lub wymianę metalowej stolarki okiennej, 6. naprawę lub wymianę wyrzutni dachowych wentylacji grawitacyjnej, 7. wymianę skorodowanych elementów instalacji odgromowej, 8. naprawę lub wymianę instalacji elektrycznej, 9. naprawę podestu betonowego (wejście od szczytu), 10. miejscową reparację tynków wewnętrznych, 11. odnowienie wewnętrznych powłok malarskich. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że budynek będący w niewłaściwym stanie technicznym nie spełnienia wymagań art. 5 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

W wyniku rozpatrzenia odwołania od powyższej decyzji, wniesionego przez Rejonowy Zarząd Infrastruktury w S., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 17 grudnia 2012 r., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W jej uzasadnieniu organ powołując przepis art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane wskazał, że organ nie tylko jest upoważniony, ale wręcz zobowiązany do wydania stosownej decyzji, a zaniechanie wydania takiej decyzji stanowiłoby naruszenia prawa. Poza tym obligatoryjne jest określenie terminu wykonania nałożonych obowiązków. Organ odwoławczy uznał, że organ I instancji wyznaczył racjonalny roczny termin na wykonanie typowych robót remontowych, niezbędnych do naprawy stanu technicznego budynku warsztatu i zapobieżeniu dalszej jego degradacji i jednocześnie wskazał, iż zakres robót budowlanych został sformułowany w oparciu o wnioski i zalecenia wskazane w protokole z dnia 16 października 2008 r., Nr (...) z obowiązkowej pięcioletniej kontroli stanu technicznego tegoż budynku.

Odnosząc się do podniesionego przez zobowiązanego odsunięcia w czasie, wykonania nakazanych robót z przyczyn związanych z ich planowaniem i finansowaniem, organ II instancji wyjaśnił, że brak środków finansowych nie może stanowić, w aspekcie celu wynikającego z art. 66 ustawy Prawo budowlane, którym jest przede wszystkim zapewnienie bezpiecznego użytkowania i utrzymania w należytym stanie technicznym obiektu budowlanego, argumentu przemawiającego za zmianą decyzji Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Na właścicielu lub zarządcy obiektu budowlanego spoczywa zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, obowiązek utrzymania obiektu budowlanego m.in. w należytym stanie technicznym i estetycznym. Oczywistym jest, że zapewnienie utrzymywania i użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z zasadami określonymi w tejże ustawie łączy się z koniecznością ponoszenia z tego tytułu nakładów finansowych. Stąd też argumentacja o braku uzasadnienia ekonomicznego dla naprawy i odnowy elewacji i dachu przedmiotowego budynku nie może stanowić samoistnej, wobec braku innych przesłanek, podstawy do zmiany decyzji nakładającej obowiązek ich wykonania.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Rejonowy Zarząd Infrastruktury w S., zarzucając jej nieważność z uwagi na fakt, że jej wykonanie stanowić będzie czyn zagrożony karą na podstawie art. 11 ustawy o dyscyplinie finansów publicznych i dochodząc jej uchylenia. W ocenie skarżącego decyzja winna uwzględniać możliwości finansowe Rejonowego Zarządu Infrastruktury i plan wydatków budżetowych oraz wniosek o wydłużenie terminu wykonania robót ze względów technicznych.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - dalej jako p.p.s.a. (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270) wskazał, że podstawowym problemem wymagającym rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie była ocena dopuszczalności i zasadności nałożenia przez organy nadzoru budowlanego na skarżącego obowiązku dostosowania budynku w kompleksie wojskowym do odpowiedniego stanu technicznego.

Sąd wyjaśnił, że materialnoprawną podstawę kwestionowanej decyzji w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości stanowi art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Jednocześnie pozostaje on w związku z art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo budowlane, który nakłada na organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego obowiązek nadzoru nad zapewnieniem warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia m.in. przy utrzymywaniu obiektów budowlanych. Konstrukcja przepisów zawartych w art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane wskazuje, iż decyzje podejmowane na ich podstawie mają charakter związany. Przy czym nie jest wystarczające, do wydania decyzji nakazującej doprowadzenie obiektu do odpowiedniego stanu, jedynie ogólne stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego, że zachodzą przesłanki określone w ust. 1 art. 66. W treści decyzji organ powinien, co też uczynił, określić zakres stwierdzonych nieprawidłowości, dotyczących stanu technicznego obiektu oraz termin ich likwidacji. Oznacza to, że wydanie decyzji administracyjnej w tym względzie powinno być poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem stanu technicznego budynku w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym. Ustaleń w tym zakresie organ winien dokonać korzystając m.in. z instytucji kontroli obowiązków określonych w art. 61 i nast. ustawy Prawo budowlane.

Sąd stwierdził, ze z akt sprawy wynika, że organ przeprowadził w dniu 26 września 2012 r. kontrolę przedmiotowego obiektu, z której sporządzono protokół nr (...) i która wykazała szereg nieprawidłowości w stanie technicznym budynku. W ocenie Sądu I instancji, organy obu instancji zasadnie ustaliły, iż obiekt budowlany jest w złym stanie technicznym, który wypełnia przesłankę zastosowania art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Wydanie zaskarżonej decyzji należy zatem uznać za uzasadnione i znajdujące oparcie w obowiązujących przepisach Prawa budowlanego.

W odniesieniu do zarzutów strony skarżącej dotyczących możliwości sfinansowania nakazanych robót budowlanych we wskazanym terminie Sąd I instancji stwierdził, że rozstrzygnięcie organu powinno uwzględniać zarówno wyniki przeprowadzonej kontroli stanu obiektu, jak i możliwość jego doprowadzenia do właściwego stanu technicznego poprzez usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Nie jest natomiast rzeczą organu wskazywanie lub ustalanie źródła finansowania nałożonych obowiązków. W przypadku ustalenia w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania administracyjnego, że istnieje przesłanka do zastosowania przepisu ust. 1 lub 2 artykułu 66 ustawy Prawo budowlane, organ nadzoru budowlanego wydaje stosowną decyzję administracyjną. Sprawy ewentualnego źródła finansowania i rozliczenia robót budowlanych nie należą do sfery spraw administracyjnych i nie mają wpływu na orzeczenie administracyjne.

W skardze kasacyjnej Rejonowy Zarząd Infrastruktury w S. zaskarżył powyższy wyrok w całości i zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) poprzez jego błędną wykładnię i nieuwzględnienie faktu, iż decyzja GINB w przedmiocie terminu usunięcia nieprawidłowości powinna uwzględniać zarówno wyniki przeprowadzonej kontroli stanu obiektu, jak i możliwość jego doprowadzenia do właściwego stanu technicznego poprzez usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w sposób i w zakresie określonym w stosownej ekspertyzie technicznej (tutaj protokół z kontroli Nr (...)). Sąd błędnie dokonał wykładni tego przepisu i nie uwzględnił zarzutów podniesionych przez skarżącego o możliwościach technicznych i prawno-finansowych wykonania nałożonego na niego obowiązku w określonym terminie. Zarzucono także naruszenie art. 11 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów i publicznych (Dz. U. z 2013 r. Nr 168), który stanowi, iż naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest dokonanie wydatku ze środków publicznych bez upoważnienia określonego ustawą budżetową, uchwałą budżetową lub planem finansowym albo z przekroczeniem zakresu tego i upoważnienia lub z naruszeniem przepisów dotyczących dokonywania poszczególnych rodzajów wydatków, poprzez jego niezastosowanie w przedmiotowej sprawie pomimo faktu, iż skarżący podnosił że ma obowiązek zastosowania się do normy w nim zawartej.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie na podstawie art. 188 ustawy z Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, ewentualnie w razie nieuwzględnienia tego wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wniósł też o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W sprawie niekwestionowany jest zły stan techniczny budynku będącego warsztatem mechanicznym, położonego w kompleksie wojskowym w (...). Stosownie do treści art. 61 pkt 1 Prawa budowlanego właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami o których mowa w art. 5 ust. 2. tj. w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymogami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych. Natomiast zgodnie z art. 66 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo 4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia - właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Jak to trafnie stwierdził Sąd pierwszej instancji konstrukcja przepisów zawartych w art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane wskazuje, iż decyzje podejmowane na ich podstawie mają charakter związany. Oznacza to, że jeżeli wystąpi choćby jedna z przesłanek, określonych w treści ust. 1, to organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawniony, ale zobowiązany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Przepis art. 66 ustawy Prawo budowlane znajduje się w Rozdziale 6 wymienionej ustawy zatytułowanym "Utrzymanie obiektów budowlanych". Przez pojęcie "utrzymanie" należy rozumieć zachowanie w dobrej sprawności, zachowanie w stanie niezmienionym, niepogorszonym, należytym. Przepis ten służy usunięciu nieprawidłowości (nieodpowiedniego stanu technicznego) powstałych w trakcie użytkowania obiektu, które są z reguły wynikiem zużycia technicznego obiektu budowlanego lub nagłych zdarzeń mających miejsce po oddaniu obiektu do użytkowania. W przypadku złego stanu obiektu budowlanego art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane zezwala wyłącznie na doprowadzenie obiektu do odpowiedniego stanu. Jedynym wyjątkiem jest taki stan budynku który powoduje, że właściciel lub zarządca nie zamierzają doprowadzić go do stanu wymaganego przez zacytowane wyżej przepisy wówczas ma zastosowanie uregulowanie zawarte w art. 67 Prawa budowlanego. Przepis ten stanowi, że jeżeli nieużytkowany lub niewykończony obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę tego obiektu. W niniejszej sprawie nie zachodziły przesłanki do zastosowania art. 67 Prawa budowlanego bowiem obiekt jest użytkowany a skarżący wskazywał, że planowany jest remont tego budynku.

Skarżący kasacyjnie jest podmiotem zobowiązanym do utrzymania przedmiotowego obiektu. Nie ulega wątpliwości, że położony w kompleksie wojskowym warsztat jest własnością Skarbu Państwa w trwałym zarządzie Ministra Obrony Narodowej. Rejonowy Zarząd Infrastruktury w S. (dalej jako RZI) jest jednostką organizacyjną infrastruktury wojskowej podległą temuż ministrowi, będącą jednostką budżetową w rozumieniu art. 11 ustawy z dnia 12 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm.). Z zapisów § 7 i 8 Statutu RZI w S. złożonego przez skarżącego wynika, że "podstawowym zadaniem Zarządu jest gospodarowanie nieruchomościami będącymi w trwałym zarządzie MON, realizacja zadań dotyczących eksploatacji, inwestycji i remontów nieruchomości. Zadania te Zarząd realizuje w szczególności przez planowanie i przygotowanie przedsięwzięć gospodarczo-finansowych, działalność finansową, eksploatacyjno-remontową i inwestycyjną". Z powyższego wynika, że RZI w S. jest jednostką organizacyjną właściciela obiektu - Skarbu Państwa - MON, zarządzającą tym obiektem tj. podmiotem zobowiązanym w rozumieniu art. 61 i 66 ust. 1 Prawa budowlanego do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w tym obiekcie.

Ze względu na realną możliwość wykonania nałożonych na właścicieli lub zarządców budynku, będącego w nieodpowiednim stanie technicznym, obowiązków, wydana na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego decyzja powinna uwzględniać zarówno wyniki przeprowadzonej kontroli stanu obiektu, jak i możliwość jego doprowadzenia do właściwego stanu technicznego poprzez usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w sposób i w zakresie określonym w stosownej ekspertyzie technicznej oraz na podstawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących warunków użytkowania obiektów (tak E. Janiszewska-Kuropatwa, w Prawie budowlanym. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H. Beck 2006, s. 618). W rozpoznawanej sprawie taka ekspertyza techniczna nie została co prawda wykonana ale zakres robót budowlanych został sformułowany w oparciu o wnioski i zalecenia wskazane w protokole nr (...) z dnia 16 października 2008 r. z obowiązkowej pięcioletniej kontroli stanu technicznego tegoż budynku i nie został zakwestionowany przez skarżącego. Nie ulega wątpliwości, że nałożone na jego podstawie obowiązki na RZI (wymienione już wyżej) są szerokie a ich wykonanie bardzo kosztowne. Rację ma skarżący, że konieczne do wykonania roboty budowlane nie są typowe. Jednak biorąc pod uwagę to, że wyznaczony termin na realizację tych obowiązków wynosi ponad 13 miesięcy oraz współczesne możliwości techniczne, można go uznać za racjonalny i spełniający nakreślone wyżej wymagania. Skarżący nie wykazał, że z uwagi na konieczność przeprowadzenia robót podczas użytkowania obiektu należało wydłużyć termin wykonania tych robót. Ale wskazać tu należy, że termin ten może być zmieniony w okolicznościach wskazanych w art. 154 § 1 k.p.a.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 11 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko organu odwoławczego zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji, że organ administracji nie może opierać swojego rozstrzygnięcia o deklarowane zdarzenia przyszłe, lecz obowiązany jest uwzględniać wyłącznie obiektywnie ustalony stan prawny i faktyczny. Jeśli zaś chodzi o możliwości finansowe skarżącego, to nie jest rzeczą organu administracji wskazywanie lub ustalanie źródła finansowania nałożonych obowiązków. Z tego też względu sprawy ewentualnego źródła finansowania i rozliczenia robót budowlanych pomiędzy poszczególnymi jednostkami organizacyjnymi MON nie należą do sfery kontrolowanej sprawy administracyjnej i tym samym nie mogą mieć wpływu na ocenę zaskarżonego wyroku. Dlatego przedstawione obszernie w skardze kasacyjnej kwestie związane z podjętymi już planami wyremontowania obiektu i związana z tym wysokość środków finansowych na to potrzebnych, oraz kwestie związane z finansowaniem jednostek budżetowych w tym z rozdziałem środków budżetowych na poszczególne podmioty, związane z planami finansowymi i dysponentami budżetu, w świetle uregulowania zawartego w art. 66 Prawa budowlanego nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Ustawodawca nie zwolnił podmiotów będących w złej sytuacji finansowej od obowiązków wynikających z art. 61 i 66 ust. 1 Prawa budowlanego, tym bardziej przyczyną takiego zwolnienia nie może być skomplikowane finansowanie jednostek budżetowych podległych Ministrowi Obrony Narodowej. To ostatnie rozwiązanie stawiałoby w nieuzasadnionym uprzywilejowaniu te jednostki w stosunku do podmiotów spoza sfery budżetowej.

Nie można się również zgodzić ze skarżącym kasacyjnie RZI, że wykonanie decyzji spowoduje odpowiedzialność osób ją wykonujących za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (art. 11 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych). Stosunkowo długi termin do wykonania nałożonych obowiązków umożliwia dysponentom budżetu państwa w ramach obowiązującego prawa, przeznaczenie odpowiednich środków na wykonanie kontrolowanej decyzji. Natomiast określanie sposobów uzyskania środków na wykonanie decyzji wykracza poza obowiązki organów nadzoru budowlanego i Sądów orzekających w niniejszej sprawie.

W konkluzji należy stwierdzić, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego Naczelny Sąd administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.