Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1138094

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 27 stycznia 2012 r.
II OSK 2163/10

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj.

Sędziowie: NSA Andrzej Jurkiewicz, del. WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 czerwca 2010 r., sygn. akt VIII SA/Wa 190/10 w sprawie ze skargi H. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia (...) stycznia 2010 r. nr (...) w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 czerwca 2010 r. sygn. akt VIII SA/Wa 190/10 oddalił skargę H. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia (...) stycznia 2010 r., nr (...), w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia (...) czerwca 2009 r. nr (...) Burmistrz Gminy Kozienice działając na podstawie, po rozpatrzeniu wniosku H. K. z dnia 27 kwietnia 2009 r. odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia (...) września 2007 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej Kozienice Południe usytuowanej na działce nr (...) przy ulicy (...) w Kozienicach.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu decyzją z dnia (...) sierpnia 2009 r. znak (...) na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Decyzją z dnia (...) października 2009 r., nr (...) Burmistrz Gminy Kozienice, po wznowieniu postępowania postanowieniem z dnia 5 października 2009 r., odmówił na podstawie art. 151 § 1 k.p.a. uchylenia decyzji ostatecznej Burmistrza Gminy Kozienice z dnia (...) września 2007 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż wniosek o wznowienie postępowania został złożony w dniu 27 kwietnia 2009 r., w którym jako podstawę wznowienia wskazano nowe okoliczności faktyczne istotne dla sprawy, istniejące w dniu wydania rozstrzygnięcia, nieznane organowi, który wydał decyzję (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.).

Wniosek inwestora o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wpłynął do organu w dniu 27 marca 2007 r., który następnie został uzupełniony o raport oddziaływania inwestycji na środowisko, oryginalną kopię mapy sytuacyjno-wysokościowej oraz kopię mapy z zaznaczonym terenem objętym wnioskiem oraz obszarem oddziaływania inwestycji. Organ stwierdził, iż zarówno uczestniczy postępowania jak i właściciele nieruchomości położonych w sąsiedztwie planowanej inwestycji (H. i F. K., Spółdzielnia Mieszkaniowa w Kozienicach) byli pisemnie informowani o podejmowanych przez organ czynnościach procesowych (wszczęciu postępowania, złożeniu raportu o oddziaływaniu na środowisko, zakończeniu postępowania), przy czym żadna ze stron postępowania w trakcie jego prowadzenia nie zgłaszała zastrzeżeń. Projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego został pozytywnie uzgodniony z Marszałkiem Województwa Mazowieckiego, Wojewodą Mazowieckim i Starostą Kozienickim. Wydane rozstrzygnięcie, zgodnie z art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakładało na inwestora obowiązek wystąpienia z wnioskiem w sprawie uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Podniósł, iż w czasie trwania postępowania i wydania spornej decyzji, wówczas obowiązujące przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm.) nie określały na jakim etapie inwestor zobowiązany jest do uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Decyzja w tym przedmiocie wydawana jest w odrębnym postępowaniu po przeprowadzeniu oceny oddziaływania na środowisko planowanej inwestycji i uzgodnieniu środowiskowych uwarunkowań z Państwowym Wojewódzkim Inspektorem Sanitarnym i Wojewodą. W niniejszej sprawie Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny postanowieniem znak: (...) z dnia (...) maja 2007 r. uzgodnił realizację przedsięwzięcia uznając, że z raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika, iż pola elektromagnetyczne o wartościach gęstości mocy większej od 0,1 W/m2 wystąpią wyłącznie w wolnej przestrzeni niedostępnej dla ludności, na minimalnej wysokości dla anten sektorowych 28,9 m n.p.t i anten radiolinii na wysokości 34,6 m n.p.t. Wojewoda Mazowiecki umorzył postępowanie w sprawie uzgodnienia warunków do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, stwierdzając, że planowana inwestycja zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko nie podlega uzgodnieniu w zakresie ochrony środowiska.

Organ wskazał, iż decyzją nr (...) z dnia (...) kwietnia 2008 r. Starosta Kozienicki udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, którą Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy decyzją z dnia (...) czerwca 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oceniając legalność decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w sprawie sygn. akt VIII SA/Wa 372/08 oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd ustalił, że w postępowaniach poprzedzających wydanie zaskarżonej decyzji nie stwierdził nieprawidłowości, a zebrane w sprawie dowody - opinie i uzgodnienia są kompletne i zebrane są zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Decyzją z dnia (...) stycznia 2010 r. znak (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu, po rozpatrzeniu odwołania H. K., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, iż wniesiony przez pełnomocnika skarżącej wniosek o wznowienie postępowania oparty został na przepisie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., wobec uznania przez stronę, iż wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Jako nowe okoliczności faktyczne strona wskazała wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wydanego w dniu 22 kwietnia 2009 r. w sprawie sygn. akt VIII SA/Wa 372/08. Strona wywiodła, iż wydając w dniu (...) września 2007 r. decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego dla stacji telefonii komórkowej organ zastosował przepisy obowiązujące przed nowelizacją ustawy - Prawo ochrony środowiska, która weszła w życie w dniu 19 sierpnia 2008 r. oraz rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, które weszło w życie w dniu 31 sierpnia 2007 r., co jest tożsame z tym, że decyzja nie mogła być wydana. Organ podał, że powoływane orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2009 r. dotyczyło decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 20 czerwca 2008 r., utrzymującej w mocy decyzję Starostę Kozienickiego o pozwoleniu na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej Kozienice Południe na działce nr (...) położonej przy ulicy (...) w Kozienicach. Sąd oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej w Kozienicach oraz H. i F. K. Zdaniem Kolegium powołane orzeczenie nie wskazuje żadnych okoliczności, które mogłyby być uznane za nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji ((...) września 2007 r.), nieznane organowi wydającemu decyzję. Okoliczności takich nie wskazuje też strona, podnosi ona jedynie, że decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego wydana została z naruszeniem przepisów obowiązujących w dacie jej wydania. Nawet przy przyjęciu, że z uzasadnienia wyroku strona skarżąca wysnuła wniosek, że decyzja o lokalizacji inwestycji wydana została z naruszeniem prawa, to nie stanowi to nowej okoliczności faktycznej, będącej przesłanką wznowienia postępowania. Kolegium zaznaczyło, iż w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji, organ I instancji wskazał przepis art. 151 § 1 k.p.a. nie precyzując, czy chodzi o pkt 1 czy pkt 2 tego przepisu. Z treści uzasadnienia wynika jednak, że podstawą prawną jest przepis art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Uchybienie to nie wpływa na prawidłowość zaskarżonej decyzji. W konkluzji organ odwoławczy stwierdził zasadność rozstrzygnięcia Burmistrza Gminy Kozienice.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na H. K. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c i art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że organ wiedział, iż typy anten, ich moce winny zostać wskazane, lecz świadomie i celowo ich zaniechał oraz przepisów postępowania - art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77, art. 107 § 3, art. 145 § 1 pkt 5, art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż organ I instancji miał wiedzę o nowelizacji ustawy i rozporządzenia, lecz świadomie pominął je przy wydawaniu decyzji nie wyjaśniając powyższych ustaleń.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę stwierdził, iż zarówno organ pierwszej, jak i drugiej instancji prawidłowo ustaliły, iż w sprawie nie zaistniały ustawowe przesłanki wznowienia postępowania. Nie dopatrzył się także żadnych uchybień w zakresie objętym wydanymi decyzjami, ani też naruszenia przez organy orzekające w sprawie przepisów postępowania. Sąd wskazał, iż wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością procesową wyliczoną w przepisach prawa procesowego art. 145 § 1 k.p.a. Wznowienie postępowania następuje z urzędu z wyjątkiem art. 145 § 1 ust. 4 i 145a lub na żądanie strony. W niniejszej sprawie wznowione zostało postępowanie na wniosek skarżącej, która jako podstawę postępowania wskazała art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., który wymaga kumulatywnego spełnienia następujących przesłanek: nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody muszą zostać ujawnione po wydaniu decyzji ostatecznej, nadto te okoliczności i dowody musiały istnieć już wcześniej, to jest w chwili wydawania decyzji ostatecznej, lecz dla tego organu są one nowymi tylko dlatego, że nie były mu wcześniej znane. Spełnienie warunku ujawnienia nowych okoliczności i dowodów należy odnieść do organu, a nie do strony. Oznacza to, że organ nimi nie dysponował i nie były one mu znane. Nowe okoliczności, o jakich mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., przedstawiają określony stan faktyczny i prawny, który istniał w chwili wydawania przez organ decyzji ostatecznej, lecz nie był on znany organowi z niezależnych od tego organu przyczyn, mający wpływ na status prawny strony, tj. zakres jego praw i obowiązków, a w konsekwencji na treść merytorycznego rozstrzygnięcia. Zatem nie każde nowe okoliczności faktyczne lub dowody, które po wydaniu decyzji i uzyskaniu przez nią przymiotu ostateczności wyszły na jaw, mogą stanowić podstawy wznowienia postępowania, a tylko te, które są istotne dla sprawy, to znaczy takie, które mogłyby wpłynąć na rozstrzygnięcie. Okoliczność, że w dacie wydania decyzji obowiązywał w sprawie inny stan prawny, aniżeli przepisy prawa stanowiące podstawę decyzji nie stanowi ustawowej przesłanki wznowienia postępowania w sprawie. Okoliczność ta może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji, z uwagi na wady prawne rozstrzygnięcia. Sąd powołując się na orzecznictwo stwierdził, iż błędna ocena stanu faktycznego pod względem prawnym nie stanowi podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego, lecz wadliwe ustalenie stanu faktycznego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła H. K. zarzucając mu naruszenie przepisów prawa procesowego - art. 141 § 4 oraz art. 174 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. - poprzez brak logicznego i spójnego stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w wyroku, które by wskazywało na podstawie jakich dowodów ustalił, że organ wiedząc o nowelizacji ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wydał decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w dniu (...) września 2007 r. świadomie i celowo stosując nieobowiązujące przepisy, Ponadto brak oświadczenia urzędnika prowadzącego sprawę w 2007 r. nie pozwala również na ocenę czy fakty, o których mowa były mu znane.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, iż Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie winien skupić się na ustaleniu tylko jednej kwestii, czy organ w dniu wydania decyzji wiedział o zmianie przepisów. W tym celu winien uzyskać odpowiedź od osoby prowadzącej postępowanie w trybie zwykłym czy okoliczności zmiany przepisów ustawy i rozporządzenia były mu znane, a jeżeli tak to, z jakich powodów wydała decyzję w oparciu o nieobowiązujące przepisy. Sąd Wojewódzki nie zbadał tego, lecz stwierdził, iż okoliczność ta może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Ogólnopolskie Stowarzyszenie (...) podniosło, że podziela pogląd zawarty w skardze kasacyjnej oparty na zarzucie naruszenia art. 141 § 4 oraz art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę nieważność postępowania sądowego, która w niniejszej sprawie nie wystąpiła.

Skarga kasacyjna, została oparta wyłącznie na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, wskazanych jako art. 141 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez brak logicznego oraz spójnego stanowiska Sądu pierwszej instancji, że organ wiedząc o nowelizacji przepisów ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wydał w dniu (...) września 2007 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w oparciu o nieobowiązujące przepisy prawa.

Rozważania w niniejszej sprawie rozpocząć należy od rozstrzygnięć administracyjnych w trybie nadzwyczajnym. W postępowaniu administracyjnym jedną z zasad ogólnych jest trwałość decyzji administracyjnych. Zasada ta wyraża się w tym, że decyzje ostateczne w odróżnieniu od decyzji nieostatecznych mogą być weryfikowane tylko w przypadkach wyraźnie przewidzianych w kodeksie. Stosownie do treści art. 16 § 1 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Przepis ten reguluje więc zasadę pozainstancyjnej weryfikacji decyzji ostatecznych, konstytuując zarazem dopuszczalność ich uchylenia lub zmiany tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zasada ta zapewnia trwałość decyzji ostatecznych i przyczynia się do gwarantowania pewności obrotu prawnego.

Instytucja wznowienia postępowania administracyjnego ma więc charakter nadzwyczajny. Dotyczy bowiem kontroli prawidłowości wydanej decyzji ostatecznej. Przesłanki na podstawie których możliwe jest wznowienie postępowania administracyjnego zostały określone w sposób enumeratywny w art. 145 § 1, art. 145a i art. 145b k.p.a. Enumeratywne wyliczenie podstaw wznowienia powoduje, iż przyczyny żądania uruchomienia tej procedury zostały ograniczone jedynie do tych wymienionych w powołanych powyżej przepisach. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane jednak organowi, który wydał decyzję. Przesłanka ta dotyczy więc nowych, istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, które musiały istnieć w dniu wydania decyzji, ale nie były one znane organowi, który ją wydał. Przepis ten może więc mieć zastosowanie, gdy spełnione są łącznie trzy przesłanki. Po pierwsze, gdy ujawnione okoliczności faktyczne i dowody istotne dla sprawy są nowe. Po drugie istnienie nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów musiało mieć miejsce w dniu wydania decyzji ostatecznej. Po trzecie nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody nie były znane organowi, który wydał decyzję. Artykuł 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wymaga kumulatywnego spełnienia wymienionych powyżej przesłanek.

W świetle powyższych rozważań, za prawidłowe należało uznać stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż wskazywana przez skarżącą okoliczność, że w dacie wydania ostatecznej decyzji (...) września 2007 r. obowiązywał nie ten stan prawny, na podstawie którego została wydana, nie mogą być uznane za nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody nieznane organowi. Niejednokrotnie w orzecznictwie podkreślano, iż nową okolicznością lub nowym dowodem nie jest treść przepisu prawnego, który nie został przez organ wydający decyzję zastosowany. Niezastosowanie przez organ właściwych przepisów lub błędne zastosowanie danych przepisów w określonym stanie faktycznym nie stanowi podstawy do wznowienia postępowania (por. wyrok NSA z dnia (...) stycznia 2000 r., I SA/Po 2760/98, lex 687433, wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2010 r., II OSK 1970/09, lex 838777, wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 września 2008 r., IV SA/Wa 935/08, lex 566568). Natomiast tego rodzaju wady decyzji, jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, mogą być weryfikowane w innego rodzaju postępowaniu nadzwyczajnym jakim jest postępowanie nieważnościowe (art. 156 § 1 k.p.a.).

Za chybiony należało uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w świetle argumentacji, którą wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji. Uzasadnienie wyroku odpowiada bowiem warunkom określonym w powołanym przepisie. Natomiast okoliczność, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z rozstrzygnięciem i argumentacją Sądu nie świadczy o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 k.p.a.

Powyższe prowadzi do wniosku, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie miał podstaw do uwzględnienia skargi i zastosowania wobec zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.ps.a. Konsekwencją tego było oddalenie skargi w oparciu o art. 151 powołanej ustawy.

Mając powyższe na uwadze, skargę kasacyjną należało, na podstawie art. 184 ww. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalić.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.