Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1658404

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 10 lutego 2015 r.
II OSK 2104/14
Rozdzielenie skarg na bezczynność w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji i w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.).

Sędziowie: NSA Jerzy Stelmasiak, del. WSA Mariola Kowalska.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 13 maja 2014 r. sygn. akt II SAB/Op 16/14 w sprawie ze skargi M.G. i H.K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia o wymianie gruntów oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Wyrokiem z dnia 13 maja 2014 r. sygn. akt II SAB/Op 16/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, w sprawie ze skargi M.G. i H.K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., zwane dalej w skrócie "SKO w O.", w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia o wymianie gruntów, stwierdził przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie, uznając, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszenie prawa, zobowiązał SKO w O. do wydania aktu załatwiającego wniosek skarżących o ponowne rozpoznanie sprawy z dnia 18 grudnia 2013 r. w terminie dwóch miesięcy od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem, wymierzył organowi grzywnę w związku z przewlekłym prowadzeniem postępowania w wysokości 500 zł oraz zasądził od organu na rzecz skarżących solidarnie kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez M.G. oraz H.K. jest przewlekłość postępowania przed SKO w O. w zakresie prowadzenia postępowania w sprawie dotyczącej żądania zwrotu gruntów zamiennych za działki gruntu odebrane poprzednikowi prawnemu skarżących, w związku z wymianą gruntów w L.

Następnie podniósł, że w skardze z dnia 29 stycznia 2014 r. nazwanej skargą na bezczynność i przewlekłość postępowania skarżące wskazały na nieudzielenie odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia 16 stycznia 2014 r., bezczynność organu w okresie od 30 grudnia 2011 r. do 20 marca 2012 r. na skutek dwumiesięcznej nieuzasadnionej zwłoki w doręczeniu decyzji nr (...) oraz od (...) września 2013 r. do 6 grudnia 2013 r. na skutek dwumiesięcznej zwłoki w doręczeniu decyzji nr (...) i przewlekłość postępowania przy rozpatrywaniu wniosku z dnia 21 stycznia 2013 r. dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji SKO w O. z dnia (...) grudnia 2011 r. nr (...). Jednocześnie skarżące wniosły o spowodowanie niezwłocznego zakończenia postępowania administracyjnego i wymierzenie SKO w O. grzywny na podstawie art. 55 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.".

Dalej Sąd wyjaśnił, że w uzasadnieniu skargi podniesiono, iż w dniu 24 lutego 1992 r. poprzedniczka prawna skarżących wystąpiła do Wojewody Opolskiego o zwrot gruntów rolnych o pow. 7,38 ha, przekazanych do (...) w L., a niezwróconych po jej rozwiązaniu. Wojewoda udzielił jej odpowiedzi odmownej w dniu (...) października 1992 r. Ten sam organ ponownie rozpatrywał sprawę w latach 2005 - 2010, po czym postanowieniem z dnia (...) listopada 2010 r. przekazał ją do rozpatrzenia SKO w O. Ten zaś organ decyzją z dnia (...) grudnia 2011 r. stwierdził, że kwestionowane orzeczenie Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa b. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. zostało wydane z naruszeniem prawa.

W związku z powyższym strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji, a następnie złożyła skargę na przewlekłość postępowania w tej sprawie.

Nadto Sąd wskazał, że na rozprawie w dniu 5 grudnia 2013 r. okazało się, iż w dniu (...) września 2013 r. SKO w O. stwierdziło nieważność zaskarżonej decyzji i w związku z tym doszło do cofnięcia skargi. Formalnie decyzja ta została doręczona skarżącym dopiero w dniu 6 grudnia 2013 r.

Zdaniem skarżących kluczową kwestią jest nadal konieczność wyjaśnienia czy decyzja o częściowym zwrocie gruntów mogła wywołać nieodwracalne skutki prawne.

W odpowiedzi na skargę SKO w O. wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ przedstawił przebieg postępowania administracyjnego oraz wskazał, że wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją z dnia (...) września 2013 r. wpłynął do organu w dniu 18 grudnia 2013 r. Zaś w dniu 8 stycznia wystosowano do skarżących pismo informujące o względach organizacyjnych uniemożliwiających rozpoznanie sprawy w terminie oraz wyznaczono termin jej rozpoznania na dzień 28 lutego 2014 r. Po wniesieniu skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania SKO w O. zwróciło się do Starosty Brzeskiego odnośnie aktualnego stanu prawnego działek o nr (...) i (...) oraz do Sądu Rejonowego w B. o udzielenie informacji w przedmiocie postępowań spadkowych po zmarłych J. i J. T. Informacje te były niezbędne do ustalenia kręgu stron postępowania. Odpowiedź Starosty Brzeskiego wpłynęła w dniu 20 lutego 2014 r., natomiast w dalszym ciągu nie udzielił informacji Sąd Rejonowy w B. W związku z tym poinformowano strony o przedłużeniu terminu rozpoznania sprawy do dnia 28 marca 2014 r. SKO w O. zwróciło uwagę na to, że sprawy o wskazanych w skardze numerach zostały już zakończone (ta druga nieprawomocnie). Podtrzymało też argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę w sprawie II SAB/Op 54/13, podkreślając usprawiedliwione nieobecności członka składu orzekającego (sprawozdawcy) oraz fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji z dnia (...) grudnia 2011 r. było wynikiem jej skierowania do osób nieżyjących. Podniosło też, że postępowanie ze skargi na bezczynność czy przewlekłość postępowania nie ma na celu merytorycznego rozpoznania sprawy, o co wnioskują skarżące.

W piśmie procesowym z dnia 10 marca 2014 r. pełnomocnik skarżących, podtrzymując skargę w przedmiocie przewlekłości postępowania, wskazał na wielokrotne przesuwanie przez organ terminu załatwienia sprawy, kwestionując przy tym potrzebę uzupełnienia materiału dowodowego i konieczność poszerzenia kręgu stron postępowania o osoby, które jego zdaniem nie mają ze sprawą nic wspólnego.

W piśmie procesowym z dnia 14 kwietnia 2014 r. SKO w O. podtrzymało dotychczasową argumentację, ponosząc, że dopiero w dniu 3 kwietnia 2014 r. Sąd Rejonowy w B. przedstawił dane dotyczące postępowania spadkowego po J.T., natomiast do chwili obecnej nie udzielił analogicznej informacji odnośnie J.T. Nadto organ podkreślił, że pozyskiwane informacje są konieczne do prawidłowego określenia stron postępowania, a nieprawidłowe ustalenie kręgu stron w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia (...) grudnia 2011 r. miało miejsce z przyczyn niezależnych od organu.

Dalej Sąd pierwszej instancji zauważył, że z akt administracyjnych sprawy wynika, iż pismem z dnia 21 stycznia 2013 r. skarżące wystąpiły do organu o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji SKO w O. z dnia (...) grudnia 2011 r. nr (...), dotyczącej stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa wspomnianego wyżej orzeczenia b. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. z dnia (...) października 1960 r. nr (...). Pismem z dnia 2 maja 2013 r. organ zwrócił się do Starosty Brzeskiego o udzielenie informacji na temat potencjalnych następców prawnych nieżyjących stron postępowania: J.T., J.T. oraz H.M. i w związku z tym przedłużono termin rozpoznania sprawy do dnia 30 maja 2013 r. W dniu 29 maja 2013 r. organ zwrócił się do wnioskodawczyń o sprecyzowanie pełnomocnictwa udzielonego J.G., przedłużając jednocześnie termin rozpoznania sprawy do dnia 30 czerwca 2013 r. Kolejnym pismem z dnia 26 czerwca 2013 r. przedłużono powyższy termin do dnia 15 lipca 2013 r. z powodu usprawiedliwionej nieobecności członka zespołu orzekającego w sprawie. W dniu 10 lipca 2013 r. zawiadomiono strony o możliwości zapoznania się z materiałami sprawy i poinformowano o tym, że sprawa zostanie rozpoznana w terminie 14 dni od upływu terminu wyznaczonego stronom na realizację uprawnienia wynikającego z art. 10 k.p.a. W dniu 16 września 2013 r. zawiadomiono strony o kolejnym przedłużeniu terminu rozpoznania sprawy do dnia 30 września 2013 r. z powodu "nieobecności członka zespołu orzekającego Kolegium". W dniu (...) września 2013 r. wydano decyzję stwierdzającą nieważność decyzji z dnia (...) grudnia 2011 r. Decyzję tę doręczono stronom w grudniu 2013 r. W międzyczasie pełnomocnik skarżących wniósł skargę na przewlekłość postępowania do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, który postanowieniem z dnia 5 grudnia 2013 r. umorzył postępowanie wobec cofnięcia skargi przez wszystkich skarżących. W dniu 18 grudnia 2013 r. pełnomocnik skarżących złożył do organu wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją z dnia (...) września 2013 r. Nadto Sąd wskazał, że z pism złożonych przez strony wynika, że w dniu 8 stycznia 2014 r. organ przedłużył termin rozpoznania wniosku do dnia 28 lutego 2014 r. z powodu zbyt dużego wpływu spraw w stosunku do zbyt małej obsady kadrowej. W dniu 16 stycznia 2014 r. pełnomocnik skarżących wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa wywołanego niedochowaniem terminu z art. 35 § 2 k.p.a. Pismem z dnia 5 lutego 2014 r. organ uzupełniająco wyjaśnił, że dodatkowym powodem odroczenia rozpatrzenia sprawy jest konieczność "uzupełnienia materiału dowodowego celem prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania". Poinformowano też strony o przedłużeniu terminu rozpoznania sprawy do dnia 28 marca 2014 r. Jednocześnie organ wystąpił do Starosty Brzeskiego i do Sądu Rejonowego w B. z zapytaniami dot. wyników postępowań spadkowych po zmarłych J.T. oraz J.T. Pismem z dnia 14 kwietnia 2014 r. Kolegium poinformowało strony o możliwości zapoznania się z materiałami sprawy oraz o kolejnym przedłużeniu rozpoznania sprawy, tym razem do dnia 30 kwietnia 2014 r. Wcześniej o takim terminie rozpoznania sprawy poinformowano strony w dniu 28 marca 2014 r. Następnie pismem z dnia 28 kwietnia 2014 r. poinformowano strony o przedłużeniu terminu rozpoznania sprawy do dnia 30 maja 2014 r. z uwagi na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego dotyczącego postępowania spadkowego po J.T. oraz brak stosownej odpowiedzi ze strony Sądu Rejonowego w B.

W wyniku zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 17 marca 2014 r. skarga w części dot. przewlekłego prowadzenia sprawy została wydzielona do przedmiotowego postępowania, natomiast skarga na bezczynność organu jest przedmiotem odrębnego postępowania, toczącego się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Opolu pod sygnaturą akt II SAB/Op 11/14.

W takim stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że wniesiona skarga jest uzasadniona.

W uzasadnieniu w pierwszej kolejności Sąd wskazał, że strona skarżąca spełniła wymogi formalne do złożenia niniejszej skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez SKO w O. w zakresie rozpatrywania wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji tego organu z dnia (...) grudnia 2011 r. Następnie Sąd powołując się na przepisy art. 12 k.p.a. i art. 35, 36 tej ustawy oraz art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. wyjaśnił, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zachodzi w przypadku, gdy organ podejmuje skuteczne działania na podstawie przepisów k.p.a., w tym w sposób nieuzasadniony przedłuża termin załatwienia sprawy w trybie art. 36 § 2 k.p.a., powołując się na niezależne od niego przyczyny, uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego (np. domagając się wykonania pewnych obowiązków procesowych przez stronę), dzięki którym nie wydaje rozstrzygnięcia w terminie przewidzianym w art. 35 § 1 k.p.a. Przewlekłość ma zatem miejsce, gdy organ prowadzi postępowanie w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, lub czynności pozornych, zbędnych, powodujących, że formalnie nie jest bezczynny. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie wobec tego opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, kiedy postępowanie trwa dłużej niż jest to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. W takiej sytuacji, pomimo niezałatwienia sprawy w terminie, organ chociaż formalnie nie pozostaje w bezczynności, jednak nie podejmuje czynności procesowych zgodnie z wyrażoną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości postępowania.

W świetle poczynionych dotąd uwag, w ocenie Sądu, postępowanie dotyczące rozpatrzenia otrzymanego w dniu 22 stycznia 2013 r. wniosku było przez SKO w O. prowadzone przewlekle. Zdaniem Sądu wskazują na to jednoznacznie dowody zawarte w aktach administracyjnych, dokumentujące kolejne czynności SKO w O., których chronologię przedstawiono w części historycznej uzasadnienia. Z dokumentacji tej wynika, że działania organu - wśród których można wyodrębnić dwa etapy - były podejmowane z opóźnieniem nieznajdującym uzasadnienia w okolicznościach sprawy, które w przeważającej mierze nie było niezależne od organu, a sprawa mogła być załatwiona w terminie wcześniejszym. W szczególności, nie został dotrzymany żaden z licznych wyznaczanych przez SKO w O. terminów załatwienia sprawy (nawet termin (...) września 2013 r. tylko pozornie został dotrzymany, gdyż decyzja datowana na ten dzień została doręczona stronom z ponad dwumiesięcznym opóźnieniem). Sąd zauważył przy tym, że pierwszym działaniem SKO w O., podjętym po otrzymaniu wniosku, w ramach pierwszego etapu postępowania, było pismo z dnia 2 maja 2013 r., którym zwrócono się do Starosty Brzeskiego o informację o osobach mogących być uczestnikami postępowania. Czynność tę podjęto już po upływie terminu do załatwienia sprawy, jaki został zakreślony organowi odwoławczemu w art. 35 § 3 k.p.a., a uzyskana informacja w żaden sposób nie została wykorzystana. Powrócono do tej czynności dopiero w postępowaniu z wniosku o ponowne rozparzenie sprawy, już po wydaniu decyzji z dnia (...) września 2013 r. Początkowo, podawaną przez organ przyczyną przesunięcia terminu były trudności organizacyjne wynikające ze zbyt dużego wpływu spraw w stosunku do obsady kadrowej SKO w O. Przyczyn tych, w ocenie Sądu, nie można uznać za niezależne od organu w rozumieniu art. 35 § 5 k.p.a., co jednoznacznie dowodzi naruszenia zasad rozpoznawania spraw administracyjnych. Przebieg procedowania organu wykazuje, że w pierwszej części postępowania organ - poza przedłużeniem postępowania do dziewięciu miesięcy - nie podejmował jakichkolwiek czynności, które miałyby na celu rozstrzygnięcie istoty sprawy. Nie są nimi kwestie procesowe (pełnomocnictwo, oznaczenie stron), które winny być zbadane natychmiast po wpływie sprawy do organu. Natomiast w drugim etapie - w okresie od 18 grudnia 2013 r. do chwili obecnej SKO w O. prowadzi postępowanie wyjaśniające, zmierzające do ustalenia spadkobierców osób nieżyjących (jak się wydaje traktowanych przez organ jako kolejnych uczestników postępowania), chociaż kwestia ta była rozważana już przy pierwszym rozpoznaniu sprawy i organ określił inny krąg uczestników, z pominięciem tych osób.

W ocenie Sądu, tego rodzaju działanie organu uchybia zasadzie szybkości postępowania administracyjnego, co jest jednoznaczne z przewlekłością postępowania, która stanowi naruszenie prawa. Dalej Sąd podkreślił, że skorzystanie przez organ z uprawnień wynikających z art. 36 k.p.a. i zawiadomienie stron o przesunięciu terminu rozpatrzenia sprawy samo przez się nie wyłącza zarzutu, że postępowanie prowadzone jest przewlekle, gdyż nie powoduje, że zwłoka w stosunku do terminów kodeksowych przestaje istnieć. Wskazane bowiem przez organ przyczyny zwłoki, jak i poprawność ustalenia nowego terminu rozpoznania sprawy podlegają ocenie sądu administracyjnego. Sąd podzielił pogląd, że względy organizacyjne leżące po stronie organu i duża ilość załatwianych spraw nie mogą usprawiedliwiać tak długiego okresu rozpoznawania odwołania i wielomiesięcznego naruszenia terminu zakończenia sprawy. W ocenie Sądu w rozpoznawanym przypadku formalne przedłużanie terminów załatwienia sprawy od chwili wpływu wniosku do dnia (...) września 2013 r. oraz po dniu 18 grudnia 2013 r. następowało z powodu braku należytej koncentracji materiału dowodowego oraz braku jasnej koncepcji rozstrzygnięcia sprawy, a nie tylko z przyczyn organizacyjnych leżących po stronie organu. Mając na uwadze argumentację organu w tym zakresie, zdaniem Sądu, nie można uznać, że taka nadmierna zwłoka w rozpoznawaniu odwołania była uzasadniona. Praca organu powinna zostać zorganizowana w taki sposób, aby nie dochodziło do naruszeń praw stron. Nadto Sąd zaznaczył, że jego zdaniem datę wydania decyzji przez organ kolegialny, jakim jest samorządowe kolegium odwoławcze, należy utożsamiać z datą jej sporządzenia, którą jest dzień podpisania decyzji przez ostatniego członka składu orzekającego. Dopiero od tej chwili decyzja ta wiąże organ. Z tego względu nie jest uprawnione twierdzenie, że warunek podjęcia decyzji przez organ kolegialny zostaje spełniony już w chwili podpisania przez wszystkich członków organu protokołu z posiedzenia, zawierającego treść rozstrzygnięcia. Pomimo tego, że rozstrzygnięcie zostaje faktycznie przegłosowane na posiedzeniu niejawnym, czego wyrazem jest protokół z posiedzenia, to jednak dopiero składając swoje podpisy na egzemplarzu decyzji, zawierającej rozstrzygnięcie i jego uzasadnienie, członkowie składu orzekającego ostatecznie wyrażają swoją wolę rozstrzygnięcia sprawy w konkretny sposób i wydają decyzję w rozumieniu przepisu art. 107 § 1 k.p.a.

Dalej Sąd wskazał, że w rozpatrywanej sprawie organ wydał już wprawdzie decyzję o znamionach decyzji pierwszoinstancyjnej, ale nadal nie podjął decyzji o charakterze odwoławczym. Możliwe i konieczne było zatem zobowiązanie organu do wydania tego rodzaju decyzji, przy czym termin do jej wydania określono z uwzględnieniem regulacji art. 35 § 3 k.p.a. Bez znaczenia jest przy tym, zdaniem Sądu, fakt, że skarżące już raz wystąpiły do sądu administracyjnego ze skargą na przewlekłość postępowania, gdyż skarga ta została cofnięta, a postępowanie sądowoadministracyjne umorzone. Tego rodzaju postanowienie nie powoduje stanu powagi rzeczy osądzonej.

Oceniając stopień naruszenia prawa przez organ odwoławczy w świetle art. 149 § 1 p.p.s.a., Sąd doszedł do wniosku, że w rozpoznawanej sprawie naruszenie to ma charakter rażący. Zdaniem Sądu, działania organu pozostają w oczywistej sprzeczności z omówioną wyżej podstawową zasadą procedury administracyjnej, wynikającą z art. 12 k.p.a. i przepisami art. 35 oraz 36 k.p.a., wyznaczającymi terminy załatwiania spraw przez organ odwoławczy. Podważają również zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, wyrażoną w art. 8 k.p.a. Nie sposób bowiem, zdaniem Sądu, zaakceptować sytuacji, w której termin załatwienia sprawy jest wielokrotnie przedłużany z uwagi na braki kadrowe bądź krótkie urlopy lub kilkudniowe zwolnienia lekarskie osoby będącej sprawozdawcą w sprawie. Wszystkie te okoliczności stanowią desygnat nieuzasadnionego przedłużania załatwienia sprawy. Wiążą się bowiem jednoznacznie z niedochowaniem przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych i odpowiedniego zorganizowania postępowania administracyjnego, obejmującego też egzekwowanie od członka sprawozdawcy albo innych członków zespołu orzekającego obowiązków w takim okresie, aby wydanie decyzji kończącej postępowanie prowadzone przez organ nastąpiło w rozsądnym terminie. Przedstawione okoliczności, w ocenie Sądu, uzasadniają stwierdzenie rażącej przewlekłości w prowadzeniu postępowania odwoławczego oraz zadecydowały również o wymierzeniu organowi z urzędu grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. Miarkując wysokość grzywny Sąd wziął pod uwagę stopień zawinienia organu, opisany szczegółowo wyżej i uznał, że kwota 500 zł będzie dostatecznie represyjna, a jednocześnie spełni rolę dyscyplinującą i będzie oddziaływała prewencyjnie, zapobiegając popełnianiu przez organ podobnych naruszeń w przyszłości.

O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, rozstrzygnięto na wniosek skarżących po myśli art. 200 i art. 205 § 2 w zw. z art. 209 p.p.s.a.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodło SKO w O. zaskarżając przedmiotowe orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1)

obrazę art. 57 § 1 i § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. poprzez łączne rozpoznanie objętych jednym pismem skarg na przewlekłe prowadzenie dwóch postępowań administracyjnych (postępowania z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji oraz postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), podczas gdy - zgodnie z przywołanym wyżej przepisem art. 57 § 3 p.p.s.a. - skargi te należało rozdzielić i rozpoznać je odrębnie,

2)

obrazę art. 149 § 1 i 2 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie zaistniały podstawy do stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania, a w dalszej kolejności także do stwierdzenia, iż przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, sprowadzające się do wniosku o naruszenie art. 23, art. 35, art. 36, a także art. 8 k.p.a., co nadto doprowadziło do wymierzenia stronie przeciwnej grzywny, podczas gdy, w istniejącym stanie faktycznym i prawnym sprawy, SKO w O., wbrew ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie dopuściło się przewlekłości w prowadzonych postępowaniach, a tym bardziej jej kwalifikowanej postaci.

Na skutek naruszenia ww. przepisów postępowania doszło do nieuzasadnionego uwzględnienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, a także stwierdzenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenia SKO w O. grzywny.

Mając na uwadze powyższe SKO w O. wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu SKO w O. rozwinęło wskazane wyżej zarzuty.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M.G. i H.K. wniosły o jej oddalenie, wskazując na prawidłowość zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji.

Pismem z dnia 3 grudnia 2014 r. zatytułowanym "uzupełnienie do odpowiedzi na skargę kasacyjną" skarżące wniosły o "dołączenie do odpowiedzi na skargę zawiadomienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. nr (...) z dnia (...) lipca 2014 r.".

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę przesłanki nieważności postępowania określone enumeratywnie w § 2 tego artykułu, które w rozpoznawanej sprawie nie występują. Tym samym sprawa ta mogła być rozpoznawana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach wywiedzionej skargi kasacyjnej. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 57 § 1 i § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. poprzez łączne rozpoznanie objętych jednym pismem skarg na przewlekłe prowadzenie dwóch postępowań administracyjnych, podczas gdy zgodnie z art. 57 § 3 p.p.s.a. skargi te należało rozdzielić i rozpoznać odrębnie. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu postępowanie zainicjowane wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji i postępowanie wszczęte na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy to dwa odrębne postępowania przed SKO w O., zatem skarga na przewlekłość obejmująca te dwa różne postępowania winna zostać rozdzielona.

Zgodnie z treścią art. 57 § 3 p.p.s.a. "jeżeli w jednym piśmie zaskarżono więcej niż jeden akt lub czynność albo bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przewodniczący zarządza rozdzielenie tych skarg". Przepis ten nakazuje, w sytuacji gdy strona zaskarży jednocześnie więcej niż jeden akt, bądź więcej niż jedną bezczynność, przewlekłość, rozdzielenie tych skarg, nadanie każdej sprawie oddzielnej sygnatury i orzekanie w każdej z tych spraw.

W niniejszej sprawie w treści skargi zarzucono SKO w O. przewlekłość postępowania zarówno w rozpatrywaniu wniosku skarżącej M.G. inicjującego postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji tego organu z dnia (...) grudnia 2011 r., jak i w rozpatrywaniu wniosku strony skarżącej o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją SKO w O. z dnia (...) września 2013 r. stwierdzającą nieważność ww. decyzji. W tej sytuacji prawidłowo Sąd pierwszej instancji rozpoznał przedmiotową skargę obejmując zakresem rozpoznania zarówno okres trwania postępowania zainicjowanego wnioskiem o wszczęcie postępowania jak i czas trwania postępowania zainicjowanego wnioskiem o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Skoro sprawa niejako dwuetapowo jest rozstrzygana przez ten sam organ, to wniesienie skargi na przewlekłość obejmującej te dwa etapy nie może być postrzegana jako skarga wniesiona na przewlekłość dwóch różnych postępowań, jak wywodzi skarga kasacyjna. Niewątpliwie na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w oparciu o art. 127 § 3 k.p.a., dochodzi do dwukrotnego rozstrzygnięcia tej samej sprawy przez ten sam organ. Wniosek ten bowiem nie wywołuje skutku dewolutywnego, tj. nie przenosi sprawy do rozstrzygnięcia przez organ wyższego stopnia. W tej sytuacji trudno jest mówić o dwóch różnych postępowaniach w rozumieniu art. 57 § 3 p.p.s.a. Zwrócić bowiem należy uwagę, że w przypadku skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania wnoszonych na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., granice sprawy sądowej, podlegającej kontroli sądu administracyjnego, wyznaczone są etapem postępowania w jakim ta skarga została wniesiona, a kontrola ta dotyczy wyłącznie działalności określonego organu administracji publicznej od momentu zainicjowania przed nim konkretnego postępowania administracyjnego do chwili jego zakończenia. Zaś w niniejszej sprawie nie można powiedzieć, że wydanie przez SKO w O. decyzji o charakterze aktu pierwszoinstancyjnego zakończyło postępowanie przed tym organem, skoro strona skorzystała z możliwości złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i oczekiwała na wydanie decyzji ostatecznej. Zatem postępowanie przed SKO w O. kończyło się dopiero z momentem wydania ostatecznej decyzji kończącej postępowanie w sprawie. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że skoro strona oczekiwała w tej sprawie wydania decyzji ostatecznej, a takiej do momentu wydania zaskarżonego wyroku nie podjęto, to tym samym w tej sprawie mamy do czynienia z utrzymującą się przewlekłością postępowania, a nie dwoma jej etapami, które należy rozdzielić. Wprost przeciwnie rozdzielenie tej przewlekłości byłoby naruszeniem prawa, tj. art. 53 § 3 p.p.s.a.

Za usprawiedliwiony, w realiach niniejszej sprawy, nie może zostać także uznany zarzut naruszenia art. 149 § 1 i 2 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 12, 35, 36 i 8 k.p.a. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji, SKO w O. nie dopuściło się przewlekłego prowadzenia postępowania. Ze stanowiskiem tym nie sposób się zgodzić.

Zgodnie z treścią art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 k.p.a., którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej zobowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, zaś § 3 określa terminy załatwiania spraw: załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy, przy czym obowiązek ten istnieje również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.).

Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Podobnie przewlekłość postępowania zdefiniował Naczelny Sąd Administracyjny, który m.in. w postanowieniu z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II GPP 5/10 (LEX nr 753418) wskazał, że z przewlekłością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie trwało dłużej niż to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy.

Nadto przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 44), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (patrz: wyrok NSA z dnia 20 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1680/14; J. Borkowski (w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, s. 238).

I z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rację ma Sąd pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie SKO w O. prowadziło sprawę przewlekle. Zwrócić bowiem należy uwagę, co akcentował Sąd pierwszej instancji, że pierwsze czynności procesowe organ podjął z przekroczeniem maksymalnych terminów o jakich mowa w art. 35 § 1 i 3 k.p.a. Wniosek inicjujący postępowanie wpłynął bowiem do organu w dniu 22 stycznia 2013 r., a dopiero pismem z dnia 2 maja 2013 r. SKO w O. podjęło działania mające na celu ustalenie, jego zdaniem, prawidłowego kręgu stron postępowania. W międzyczasie zaś pismem z dnia 20 lutego 2013 r. SKO w O. poinformowało strony, że z przyczyn organizacyjnych (zbyt duży wpływ do obsady) załatwienie sprawy nastąpi do 30 kwietnia 2013 r., by na posiedzeniu w dniu 29 kwietnia 2013 r. odroczyć rozpatrzenie sprawy "celem zebrania dodatkowej dokumentacji w sprawie". Kolejne przesunięcia terminu rozpatrzenia sprawy związane były z usprawiedliwioną nieobecnością członka składu orzekającego (pisma SKO w O. z dnia 26 czerwca 2013 r. oraz z dnia 16 września 2013 r.), zaś dopiero na posiedzeniu w dniu 10 lipca 2013 r. SKO w O. podjęło decyzję o poinformowaniu stron o toczącym się postępowaniu w przedmiotowej sprawie, co było powodem kolejnego odroczenia rozpatrzenia sprawy (protokół z dnia 10 lipca 2013 r.). Tymczasem w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, że co do zasady problem braku wystarczającej obsady organu rozpatrującego daną sprawę, nie będzie stanowić przesłanki "przyczyn niezależnych od organu". Są to bowiem przyczyny pozostające wewnątrz aparatu administracyjnego jako całości i związane przede wszystkim z władczym wykonywaniem zwierzchniej władzy Państwa (patrz: wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2339/13; wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2390/12). Podobnie należy traktować kwestię nierozpatrywania sprawy z powodu usprawiedliwionej nieobecności, tak jak w niniejszej sprawie, członka składu orzekającego. Nieobecności poszczególnych członków składu są wewnętrzną sprawą organu i nie mogą rzutować na prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Po czym po wpłynięciu wniosku z dnia 18 grudnia 2013 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy Kolegium od nowa zaczęło ustalać krąg stron postępowania oraz wskazywać na niemożność rozpoznania sprawy w terminie z powodu zbyt dużego wpływu spraw do obsady organu (pismo z dnia 5 lutego 2014 r.).

Powyższe świadczy o tym, co trafnie podkreślił Sąd pierwszej instancji, że przewlekłość postępowania w dużej mierze wynikała z braku koncentracji materiału dowodowego sprawy i koncepcji jego prowadzenia. Przecież czynności organu zarówno co do prawidłowości pełnomocnictw jak i ustalenia kręgu stron postępowania winny zostać podjęte w takim czasie, by możliwe było rozpatrzenie sprawy w ustawowym terminie. A tak się w niniejszej sprawie nie stało. Dlatego twierdzenia autora skargi kasacyjnej o wadliwości stanowiska Sądu pierwszej instancji co do przewlekłego prowadzenia postępowania przez SKO w O. w tej sprawie nie zasługują na akceptację. Nie można również stwierdzić, by Sąd pierwszej instancji bezpodstawnie uznał, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nie ulega bowiem wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że SKO w O. w sposób oczywisty, wyraźny, rzucający się w oczy naruszyło normy ustawowe dotyczące terminów załatwienia spraw, tj. przede wszystkim art. 35 i 12 k.p.a. Analiza przebiegu postępowania przed organem prowadzi do wniosku, że SKO w O. nie dołożyło starań by zakończyć postępowanie w jak najkrótszym możliwym terminie, mając na uwadze oczywiście stopień skomplikowania sprawy oraz dążenie do ustalenia prawdy obiektywnej, ale swym działaniem doprowadziło do nieuzasadnionego przewlekania postępowania, kilkakrotnie przekraczając terminy o których mowa w art. 35 k.p.a., o czym była mowa wyżej. W tej sytuacji orzeczenie Sądu pierwszej instancji o wymierzeniu organowi grzywny nie stoi w sprzeczności z dyspozycją art. 149 § 2 p.p.s.a., zaś argumenty skargi kasacyjnej nie mogły doprowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku w tym zakresie.

Mając na uwadze powyższe za niezasadne należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej, co doprowadziło do jej oddalenia w oparciu o przepis art. 184 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.