Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2723035

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 6 sierpnia 2019 r.
II OSK 2097/18
Stwierdzenie nieważności decyzji o doprowadzeniu obiektu do stanu zgodnego z prawem w części.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.).

Sędziowie NSA: Jerzy Siegień, del. Jerzy Solarski.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 6 sierpnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 marca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1423/17 w sprawie ze skargi W. H. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) kwietnia 2017 r., znak: (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Wyrokiem z dnia 28 marca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1423/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. H. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) kwietnia 2017 r., znak: (...), w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy:

Zaskarżoną decyzją z dnia (...) kwietnia 2017 r., znak: (...) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "GINB" lub "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania W. H. (dalej: "skarżąca") - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, tj. decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ I instancji", "organ wojewódzki", "WINB") z dnia (...) stycznia 2017 r., znak: (...).

Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia (...) kwietnia 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w (...) ("PINB"), w celu doprowadzenia samowolnie wybudowanego garażu, położonego na działkach nr (...) obr. (...), do zgodności z przepisami oraz zgodnie z oceną stanu technicznego sporządzoną przez Ł. S., nakazał E. M., w terminie do 29 lipca 2016 r., wykonać zabezpieczenie odkrytych prętów zbrojeniowych w pomieszczeniu garażu, a także zaszpachlować rysę w garażu i poddać ją obserwacji przez okres 1 roku.

Po wszczęciu postępowania nadzwyczajnego z urzędu, decyzją z dnia (...) stycznia 2017 r. organ wojewódzki, działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 157 § 1 w zw. z art. 158 § 1 k.p.a. orzekł o stwierdzeniu nieważności ww. decyzji PINB z dnia (...) kwietnia 2016 r. w części dotyczącej obowiązku poddania obserwacji zaszpachlowanej rysy przez okres 1 roku. W uzasadnieniu organ I instancji podniósł m.in., że decyzja PINB z dnia (...) kwietnia 2016 r. w części dotyczącej obowiązku poddania obserwacji zaszpachlowanej rysy przez okres 1 roku rażąco narusza prawo. Wskazał, że przewidziane w art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. wykonanie zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem należy interpretować możliwie szeroko. Może ono polegać na rozbiórce niektórych elementów obiektu, usunięciu elementów niewłaściwie wykonanych, zastąpieniu pewnych elementów innymi i w efekcie doprowadzeniu do zmian możliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymogów prawa, w szczególności przepisów techniczno-budowlanych. Zdaniem organu wojewódzkiego, czynność polegająca na "obserwowaniu" nie stanowi w świetle przepisów Prawa budowlanego czynności, od której spełnienia uzależniona jest legalizacja samowolnie wykonanych robót. WINB podniósł także, że obowiązek poddania obserwacji zaszpachlowanej rysy przez okres 1 roku pozostaje w sprzeczności z terminem wykonania pozostałych obowiązków, określonym na dzień 29 lipca 2016 r. Zauważył, że decyzja, której dotyczy przedmiotowe postępowanie datowana jest na dzień (...) kwietnia 2016 r., zatem gdyby przyjąć, iż należy dokonać obserwacji przez rok, to termin 29 lipca 2016 r. byłby niemożliwy do zachowania.

Zdaniem organu I instancji, w analizowanym przypadku nie budzi wątpliwości fakt, że decyzja PINB z dnia (...) kwietnia 2016 r. w części dotyczącej obowiązku poddania obserwacji zaszpachlowanej rysy przez okres 1 roku, narusza przepis art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., który jest przepisem istotnym z punktu widzenia możliwości legalizacji samowolnie wykonanego obiektu budowlanego. Dokonując oceny społeczno-gospodarczych skutków wyeliminowania z obrotu prawnego części decyzji z (...) kwietnia 2016 r., organ wojewódzki doszedł do wniosku, że umożliwi ona zakończenie postępowania legalizacyjnego, bowiem pozwoli na wyeliminowanie wewnętrznej sprzeczności decyzji z dnia (...) kwietnia 2016 r. w zakresie terminu wykonania obowiązków.

W. H. wniosła odwołanie od ww. decyzji.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, rozpoznając ww. odwołanie, w przywołanej na wstępie decyzji stwierdził, że przedmiotem niniejszego postępowania jest ocena, pod kątem zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., decyzji PINB w (...) z dnia (...) kwietnia 2016 r., który nakazał E. M. wykonanie określonych robót budowlanych.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że z akt sprawy wynika, iż przedmiotowy garaż został wybudowany samowolnie, tzn. bez uzyskania stosownej decyzji o pozwoleniu na budowę w 1983 r. Zauważył, że w przypadku wybudowania obiektu bez pozwolenia na budowę przed dniem 1 stycznia 1995 r. zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.), ponieważ zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 290 z późn. zm.) "przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe". GINB przytoczył brzmienie przepisu art. 37 ust. 1 i art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. Wskazał, że dla terenu, na którym znajduje się garaż, obowiązywały następujące plany zagospodarowania przestrzennego:

- od 1990 r. do 1994 r. - miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta (...) zatwierdzony Uchwałą Nr (...) z (...) lutego 1990 r. Miejskiej Rady Narodowej w (...) (Dz. Urz. (...) z (...) marca 1990 r.);

- od 1994 r. do 2001 r. - miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta (...) zatwierdzony Uchwałą Nr (...) Rady Miejskiej w (...) z (...) maja 1994 r. (Dz. Urz. Woj. (...) Nr (...) poz. (...));

- od 2001 r. - miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu (...) w granicach administracyjnych m. (...) zatwierdzonego Uchwałą Nr (...) Rady Miejskiej w (...) z (...) października 2001 r. (Dz. Urz. Woj. (...) Nr (...) poz. (...)).

Z analizy zapisów ww. planów nie wynika niezgodność wybudowanego garażu z żadnym z nich. Wybudowanie przedmiotowego garażu nie powoduje również niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia oraz nie powoduje pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Zatem w przedmiotowej sprawie nie miał zastosowania art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r.

Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym wykonanie zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem może polegać na rozbiórce niektórych elementów, usunięciu niewłaściwie wykonanych urządzeń i przebudowie prowadzącej do zmian możliwych do zaakceptowania z punktu widzenia obowiązującego prawa, w tym w szczególności przepisów techniczno-budowlanych.

Za prawidłowe uznał stanowisko organu wojewódzkiego, że decyzja organu powiatowego z dnia (...) kwietnia 2016 r. w pozostałym zakresie odpowiada prawu, tj. nie jest obciążona żadną przesłanką nieważności, które zostały wymienione w art. 156 § 1 k.p.a., tj. ww. decyzja PINB została wydana przez właściwy organ, na podstawie właściwego przepisu prawa i bez rażącego naruszenia prawa, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją, została skierowana do strony postępowania, była wykonalna w dniu jej wydania, a jej wykonanie nie wywołało czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. W związku powyższym GINB uznał, że decyzja (...) WINB z dnia (...) stycznia 2017 r. jest zgodna z prawem.

Odnosząc się do zarzutów skarżącej organ odwoławczy wskazał, że możliwe jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej w części dotkniętej wadą nieważności. W doktrynie i orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, w myśl którego dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności części decyzji administracyjnej. Taka możliwość istnieje wówczas, gdy rozstrzygnięcie decyzji składa się z kilku elementów, z których każdy mógłby być przedmiotem orzekania w osobnej decyzji. Analogiczna uwaga odnosi się do włączenia w treść prawidłowej decyzji niektórych rozstrzygnięć wydanych z naruszeniem prawa. Stwierdzenie nieważności decyzji w części jest przy tym możliwe, gdy pozostałe w mocy rozstrzygnięcia mogą mieć w świetle norm materialnego prawa administracyjnego z jednej strony samodzielny byt prawny - a więc wolny od wad fragment decyzji, któremu nie odmawia się skuteczności, powinien stanowić rozstrzygnięcie, mogące funkcjonować w obrocie prawnym samodzielnie - z drugiej zaś, ich treść nie jest determinowana rozstrzygnięciem wadliwym - pozbawianym mocy wiążącej.

W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzję z dnia (...) kwietnia 2017 r., skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mogących mieć wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 158 § 1 k.p.a., poprzez stwierdzenie nieważności części decyzji PINB z dnia (...) kwietnia 2016 r., w sytuacji gdy decyzja ta ma charakter jednolity i niepodzielny oraz wydana została z rażącym naruszeniem prawa, wobec czego stwierdzeniu nieważności winna podlegać cała ww. decyzja;

2) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, w tym w szczególności pominięcie, że decyzja PINB z dnia (...) kwietnia 2016 r. wydana została mimo braku wszczęcia odrębnego postępowania administracyjnego oraz mimo braku ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych i prawnych, co w świetle okoliczności faktycznych niniejszej sprawy stanowi rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;

3) art. 107 § 3 k.p.a., poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji, sprowadzające się wyłącznie do wskazania przepisów stanowiących podstawę stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji PINB z dnia (...) kwietnia 2016 r.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, jak i decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła m.in., że GINB realizując nałożony na organy administracyjne ww. obowiązek, ograniczył się wyłącznie do wskazania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego stanowiących podstawę stwierdzenia nieważności decyzji. Organ nie wyjaśnił z jakich przyczyn zarzuty skarżącej wskazane w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie. Skarżąca zwróciła uwagę, że decyzja PINB z dnia (...) kwietnia 2016 r. wydana została w postępowaniu naprawczym, mającym na celu doprowadzenie samowolnie wykonanych robót budowlanych (tj. budowy garażu bez pozwolenia na budowę) do stanu zgodnego z prawem. Decyzja ta ma charakter jednolity i niepodzielny. Dotyczy bowiem jednego zagadnienia (jednej sprawy) - wykonania zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, zgodnie z art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. Przedmiotowa decyzja nie rozstrzyga zatem o kilku sprawach, z których każda ma samodzielny byt i mogłaby być przedmiotem odrębnej decyzji, lecz dotyczy jednego, niepodzielnego elementu. Nadto ww. decyzja PINB nie dotyczy kilku osób, a zatem nie można uznać, że stwierdzona przez organ wadliwość rozstrzygnięcia nie ma wpływu na treść pozostałej części decyzji. Stwierdzenie zatem nieważności tylko części decyzji wydanej w postępowaniu naprawczym powoduje, że ustalone niezgodności z prawem - w niniejszej sprawie samowola budowlana - nie zostały usunięte, a cel postępowania naprawczego nie zostanie osiągnięty.

Skarżąca podniosła, że o rażącym naruszeniu prawa przez PINB świadczy nie tylko rozstrzygnięcie tego organu odnoszące się do poddania rysy obserwacji przez okres 1 roku, lecz także brak wszczęcia odrębnego postępowania legalizacyjnego w stosunku do garażu w trybie art. 37-42 Prawa budowlanego z 1974 r., zaniechanie ustalenia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym brak zbadania czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością, na której posadowiony jest garaż oraz pominięcie okoliczności, że w latach 2011 - 2012 inwestor przerobił dach garażu na taras.

W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymując dotychczasowe stanowisko w przedmiotowej sprawie wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę przywołanym na wstępie wyrokiem przypomniał, że kontrolowana decyzja została wydana w jednym z nadzwyczajnych postępowań - postępowaniu nieważnościowym, stanowiącym wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych, wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. Przedmiotem tego postępowania jest wyłącznie ocena, czy kontrolowana decyzja dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a której wystąpienie powoduje konieczność wyeliminowania takiej decyzji ze skutkiem ex tunc.

Przywołując treść art. 156 § 1 k.p.a., w którym wymieniono enumeratywnie przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Sąd wskazał, iż trafnie organy administracji uznały, że kontrolowana w tym postępowaniu decyzja w części dotyczącej nałożenia obowiązku poddania obserwacji zaszpachlowanej rysy przez okres 1 roku, dotknięta jest wadą nieważności, wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Z taką oceną organów obu instancji w kwestionowanej części należy się zgodzić.

Sąd ocenił, że słusznie organy orzekające wywiodły, że w przedmiotowej sprawie nie miał zastosowania art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. Po dokonaniu analizy tego przepisu, jak i zapisów planów zagospodarowania przestrzennego, które obowiązywały dla terenu, na którym znajduje się sporny garaż, organy nadzoru budowlanego wywiodły, że z ich zapisów nie wynika niezgodność wybudowanego garażu z żadnym z tych planów, jak i wybudowanie przedmiotowego garażu nie powoduje również niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia oraz nie powoduje pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Sąd wskazał - za organem odwoławczym - na treść art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., stanowiącego podstawę prawną decyzji PINB z dnia (...) kwietnia 2016 r. i stwierdził, że takie rozstrzygnięcie w sprawie zapadło, gdyż PINB decyzją z dnia (...) kwietnia 2016 r., zgodnie z przedłożoną przez inwestora oceną stanu technicznego, nakazał zabezpieczyć odkryte pręty zbrojeniowe w pomieszczeniu garażu oraz zaszpachlować rysę i poddać ją obserwacji przez okres 1 roku.

Uwzględniając powyższe, słusznie GINB, jak i organ wojewódzki - w ocenie Sądu I instancji - uznały, że czynność polegająca na "obserwowaniu" nie stanowi w świetle przepisów Prawa budowlanego czynności, od której spełnienia uzależniona jest legalizacja samowolnie wykonanych robót. Nadto "obowiązek poddania obserwacji zaszpachlowanej rysy przez okres 1 roku" pozostaje - w sprzeczności z terminem wykonania pozostałych obowiązków określonym na dzień 29 lipca 2016 r.

Sąd zgodził się ze stanowiskiem organów, że przewidziane w art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. wykonanie zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem może polegać m.in. na rozbiórce niektórych elementów obiektu, usunięciu elementów niewłaściwie wykonanych, zastąpieniu pewnych elementów innymi i w efekcie doprowadzenia do zmian możliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymogów prawa i, w szczególności, przepisów techniczno-budowlanych. We wskazanym powyżej katalogu nie mieści się obowiązek poddania "obserwacji zaszpachlowanej rysy w garażu". Czynność polegająca na "obserwowaniu" nie stanowi w świetle przepisów Prawa budowlanego czynności, od której spełnienia uzależniona jest legalizacja samowolnie wykonanych robót budowlanych.

Prawidłowo więc GINB stwierdził, że decyzja PINB z dnia (...) kwietnia 2016 r. w części, w której nałożyła obowiązek poddania obserwacji zaszpachlowanej rysy przez okres 1 roku, wydana została z rażącym naruszeniem art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. Natomiast w pozostałym zakresie odpowiada prawu, gdyż nie jest obciążona żadną wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a.

Sąd zauważył, że podnoszone przez skarżącą zarzuty nie wskazują na istnienie kwalifikowanych wad postępowania warunkujących stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej w całości.

Oceniając przeprowadzone postępowanie, Sąd stwierdził, że organy obu instancji przeprowadziły je z poszanowaniem przepisów proceduralnych. Organy wypełniły swoje ustawowe obowiązki i uzasadniły stanowisko wyrażone w decyzjach, w sposób wymagany przez art. 107 § 3 k.p.a.

W związku z powyższym, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła W. H.

Wyrok zaskarżyła w całości i zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 1 p.p.s.a., art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli, polegające na braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionych w skardze zarzutów;

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, polegające na nieustosunkowaniu się w treści uzasadnienia wyroku do zarzutów podnoszonych przez skarżącego w skardze;

3) art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 158 § 1 k.p.a., poprzez stwierdzenie nieważności części decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) z dnia (...) kwietnia 2016 r., znak (...), w sytuacji gdy decyzja ta ma charakter jednolity i niepodzielny oraz wydana została z rażącym naruszeniem prawa, wobec czego stwierdzeniu nieważności winna podlegać cała ww. decyzja.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji; o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto skarżąca zrzekła się przeprowadzenia rozprawy i wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

W pierwszej kolejności skarżąca zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie art. 1 p.p.s.a., art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku winno zawierać zwięzłe przestawienie stanu sprawy, zarzutów, stanowisk stron, a także podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jednocześnie, że z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek jakimi kierował się sąd wydając zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu bądź też, gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. W. H. zarzuciła, iż w niniejszej sprawie nie sposób stwierdzić jakimi przesłankami kierował się Sąd wydając zaskarżone orzeczenie. Sąd, poza wywodem odnoszącym się do przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności w świetle art. 156 k.p.a., ograniczył się wyłącznie do stwierdzenia, że zarzuty podnoszone przez skarżącą nie wskazują na istnienie kwalifikowanych wad postępowania warunkujących stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej w całości. Co więcej, zdaniem skarżącej, Sąd w żadnym zakresie nie odniósł się i nie wyjaśnił podstaw, z powodu których uznał za bezzasadny podnoszony przez skarżącą zarzut naruszenia przez organ art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 158 § 1 k.p.a., poprzez stwierdzenie nieważności części decyzji PINB z dnia (...) kwietnia 2016 r., w sytuacji gdy stwierdzeniu nieważności winna podlegać cała ww. decyzja, gdyż decyzja ta ma charakter jednolity i niepodzielny. Podkreśliła, iż w szczególności Sąd nie wskazał okoliczności uzasadniających uznanie, iż decyzja PINB z dnia (...) kwietnia 2016 r. nosi znamiona decyzji podzielnej, a więc prawidłowym było stwierdzenie przez organ nieważności wyłącznie części decyzji.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, któremu przeciwna strona nie sprzeciwiła się, Sąd rozpoznał kasację poza rozprawą.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Ocenę zaskarżonego wyroku w granicach określonych skargą kasacyjną należy rozpocząć od zarzutu dotyczącego art. 141 § 4 p.p.s.a., który jest najdalej idący w tym sensie, że jego uwzględnienie oznaczałoby, iż z powodu braku w uzasadnieniu elementów wymienionych w tym przepisie zaskarżone orzeczenie w ogóle nie poddaje się kontroli instancyjnej (tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 118/17, LEX nr 2611345). Jak trafnie przypomniał sam autor skargi kasacyjnej, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest jednolity pogląd co do tego, że omawiany przepis może samodzielnie stanowić skuteczną podstawę kasacyjną jedynie w dwóch sytuacjach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, a po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 28 czerwca 2019 r., II OSK 1991/17 dostępne na http://:orzeczenia.nsa.gov.pl). Ta ostatnia sytuacja może zaistnieć, co do zasady m.in. wówczas gdy Sąd pierwszej instancji nie odniesie się do wszystkich zarzutów zawartych w skardze co może oznaczać, że nie rozważył całokształtu okoliczności sprawy. Nie może jednak ujść uwadze Sądu, że skoro art. 141 § 4 p.p.s.a. jest normą prawa procesowego (w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) to zarzut naruszenia tego przepisu może być skuteczny jedynie wówczas gdy naruszenie to będzie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Aby ww. warunek został spełniony Sąd pierwszej instancji musiałby nie odnieść się nie do jakichkolwiek zarzutów ale do istotnych kwestii, które mogłyby mieć wpływ na ocenę legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia organu administracji. Taka sytuacja nie zaistniała w niniejszej sprawie.

Naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie upatruje w nieodniesieniu się przez Sąd pierwszej instancji do części zarzutów zawartych w skardze w tym przede wszystkim do kwestii niepodzielności decyzji będącej przedmiotem kontroli w postępowaniu nieważnościom (to jest decyzji PINB w (...) z dnia (...) kwietnia 2016 r.), braku wszczęcia postępowania legalizacyjnego w stosunku do garażu w trybie art. 37-42 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., zaniechania ustalenia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz niezapewnienia stronie czynnego udziału w sprawie.

Nie można podzielić zarzutu skarżącej kasacyjnie, iż organ w sposób nieuprawniony stwierdził nieważność jedynie części decyzji (odnoszącej się do konieczności obserwowania zaszpachlowanej rysy przez okres 1 roku) albowiem decyzja będąca przedmiotem oceny organów w postępowaniu nieważnościowym miała charakter niepodzielny. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego analizując możliwość stwierdzenia nieważności części decyzji administracyjnej, należy przede wszystkim rozważyć, czy fragment rozstrzygnięcia, który pozostanie w obrocie prawnym może w nim samodzielnie funkcjonować w oderwaniu od tej części, która jest eliminowana ze skutkiem ex tunc. Analiza treści decyzji PINB w (...) nie pozostawia wątpliwości, że pozostała część rozstrzygnięcia obejmująca obowiązek zabezpieczenia odkrytych prętów zbrojeniowych w pomieszczeniu garażu oraz zaszpachlowania rysy w tym pomieszczeniu może funkcjonować samodzielnie. Trafnie wskazał organ administracji i zaakceptował to stanowisko Sąd pierwszej instancji, że decyzja wydana w oparciu o art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. ma za zadanie doprowadzenie obiektu, który nie spełnia warunków określonych w art. 37 tej ustawy do stanu zgodnego z prawem. Obowiązki, które organ nakłada na inwestora (właściciela lub zarządcę obiektu) mocą tego przepisu mogą polegać na wykonaniu szeregu prac budowalnych. Jedynie w wyjątkowych sytuacjach nie będzie zatem możliwości stwierdzenia nieważności części takiej decyzji i będzie to miało miejsce albo wówczas gdy wyeliminowanie pewnej części decyzji uniemożliwi wykonanie decyzji w pozostałym zakresie lub też wówczas gdy decyzja w pozostałej części nie będzie spełniała celu, dla którego zostaje wydana, to jest doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Żadna z tych sytuacji nie zaistniała w niniejszej sprawie. Niewątpliwie bowiem pozostała część decyzji jest możliwa do wykonania i co więcej, jej wykonanie doprowadzi obiekt do stanu zgodnego z prawem. Powyższe wynika z przedstawionej ekspertyzy technicznej wykonanej w wyniku spełnienia obowiązku nałożonego przez organ administracji. W tym zakresie skarżąca kasacyjnie nie kwestionowała ustaleń organów administracji dokonanych w postępowaniu zwyczajnym. Jedynie na marginesie niniejszych rozważań wskazać dodatkowo należy, mimo że skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje zasadności stwierdzenia nieważności decyzji w omawianej części, że ustawodawca w art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. wskazał na możliwość nałożenia na zobowiązanego określonych zmian lub przeróbek w obiekcie objętym postępowaniem. Prosta, gramatyczna, językowa wykładnia prowadzi zatem do wniosku, że obowiązkiem organu w ramach postępowania legalizacyjnego w omawianym trybie jest nałożenie obowiązku wykonania robót budowlanych. Nie mogą to być inne czynności takie jak dokonanie obserwacji (w tym wypadku "szpary"). A zatem w tej części, jak trafnie stwierdziły organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji, decyzja została wydana z oczywistym naruszeniem art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Za powyższym przemawia także to, że zestawienie dat wskazanych przez organ administracji w decyzji PINB czyni niemożliwym ich dochowania.

Bez znaczenia pozostaje również fakt, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do zarzutu związanego z nie wszczęciem odrębnego postępowania, którego przedmiotem była legalizacja omawianego obiektu budowlanego. Kodeks postępowania administracyjnego ani w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji przez PINB w (...) ani obecnie, nie przewiduje obowiązku wydania odrębnego rozstrzygnięcia (postanowienia) w przedmiocie wszczęcia postępowania. Wyjątkiem od tej zasady jest postępowanie wznowieniowe oraz wszczęcie postępowania w oparciu o art. 31 k.p.a. Również formalne wszczęcie postępowania, poprzez zawiadomienie o powyższym nie jest warunkiem niezbędnym do uznania, że postępowanie zostało wszczęte albowiem przyjmuje się, że za wszczęcie postępowania należy uznać pierwszą dokonaną przez organ administracji czynność faktyczną.

Jako zupełnie nieistotny w niniejszej sprawie pozostaje zarzut nieodniesienia się do kwestii niezapewnienia stronie czynnego udziału w sprawie. Po pierwsze naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. aby mogło prowadzić do uchylenia decyzji musi mieć choćby potencjalny wpływ na wynik sprawy. Takiego skutku trudno doszukać się w okolicznościach niniejszej sprawy. Natomiast kwalifikowana forma naruszenia tego przepisu nie może prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji lecz co najwyżej do wznowienia postępowania, co jednoznacznie przesądza, że zarzut podniesiony w skardze do WSA pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia.

I wreszcie nie można odmówić częściowo słuszności zarzutom skarżącej kasacyjnie, co do tego, że PINB w (...) nie wyjaśnił należycie okoliczności sprawy. Uzasadnienie decyzji nie wskazuje bowiem czy przed wydaniem decyzji w oparciu art. 40 ustawy organ wykluczył zastosowanie art. 37 ustawy. Takie działanie organu mogłoby prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji jedynie wówczas gdyby naruszenie art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. miało charakter rażący. W tym miejscu należy przypomnieć, że dla stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa niezbędne jest stwierdzenie, że zostały spełnione łącznie 3 przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczno-gospodarcze, jakie decyzja ta wywołuje.

Zauważyć należy, że uzasadnienie kontrolowanej w postępowaniu nadzwyczajnym decyzji nie wskazuje czy i w jakim zakresie organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające, co do możliwości nakazania rozbiórki obiektu w oparciu o art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Biorąc jednakże pod uwagę, że postępowanie takie zostało przeprowadzone w postępowaniu nadzwyczajnym, nieważnościowym i doprowadziło do ustalenia, że obowiązujące zapisy miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (zarówno z daty wydania decyzji jak i powstania samowoli budowlanej) wskazywały na możliwość realizacji takiej inwestycji. należało uznać, że ewentualne naruszenie art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. przez PINB w (...) nie miało charakteru kwalifikowanego i nie mogło prowadzić do uznania, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

W świetle powyższych rozważań należało uznać, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji nie naruszył bowiem ani art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c tej ustawy, ani też art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. Z przyczyn wskazanych wyżej nie można również uznać za zasadny zarzutu naruszenia art. 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 158 § 1 k.p.a. Jak zostało wyżej wskazane decyzja będąca przedmiotem kontroli w postępowaniu nieważnościowym nie miała charakteru jednolitego i niepodzielnego w tym znaczeniu, że nałożone nią obowiązki mogły być wykonane niezależnie od siebie, przy czym jedynie ich część (polegająca na wykonaniu robót budowlanych) mogła skutkować doprowadzeniem obiektu do stanu zgodnego z prawem.

Wobec stwierdzenia, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, skargę kasacyjną należało oddalić.

Mając powyższe na uwadze, działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

--Sygn. akt VII SA/Wa 1423/17

II OSK 2097/18

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.