Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2722372

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 25 czerwca 2019 r.
II OSK 2088/17

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak.

Sędziowie: NSA Marzenna Linska-Wawrzon, del. WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 991/16 w sprawie ze skargi M. W. i T. W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia (...) lutego 2016 r., nr (...) w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2017 r., wydanym w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 991/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. W. i T. W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (określanego dalej jako MWINB) z dnia (...) lutego 2016 r., nr (...) w przedmiocie nakazu rozbiórki.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie prawnym i faktycznym.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Płońsku (określany dalej jako PINB) decyzją z dnia (...) grudnia 2015 r., nr (...), działając na podstawie art. 48 ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm. - określanej dalej jako u.p.b.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm. - określanej dalej jako k.p.a.), po rozpatrzeniu sprawy wszczętej z urzędu, dotyczącej legalności zabudowy działki o nr ewidencyjnym (...), położonej w miejscowości K., gm. (...), nakazał T. i M. W. rozbiórkę samowolnie zrealizowanego drewnianego budynku letniskowego o wymiarach 9,10 m x 7,05 m wraz z zadaszonym tarasem o wymiarach 3 m x 5 m, położonego na wyżej opisanej działce.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji, zarzucając naruszenie przepisów postępowania: art. 7, art. 8 i art. 10 § 1 i 2 k.p.a.

MWINB opisaną na wstępie decyzją, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 u.p.b., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że w dniu 9 grudnia 2014 r. inspektorzy powiatowego organu nadzoru budowlanego przeprowadzili czynności kontrolne, w trakcie których ustalono, że na terenie działki nr (...) w miejscowości K. gm. (...) znajduje się budynek letniskowy, parterowy, z poddaszem nieużytkowym, o wymiarach: 9,10 m x 7,05 m, konstrukcji drewnianej. Budynek posiada dach dwuspadowy, pokryty blachą trapezową. Do budynku od strony wschodniej dobudowany jest zadaszony taras. Budynek wyposażono w instalację elektryczną, wodociągową i kanalizacyjną. Według oświadczenia odwołującego, budynek został zrealizowany w 2009 r. na podstawie zgłoszenia zamiaru realizacji budynku gospodarczego, złożonego w Starostwie Powiatowym w Płońsku w dniu 30 czerwca 2009 r. PINB ustalił, że sporny obiekt znajduje się na terenie działki leśnej.

MWINB podzielił stanowisko organu I instancji, że inwestor powinien przed przystąpieniem do wykonania przedmiotowej inwestycji uzyskać pozwolenie na budowę i dopiero wówczas mógł realizować powyższą inwestycję. Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 1 u.p.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 u.p.b. Wyjątki od tej zasady określono w art. 29-31 u.p.b., jednak nie mają one zastosowania w przedmiotowej sprawie. Ponieważ wymóg uzyskania stosownego zezwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji nie został spełniony, słusznie organ I instancji stwierdził, że przedmiotowy budynek letniskowy został wykonany w warunkach samowoli budowlanej.

Następnie organ odwoławczy podał, że budowa obiektu bez pozwolenia na budowę, w pierwszej kolejności oceniana jest pod kątem możliwości jej legalizacji. Zgodnie z art. 48 ust. 1 u.p.b., właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Od tej zasady ustawodawca przewidział wyjątek, wskazany w art. 48 ust. 2 u.p.b., dopuszczając możliwość legalizacji samowoli budowlanej, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1:

1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności:

a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo

b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Wówczas właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych.

MWINB podał, że obowiązek orzeczenia nakazu rozbiórki w stosunku do obiektów wybudowanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę nie ma charakteru bezwzględnego, niemniej jednak organ I instancji nakazał rozbiórkę budynku letniskowego, zlokalizowanego na terenie działki nr (...) w miejscowości K. gm. (...), wskazując na niedające się usunąć naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 - określanego dalej jako r.w.t.). Przedmiotowy budynek przeznaczony jest bowiem na pobyt ludzi, a więc należy go zakwalifikować do kategorii ZL, wskazanej w § 209 r.w.t. Zgodnie z § 271 ust. 8 r.w.t. najmniejszą odległość budynków ZL, PM, IN od granicy lasu należy przyjmować jako odległość ścian tych budynków od ściany budynku ZL z przekryciem dachu rozprzestrzeniającym ogień. Jak wynika natomiast z § 271 ust. 2 r.w.t., jeżeli jedna ze ścian zewnętrznych usytuowana od strony sąsiedniego budynku lub przekrycie dachu jednego z budynków jest rozprzestrzeniające ogień, wówczas odległość określoną w ust. 1 należy zwiększyć o 50%, a jeżeli dotyczy to obu ścian zewnętrznych lub przekrycia dachu obu budynków - o 100%. Zgodnie z treścią § 271 ust. 1 r.w.t. minimalna odległość pomiędzy ścianami budynków ZL wynosi 8 m. W niniejszej sprawie minimalna odległość pomiędzy spornym budynkiem a granicą lasu winna zatem wynosić 12 m. Tymczasem, jak ustalił organ powiatowy w oparciu o wypis z rejestru gruntów, sporny budynek zlokalizowany został na terenie działki leśnej, co oznacza, że odległość od granicy lasu wynosi 0 m. Z uwagi na fakt, że przedmiotowy budynek letniskowy usytuowany jest w sposób naruszający przepisy § 271 r.w.t., MWINB stwierdził, że nie ma możliwości jego zalegalizowania.

Poza tym organ odwoławczy podzielił stanowisko PINB o braku możliwości uzyskania przez inwestorów decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (wobec braku planu miejscowego) dla spornej inwestycji. Jednym z warunków koniecznych do uzyskania takiej decyzji jest uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, co wynika bezpośrednio z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778 - określanej dalej jako u.p.z.p.). Jak wynika z ustaleń poczynionych w przez organ I instancji, zgoda na zmianę przeznaczenia terenu, na którym znajduje się przedmiotowy obiekt, nie została wydana. Zasadnie więc, w ocenie organu II instancji, w niniejszej sprawie organ powiatowy odstąpił od wdrożenia procedury legalizacyjnej w oparciu o obowiązujące przepisy u.p.b.

Odnosząc się do argumentów odwołania, organ II instancji uznał, że nie wnoszą one do sprawy istotnych elementów i w świetle u.p.b. nie mogą skutkować uchyleniem decyzji organu I instancji. Wbrew twierdzeniom skarżących, byli oni powiadamiani o każdej czynności organu powiatowego, w tym o czynnościach kontrolnych i zakończeniu postępowania oraz zamiarze wydania w sprawie rozstrzygnięcia (zawiadomienie PINB z dnia 25 listopada 2015 r.). Bez wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia pozostają także wywody skarżących dotyczące prac nad uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym znajduje się przedmiotowy budynek letniskowy. Możliwość wdrożenia procedury legalizacyjnej daje jedynie opracowany, uchwalony i obowiązujący w dacie orzekania przez organ nadzoru budowlanego plan miejscowy, nie zaś plany bądź założenia jego uchwalenia, które nie stanowią prawa miejscowego. Jest to bowiem zdarzenie przyszłe i niepewne, które nie stanowi podstawy do legalizacji przedmiotowego obiektu.

W ocenie MWINB organowi I instancji nie można zarzucić obrazy przepisów prawa materialnego, jak też procesowego, które mogłyby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy. W ramach prowadzonego postępowania organ I instancji wyczerpująco zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy, jak również dokonał oceny zebranego materiału dowodowego zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami zawartymi w k.p.a.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli M. W. i T. W., domagając się uchylenie decyzji obu instancji.

Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszeni przepisów postępowania:

1) art. 7 k.p.a. przez niepodjęcie z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli;

2) art. 10 k.p.a. przez niezapewnienie skarżącym czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w szczególności przez uniemożliwienie im przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań;

3) art. 15 k.p.a. przez ograniczenie się jedynie do oceny decyzji organu I instancji, a zaniechanie ponownego rozpoznania sprawy i przeprowadzenie wszystkich czynności wyjaśniających zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego;

4) art. 77 § 1 i § 4 k.p.a. przez zaniechanie zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całości materiału dowodowego oraz pominięcie faktów powszechnie znanych oraz faktów znanych organowi z urzędu, które nie wymagają dowodu.

W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (...) przewiduje dla przedmiotowej nieruchomości tereny o charakterze rekreacyjnym. W dniu (...) marca 2015 r. Rada Gminy Joniec podjęła uchwałę Nr (...) o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obejmującego obszar części obrębu geodezyjnego (...). Poza tym organ odwoławczy powinien posiadać z urzędu wiedzę o tym, że tereny, na których położona jest przedmiotowa nieruchomość na początku lat 80. XX wieku za aprobatą organów administracyjnych przekształciły się de facto w tereny rekreacyjne. Istniejący na tym obszarze drzewostan stracił swój gospodarczy charakter i obecnie podkreśla jedynie rekreacyjny i prozdrowotny charakter terenów. Uchwalony w 1994 r. plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Joniec sankcjonował istnienie na przedmiotowym terenie znaczącej ilości nieruchomości o charakterze rekreacyjnym. Problem legalności zabudowań rekreacyjnych dotyczy ponad 200 nieruchomości na terenie miejscowości (...), a na terenie całej gminy dotyczy on ponad 1500 nieruchomości. Wobec wszczęcia procedury planistycznej na terenie Gminy (...), decyzje w przedmiotowej sprawie nie uwzględniają interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.

Skarżący zarzucili, że organy nie wzięły po uwagę okoliczności, iż przedmiotowy budynek posadowiony był pierwotnie zgodnie ze zgłoszeniem jako budynek gospodarczy o wymiarach 5 m x 5 m. Następnie w dwóch etapach został rozbudowany i podłączono do niego media. W tej sytuacji, zdaniem skarżących, ewentualna decyzja o rozbiórce mogłaby dotyczyć jedynie przywrócenia budynku do stanu zgodnego z dokonanym zgłoszeniem. Organ odwoławczy pominął wszelkie czynności wyjaśniające, w szczególności ponowne oględziny nieruchomości, uniemożliwił skarżącym wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów w trybie art. 10 k.p.a. oraz ograniczył rozpoznanie sprawy tylko do decyzji PINB, czym naruszył art. 15 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając powyższą skargę - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 - określanej dalej jako p.p.s.a.) - opisanym na wstępie wyrokiem, w jego uzasadnieniu w pierwszej kolejności przytoczył art. 28 ust. 1 u.p.b., zgodnie z którym roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Przepis art. 29 u.p.b. wymienia przypadki, w których pozwolenie na budowę nie jest wymagane, a przepis art. 30 określa, kiedy wymagane jest dokonanie zgłoszenia zamiaru wykonywania robót budowlanych właściwemu organowi. Wykonywanie robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia stanowi tzw. samowolę budowlaną, której skutkiem jest zastosowanie przez organy nadzoru budowlanego trybu przewidzianego w przepisach art. 48-51 u.p.b.

Następnie Sąd I instancji wskazał, że materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowi art. 48 ust. 1 u.p.b., zgodnie z którym właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, zaznaczając, iż nakaz rozbiórki nie jest orzekany bezwzględnie, tzn. stwierdzenie przez organ faktu zaistnienia samowoli budowlanej nie prowadzi wprost do nakazania rozbiórki wzniesionego nielegalnie obiektu budowlanego. Przed orzeczeniem rozbiórki organ nadzoru budowlanego ma bowiem obowiązek zbadania, czy jest możliwa legalizacja danego obiektu budowlanego zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Stosownie do treści art. 48 ust. 2 u.p.b. w pierwszej kolejności organ administracyjny powinien ustalić, czy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 48 ust. 2 pkt 1 u.p.b.). Pozytywne ustalenie w tym zakresie pozwala organowi przystąpić do dalszych czynności legalizacyjnych, określonych treścią art. 48 ust. 2 pkt 2 u.p.b., tj. zbadania, czy obiekt budowlany nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem.

Sąd I instancji podkreślił, iż jak wynika z akt administracyjnych, działka nr (...) w K., gmina (...) o powierzchni 0,12 ha jest działką leśną, oznaczoną symbolem LsVI (por. wypis z rejestru gruntów oraz księgi wieczystej nr (...)). Dla powyższej działki nie ma aktualnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego i założeń do planu, co wynika z pisma Wójta Gminy Joniec z dnia 29 grudnia 2014 r., znak (...), jak również oświadczenia pełnomocnika skarżących, złożonego na rozprawie sądowej w dniu 5 kwietnia 2017 r., że aktualnie jest w toku postępowanie planistyczne, które od 26 lipca 2016 r. jest na etapie zmiany Studium (k. 49 akt sądowych). Przedmiotowy budynek został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej, gdyż inwestor nie legitymuje się pozwoleniem na jego budowę. Teren, na którym znajduje się sporny budynek (zrealizowany w 2009 r.) przeznaczony jest na pobyt ludzi i należy go zakwalifikować do kategorii ZL, wskazanej w § 209 ust. 1 pkt 1 r.w.t. Zgodnie treścią § 271 ust. 8 r.w.t., najmniejszą odległość budynków ZL, PM, IN od granicy lasu należy przyjmować, jak odległość ścian tych budynków od ściany budynku ZL z przekryciem dachu rozprzestrzeniającym ogień. Jak wynika z § 271 ust. 2 r.w.t., jeżeli jedna ze ścian zewnętrznych usytuowana od strony sąsiedniego budynku lub przekrycie dachu jednego z budynków jest rozprzestrzeniające ogień, wówczas odległość określoną w ust. 1 należy zwiększyć o 50%, a jeżeli dotyczy to obu ścian zewnętrznych lub przekrycia dachu obu budynków - o 100%. Zgodnie z treścią § 271 ust. 1 ww.r.w.t., minimalna odległość pomiędzy ścianami budynków ZL wynosi 8 m. W niniejszej sprawie minimalna odległość pomiędzy budynkiem skarżących a granicą lasu winna wynosić 12 m (8 m x 150%). Tymczasem sporny budynek zlokalizowany został na terenie działki leśnej, zatem nie jest spełniony warunek odległości budynku od granicy lasu. W związku z tym w ocenie Sądu I instancji słusznie organ nadzoru budowlanego stwierdził, że nie jest możliwa legalizacja przedmiotowego obiektu, objętego niewątpliwe obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, ze względu na niespełnienie przesłanek z art. 48 ust. 2 pkt 2 u.p.b., a mianowicie budynek narusza przepisy techniczno-budowlane.

Niezależnie od powyższego Sąd I instancji wskazał, iż prawidłowo organ ustalił, że przedmiotowa samowola budowlana powstała na działce nieprzeznaczonej pod zabudowę (teren leśny) i takie przeznaczenie działki pozostaje do chwili obecnej. Brak jest zatem możliwości uzyskania przez inwestorów decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Jednym z warunków koniecznych do uzyskania takiej decyzji jest uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, co wynika bezpośrednio z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., która nie została wydana w odniesieniu do terenu, na którym znajduje się przedmiotowy obiekt. Z powyższego wynika, zdaniem Sądu I instancji, że w niniejszej sprawie nie jest także spełniona przesłanka zgodności zrealizowanej inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z art. 48 ust. 2 pkt 1 u.p.b.

Reasumując WSA w Warszawie podzielił stanowisko organu nadzoru budowlanego, że przedmiotowa inwestycja zrealizowana w warunkach samowoli budowlanej narusza w sposób oczywisty przepisy techniczno - budowlane, dlatego brak było podstaw do przeprowadzenia procedury legalizacyjnej, a jedynym właściwym rozstrzygnięciem był nakaz rozbiórki. Nie ma tu znaczenia okoliczność złożenia przez skarżącego w dniu 30 czerwca 2009 r. do Starostwa Powiatowego w Płońsku zgłoszenia zamiaru wykonania budynku gospodarczego o wymiarach 5 m x 5 m, przeznaczonego do przechowywania sprzętu gospodarczego, bowiem przedmiotowa sprawa nie dotyczy takiego obiektu, tylko samowolnie wzniesionego (bez uzyskania zgody na budowę) budynku letniskowego o wymiarach 9,10 m x 7,05 m wraz z zadaszonym tarasem o wymiarach 3 m x 5 m.

W odniesieniu do zarzutów skargi Sąd I instancji uznał, że w okolicznościach tej sprawy organy orzekające nie naruszyły przepisów postępowania dotyczących wyjaśnienia stanu faktycznego i rozpatrzenia całego materiału dowodowego zebranego w sprawie (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.), a organ odwoławczy nie naruszył art. 15 k.p.a. MWINB rozpoznał sprawę w jej całokształcie na skutek odwołania skarżących, a swoje stanowisko merytoryczne wyraził w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, sporządzonej zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., ustosunkowując się jednocześnie do zarzutów zawartych w odwołaniu. Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega nie tylko na formalnie dwukrotnym rozpatrzeniu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia, ale również na ponownym rozpatrzeniu całej sprawy "od nowa", co też - w ocenie Sądu - organ odwoławczy uczynił w przedmiotowej sprawie.

Analizując przebieg postępowania pod kątem zapewnienia stronom czynnego w nim udziału Sąd stwierdził, że przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy skarżący nie byli zawiadamiani o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Takie zawiadomienie było do nich kierowane jedynie przed wydaniem decyzji przez organ I instancji pismem z dnia 25 listopada 2015 r. Jednak sam fakt naruszenia art. 10 k.p.a. przez MWINB nie jest wystarczający w tej sprawie do uchylenia zaskarżonej decyzji. Aby zarzut taki okazał się skuteczny, strona musi bowiem wykazać, że naruszenie powyższego przepisu uniemożliwiło jej wykonanie konkretnych czynności procesowych. Tymczasem w ocenie Sądu skarżący w żaden sposób powyższego warunku nie wykazali.

Sąd I instancji nie przychylił się również do wniosku skarżących o zawieszenie postępowania sądowego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., ewentualnie na podstawie art. 126 p.p.s.a. (protokół rozprawy z dna 5 kwietnia 2017 r., k.49 akt sądowych), albowiem zawieszenie postępowania na tych podstawach nie jest obligatoryjne. Sąd miał również na uwadze, że rozpoczęta procedura planistyczna, mająca doprowadzić do uchwalenia nowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy (...), nie stanowi "zagadnienia wstępnego" dla oceny stwierdzenia zgodności z prawem kontrolowanego rozstrzygnięcia. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że możliwość wdrożenia procedury legalizacyjnej daje jedynie opracowany, uchwalony i obowiązujący w dacie orzekania przez organ nadzoru budowlanego plan miejscowy, a nie plany bądź założenia jego uchwalenia, będące aktualnie zdarzeniem przyszłym i niepewnym, które nie stanowi podstawy do legalizacji przedmiotowego obiektu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył T. W., który zaskarżył go w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 48 ust, 1 u.p.b. przez jego niewłaściwe zastosowanie względem obiektu budowlanego wybudowanego na podstawie skutecznie dokonanego zgłoszenia organowi administracji architektoniczno - budowlanej, co najwyżej z odstępstwem od tego zgłoszenia, ewentualnie w przypadku nieuwzględnienia tego zarzutu:

2. art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. a i b u.p.b. (według redakcji przepisu z daty wydawania zaskarżonej decyzji) przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż brak zgody na zmianę przeznaczenia terenu stanowi przeszkodę do rozpoczęcia procedury legalizacyjnej, podczas gdy z brzmienia przepisu wynika, że tylko ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy określają przeznaczenie terenu;

3. art. 48 ust. 2 pkt 2 u.p.b. (według redakcji przepisu z daty wydawania zaskarżonej decyzji) przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż naruszenie przepisów warunków techniczno - budowlanych skutkuje wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki, podczas gdy z brzmienia przepisu wynika, że naruszenie to musi występować w stopniu uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi i uchylenie decyzji MWINB nr (...) z dnia (...) lutego 2016 r. wraz z poprzedzającą ją decyzją PINB nr (...) z dnia (...) grudnia 2015 r., względnie o przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu administracyjnego zwrotu na rzecz strony skarżącej kasacyjnie poniesionych kosztów postępowania przed sądami obu instancji, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący kasacyjnie wskazał, iż tryb postępowania określony w art. 48 u.p.b. ma zastosowanie wobec obiektów budowlanych lub ich części będących w budowie lub wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Regulował więc sytuację samowoli budowlanej o największym ciężarze gatunkowym, która w ocenie skarżącego kasacyjnie nie miała miejsca w rozpatrywanej sprawie. Poza sporem jest, że inwestor w dniu 30 czerwca 2009 r. dokonał w Starostwie Powiatowym w Płońsku zgłoszenia budowy budynku gospodarczego o wymiarach 5 m x 5 m i powierzchni zabudowy do 25 m2. W rzeczywistości zaś wykonano budynek o większych wymiarach oraz innym charakterze - budynek letniskowy. Niezmieniona pozostała ilość kondygnacji - zrealizowany obiekt jest parterowy z poddaszem nieużytkowym. Dokonane zmiany w stosunku do pierwotnego zgłoszenia pozwalają przyjąć, że zrealizowano obiekt z istotnymi odstępstwami w zakresie charakterystycznych parametrów (długość, szerokość, powierzchnia zabudowy) oraz sposobu użytkowania. W związku z tym - w ocenie skarżącego kasacyjnie - w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji nieprawidłowo zaakceptował zastosowanie art. 48 ust. 1 u.p.b., podczas gdy zastosowanie winien znaleźć w opisanym stanie faktycznym art. 50 ust. 1 pkt 3 oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 u.p.b.

Niezależnie od powyższego - zdaniem skarżącego kasacyjnie - WSA w Warszawie nieprawidłowo zinterpretował przepis art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. a i b u.p.b. Przepis ten bowiem w sposób precyzyjny odnosił się do zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania i przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odniesienie wynikające z przepisów u.p.b. zgodnie z zamysłem ustawodawcy ma zatem skutek nie tyle stricte do konkretnych unormowań ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ile do aktów prawa miejscowego (plan zagospodarowania przestrzennego) oraz decyzji administracyjnych (warunki zabudowy i zagospodarowania przestrzennego), które są uchwalane i podejmowane na mocy tej ustawy. Idąc tym tokiem rozumowania, organy nadzoru budowlanego w zakresie swojej właściwości nie są uprawnione do przesądzania o dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy. Jest to wyłączna domena organów władzy samorządowej jako zadanie własne wynikające z przepisów u.p.z.p.

Uzasadniając natomiast zarzut naruszenia art. 48 ust. 2 pkt 2 u.p.b. skarżący kasacyjnie wskazał, iż Sąd I instancji powołując się na naruszenie przepisów r.w.t., odnoszących się do odległości obiektu od granicy lasu, uniemożliwiające zalegalizowanie budynku, nie zwrócił uwagi na istotną okoliczność wynikającą z brzmienia tego przepisu, która nie pozwala na skonstruowanie prostej zależności, iż naruszenie warunków technicznych wiąże się z niedopuszczalnością legalizacji obiektu budowlanego. Możliwość taką wskazują w szczególności przepisy art. 9 ust. 1 i 3 u.p.b., dopuszczające w uzasadnionych przypadkach uzyskanie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno - budowlanych, również w postępowaniu legalizacyjnym. Skarżący kasacyjnie odwołał się w tym zakresie do stanowiska wyrażonego w wyroku NSA z dnia 22 grudnia 2009 r., II OSK 1951/08.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (aktualny tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstaw kasacyjnych.

Za całkowicie chybiony należało uznać zarzut naruszenia art. 48 ust. 1 u.p.b. W orzecznictwie i piśmiennictwie trafnie się bowiem podkreśla, iż przypadku, gdy obiekt budowlany po dokonaniu przez inwestora zgłoszenia w trybie art. 30 ust. 1-5 u.p.b., ma w istocie cechy obiektu, na wzniesienie którego wymagane jest pozwolenie na budowę, dochodzi do opisanej w art. 48 ust. 1 u.p.b. sytuacji, gdy obiekt wybudowano bez wymaganego pozwolenia na budowę. Niedopuszczalnym obchodzeniem prawa byłoby uznanie za skuteczne zgłoszenia zamiaru budowy obiektu budowlanego, w stosunku do inwestycji, którą wbrew zgłoszeniu wzniesiono w taki sposób, że według obowiązujących przepisów prawa wymagałaby pozwolenia na budowę. Zaakceptowanie stanowiska skarżącego kasacyjnie doprowadziłoby do niedopuszczalnego usankcjonowania praktyki obchodzenia przepisów nakładających na inwestorów obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę dla określonych robót budowlanych, przez dopuszczenie dokonywania zgłoszeń w trybie art. 30 u.p.b. i faktyczną realizację inwestycji wykraczającą poza zakres objęty przepisem art. 30 ust. 1 u.p.b. (por. wyroki NSA: z dnia 10 lutego 2010 r., II OSK 287/10, z dnia 28 kwietnia 2004 r., OSK 108/04 oraz z dnia 21 listopada 2006 r., II OSK 1375/05, Z. Niewiadomski, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2009, s 378).

W ocenie NSA nie sposób również podzielić wywodów skargi kasacyjnej wskazujących, iż budynek objęty decyzją rozbiórkową, wybudowano jedynie z odstępstwami w stosunku do obiektu, którego budowa została zgłoszona w trybie art. 30 u.p.b. w sytuacji, gdy mieliśmy do czynienie z całkowicie innym obiektem, o zupełnie innym przeznaczeniu i około trzykrotnie większej powierzchni zabudowy.

Niezasadny był również zarzut naruszenia art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. a i b u.p.b., stanowiącego, iż jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1 jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Podkreślić bowiem należy, iż skarżący kasacyjnie dokonując wykładani tego przepisu koncentruje się w istocie jedynie na końcowej części tego przepisu, błędnie wywodząc, iż zawarte w nim odniesienie "ma skutek nie tyle stricte do konkretnych unormowań ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ile do aktów prawa miejscowego (plan zagospodarowania przestrzennego) oraz decyzji administracyjnych (warunki zabudowy i zagospodarowania przestrzennego), które są uchwalane i podejmowane na mocy tej ustawy". Pomija bowiem początkową część tego przepisu, w którym zawarto generalną formułę "zgodności budowy z przepisami o planowi i zagospodarowaniu przestrzennym", po której dopiero następuje sformułowanie "w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu". Nie może zatem organ nadzoru budowalnego sprowadzać swej oceny jedynie do analizy ustaleń aktów prawa miejscowego albo decyzji ustalających warunki zabudowy. Z przepisu tego wyraźnie bowiem wynika, na co zresztą trafnie zwraca się uwagę w orzecznictwie, iż organ nadzoru budowalnego jest obowiązany do dokonania wstępnej oceny możliwości legalizacji budowy w oparciu o aktualnie obowiązujące przepisy prawa. Oznacza to, że przed wydaniem postanowienia wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych organ obowiązany jest do dokonania wstępnej oceny, czy budowa stanowiąca przedmiot postępowania jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym (pkt 1), czy nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem (pkt 2). Bez wstępnego zbadania tych okoliczności nie jest bowiem możliwe dokonanie oceny, czy w ogóle możliwa jest legalizacja obiektu budowlanego, a zatem, czy zachodzą podstawy do wstrzymania prowadzenia robót budowlanych i nałożenia obowiązków, o których mowa w ust. 3 art. 48 u.p.b. (por. wyroki NSA z dnia 16 stycznia 2013 r., I OSK 1695/11 oraz I OSK 1705/13). W ramach tego wstępnego badania organ nadzoru budowlanego był zatem niewątpliwie uprawniony do oceny jakie jest przeznaczenie terenu, na którym dopuszczono się samowoli budowlanej i związanych z tym konsekwencji w zakresie możliwości zabudowy tego terenu w świetle przepisów u.p.z.p. Stąd w sytuacji oczywistej niemożliwości wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z powodów wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., a z takim przypadkiem mieliśmy do czynienia w kontrolowanej sprawie, w związku z tym, iż teren na którym wzniesiono samowolnie domek letniskowy, w ewidencji gruntów oznaczony jest jako działka leśna - bezprzedmiotowe byłoby nakładanie przez organ nadzoru budowalnego na inwestorów nierealnego i skazanego z góry na niepowodzenie obowiązku przedłożenia takiej decyzji. Taka ocena nie wykraczała - zdaniem NSA - poza granice kompetencji organu nadzoru budowlanego wynikające z art. 42 ust. 2 i 3 u.p.b. i w przypadku stwierdzenia braku podstaw do wydania postanowienia na podstawie wyżej wskazanych przepisów, uprawniała tenże organ do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku.

Jeśli chodzi natomiast o zarzut naruszenia art. 48 ust. 2 pkt 2 u.p.b. podkreślić należy w pierwszej kolejności, iż wobec niezakwestionowania przez skarżącego kasacyjnie w terminie do wniesienia skargi kasacyjnej kwalifikacji domu letniskowego jako obiektu mieszkalnego (ZL) w rozumieniu § 209 ust. 1 pkt 1 r.w.t. i niespełnienia w związku tym minimalnej odległości od granicy lasu przewidzianej w § 271 ust. 8 w zw. z § 271 ust. 1 i 2 r.w.t. przez sformułowanie zarzutu naruszenia powyższych przepisów, nie mogło być podważone stanowisko Sądu I instancji w tym zakresie. Stąd do oceny NSA pozostawała kwestia naruszenia art. 48 ust. 2 pkt 2 u.p.b. jedynie w kontekście przedstawionym w skardze kasacyjnie, a mianowicie czy mimo naruszenia powyższych przepisów istniała możliwość zalegalizowania spornego budynku przy wykorzystaniu instytucji przewidzianej w art. 9 ust. 1 u.p.b. Przepis ten stanowił w brzmieniu obowiązującym w chwili wydawania zaskarżonej decyzji, iż w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7. Odstępstwo nie może powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia, a w stosunku do obiektów, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 - ograniczenia dostępności dla osób niepełnosprawnych oraz nie powinno powodować pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych, a także stanu środowiska, po spełnieniu określonych warunków zamiennych. Stosownie do art. 9 ust. 2 u.p.b. właściwy organ, po uzyskaniu upoważnienia ministra, który ustanowił przepisy techniczno-budowlane, w drodze postanowienia, udziela bądź odmawia zgody na odstępstwo. Natomiast w myśl art. 9 ust. 3 u.p.b. wniosek do ministra, o którym mowa w ust. 2, w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo właściwy organ składa przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Co do możliwości skorzystania w postępowaniu dotyczącym legalizacji samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego z instytucji zgody na odstępstwo od przepisów techniczno - budowlanych, o której mowa w art. 9 p.b., w orzecznictwie istnieją rozbieżności, które zresztą dostrzegał sam skarżący kasacyjnie. Wedle pierwszego poglądu możliwość uzyskania odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych, o którym mowa w art. 9 u.p.b. istnieje wyłącznie przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, instytucja ta nie ma zatem zastosowania w postępowaniu naprawczym (art. 50-51 u.p.b.), ani w postępowaniu legalizacyjnym (art. 48-49, art. 49b). Organy nadzoru budowlanego wydające decyzje w postępowaniu naprawczym i w postępowaniu legalizacyjnym nie mają bowiem kompetencji, o których mowa w ust. 3 art. 9 u.p.b. Kompetencje takie nie wynikają również z art. 83 ust. 1 u.p.b. Zgodnie natomiast z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, z czego wynika zakaz domniemania kompetencji, wszystkie działania organów powinny być oparte na konkretnym przepisie zawierającym normę kompetencyjną. W orzecznictwie TK (por. uchwała TK z 10 maja 1994 r., W 7/94, OTK 1994, Nr 1, poz. 23; wyrok TK z 27 maja 2002 r., K 20/01, OTK 2002, Nr 3, poz. 34; wyrok NSA z 11 stycznia 2010 r., I OSK 1453/09) wskazuje się, iż z konstytucyjnej zasady legalności (art. 7 Konstytucji RP), jak również z zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) wynika jednoznaczny wniosek, że w przypadku, gdy normy prawne nie przewidują wyraźnie kompetencji organu państwowego, kompetencji tej nie wolno domniemywać i w oparciu o inną rodzajowo kompetencję przypisywać ustawodawcy zamiaru, którego nie wyraził. Przepis kompetencyjny "podlega zawsze ścisłej wykładni literalnej, domniemanie objęcia upoważnieniem materii w nim niewymienionych w drodze np. wykładni celowościowej nie może wchodzić w rachubę" (por. wyrok NSA z dnia 27 października 2017 r., II OSK 347/16, wyrok NSA z 21 lutego 2008 r., II OSK 54/07, Lex nr 519743; wyrok NSA z 3 czerwca 2008 r., II OSK 590/07, Lex nr 484998; wyrok WSA w Lublinie z 20 maja 2010 r., II SA/Lu 616/09, Lex nr 706029; wyrok NSA z 15 lutego 2012 r., II OSK 2135/10, Lex nr 1426707; wyrok NSA z 12 lutego 2013 r., II OSK 1897/11, Lex nr 1358451; wyrok NSA z 25 lutego 2013 r., II OSK 2037/11, Lex nr 1354927).

Według drugiego poglądu, na który powołuje się skarżący kasacyjnie, przy interpretacji przepisu art. 9 ust. 3 u.p.b. nie można ograniczyć się jedynie do jego wykładni literalnej, lecz należy odwołać się do wykładni celowościowej, funkcjonalnej. Nie ma bowiem żadnych podstaw do różnicowania oceny zgodności inwestycji z przepisami techniczno - budowlanymi w zależności od tego, na jakim etapie ta ocena następuje. W postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę dokonywana jest kontrola uprzednia inwestycji, zaś w postępowaniu legalizacyjnym jej kontrola następcza. Dokonując kontroli następczej, organ administracji ocenia czy, gdyby inwestor wystąpił o pozwolenie na budowę, to uzyskałby pozwolenie na taką inwestycję jaką zrealizował, czy też nie. Skoro zatem uprzednia ocena inwestycji bierze pod uwagę uzyskaną przez inwestora zgodę na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, to również ocena następcza powinna brać pod uwagę możliwość uzyskania takiej zgody. Zawarte w art. 9 ust. 3 u.p.b. stwierdzenie, że złożenie do ministra wniosku o udzielenie zgody na odstępstwo powinno nastąpić przed wydaniem pozwolenia na budowę, nie jest celowym zamierzeniem ustawodawcy, lecz zaszłością historyczną, z okresu gdy nie istniała instytucja legalizacji samowoli budowlanej (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2017 r., II OSK 1485/15; wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2016 r., II OSK 2480/14, wyrok NSA z dnia 21 lutego 2019 r., II OSK 878/17, wyrok NSA z 16 lutego 2017 r., II OSK 1437/15, wyrok NSA z dnia 15 lutego 2018 r., II OSK 1330/16, wyrok NSA z 12 stycznia 2016 r., II OSK 1139/14).

Nawet podzielając tą korzystniejszą dla skarżącego kasacyjnie linię orzeczniczą, nie sposób jednak zarzucić organom nadzoru budowalnego, a w konsekwencji również Sądowi I instancji naruszenie art. 48 ust. 2 pkt 2 u.p.b. w związku z niezastosowaniem art. 9 ust. 1-3 u.p.b. Zauważyć bowiem należy, iż skarżący w istocie przez zastosowanie powyższej instytucji zmierza nie do uzyskania odstępstwa od warunków technicznych przewidzianych w r.w.t. w zakresie odległości budynku w stosunku do granicy lasu, czyli doprowadzenia do zalegalizowania jego usytuowania w odległości mniejszej niż wynika to z przywołanych powyżej przepisów, lecz w samym lesie, co w istocie pozostawałoby w sprzeczności z przepisami rangi ustawowej zabraniającymi co do zasady inwestycji budowalnych na terenach leśnych, bez ich uprzedniej zmiany przeznaczenia w trybie art. 7 ustawy z dnia 3 grudnia 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 1161). Ponadto podkreślić należy, iż przepis art. 9 u.p.b. stanowi regulację szczególną, umożliwiającą organom architektoniczno-budowlanym na dopuszczenie do zrealizowania obiektu budowlanego, mimo uchybienia wymogom określonym dla wszystkich obiektów tego rodzaju co projektowany (wybudowany), jedynie w sytuacjach wyjątkowych. Wymaga to jednak, aby realizacja prawa podmiotowego, jakim jest prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, następowało zgodnie z przeznaczeniem terenu, a z takim przypadkiem nie mieliśmy do czynienia w kontrolowanej sprawie.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i stosownie do art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.