Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1450860

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 28 stycznia 2014 r.
II OSK 2051/12

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser (spr.).

Sędziowie NSA: Maria Czapska-Górnikiewicz, del. Anna Żak.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Gl 248/11 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia (...) lutego 2011 r. nr (...) w przedmiocie legalności wykonywanych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Wyrokiem z dnia 25 listopada 2011 r., II SA/Gl 248/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (zwany dalej "WSA") oddalił skargę A. S.

na decyzje Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach (zwanego dalej "SWINB") z dnia (...) Iutego 2011 r., nr (...)

w przedmiocie legalności wykonanych robot budowlanych.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że pismem z dnia 9 grudnia 2008 r. A. S. zażądał sprawdzenia legalności wykonania przez Z. D. ocieplenia budynku położonego w K.

przy ul. (...) to jest na działce sąsiadującej z działką stanowiącą jego własność. Z tego pisma wynikało, że wnioskodawca jest przekonany, iż jedna ze ścian budynku Z. D., która została ocieplona, znajduje się na jego nieruchomości. Pismem z dnia 22 grudnia 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kłobucku (zwany dalej "PINB"), działając jako organ pierwszej instancji, zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego między innymi w sprawie legalności robót budowlanych przy dociepleniu budynku mieszkalnego zlokalizowanego przy ul. (...). W trakcie oględzin w dniu 6 stycznia 2009 r. ustalono, że docieplenie zostało wykonane w 1998 r. samowolnie na budynku zrealizowanym na podstawie pozwolenia na budowę z dnia (...) marca 1967 r., nr (...). Z kolei postanowieniem nr (...) z dnia (...) października 2009 r. organ pierwszej instancji, nałożył na J. i Z. D., na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm. - zwanej dalej "pb"), obowiązek sporządzenia i przedłożenia w terminie do dnia 31 grudnia 2009 r. oceny stanu technicznego wykonanych robot budowlanych obejmujących docieplenie ścian budynku mieszkalnego przy ul. (...). Zobowiązani obowiązek ten wykonali, przedkładając przy piśmie z dnia 28 grudnia 2009 r. ekspertyzę. PINB, decyzją nr (...) z dnia (...) listopada 2010 r., orzekając w sprawie po raz czwarty (wcześniejsze decyzje odpowiednio z dat (...) luty 2009 r., (...) lipca 2009 r., (...) luty 2010 r.) na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 1 pb nałożył na inwestorów Z. i J. D. obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 15 grudnia 2010 r. oświadczenia o prawie do dysponowania na cele budowlane nieruchomością nr ewid. (...) w K.

przy ul. (...). W motywach organ podał, że w dacie wykonania docieplenia (1998 r.) roboty tego typu byty zaliczone do modernizacji, a modernizacja, zgodnie z art. 3 pkt 6 pb (tekst pierwotny: Dz. U. z 1994 r. Nr 89, poz. 414), zaliczana była do robot budowlanych odnoszących się do budowy i nie była zwolniona z obowiązku uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę, co oznaczało, że inwestorzy w 1998 r. dopuścili się samowoli budowlanej. Organ wskazał też, że w świetle aktualnie obowiązujących przepisów docieplenie budynków o wysokości do 12 metrów wymaga tylko zgłoszenia, jednak do likwidacji stwierdzonej samowoli, wobec zakończenia robot (art. 57 ust. 7) ma zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 pb. Organ wskazał dalej, że z przedłożonej oceny stanu technicznego (przy piśmie z dnia 28 grudnia 2009 r.) wynika, iż przedmiotowe docieplenie zostało wykonane w sposób poprawny, zgodny ze sztuką budowlana, a w związku z powyższym brak jest podstaw do nałożenia na inwestorów obowiązku wykonania określonych robot budowlanych mających na celu doprowadzenie zrealizowanej inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Natomiast inwestorzy powinni wykazać się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (co wynika z decyzji SWINB z dnia (...) czerwca 2010 r.) do czego zostali zobowiązani decyzją.

W odwołaniu od powyższej decyzji A. S. - właściciel od 2008 r. sąsiedniej nieruchomości nr (...) - podkreślił, że organ pierwszej instancji nie odniósł się do kwestii, iż ocieplenie budynku znajduje się na jego nieruchomości oraz wniósł o wydanie decyzji "na zdjęcie elementu (ocieplenia)".

SWINB zaskarżoną decyzją z dnia (...) lutego 2011 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (ówcześnie obowiązujący tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. - zwanej dalej "k.p.a.") w związku z art. 51 ust. 1 pkt 2 pb, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W motywach organ odwoławczy zaakceptował ustalenia faktyczne i ocenę prawną dokonaną przez organ pierwszej instancji, z wyjątkiem zobowiązania inwestorów do przedłożenia w określonym terminie oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W tym ostatnim zakresie organ wskazał na uchwalę Naczelnego Sądu Administracyjnego (zwanego dalej "NSA") z dnia 10 stycznia 2011 r., II OPS 2/10, zgodnie z którą przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 pb nie stanowi podstawy do nałożenia na inwestora obowiązku złożenia przewidzianego art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W skardze skierowanej do WSA A. S. podtrzymał żądanie zdemontowania ocieplenia jako naruszającego prawo własności skarżącego. Nadto skarżący zarzucił długotrwałość postępowania oraz niewłaściwe wykonywanie obowiązków przez pracowników nadzoru budowlanego oraz pracowników administracji architektoniczno-budowalnej Starostwa Kłobuckiego.

Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Oddalając skargę WSA wskazał, że w orzecznictwie sądów utrwalone jest stanowisko, iż w pierwszej kolejności organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest wyczerpać wszelkie możliwości zmierzające do legalizacji samowolnie wykonanych robot budowlanych. Skoro w niniejszej sprawie, w oparciu o przedłożoną przez inwestorów ekspertyzę (ocenę stanu technicznego wykonanych robot), organy orzekające ustaliły, że zostały one wykonane w sposób poprawny, zgodny ze sztuką budowlaną, to przestał istnieć przedmiot postępowania określony w art. 51 ust. 1 pkt 2 pb, bowiem przedmiotem tym są roboty budowlane wykonane samowolnie, które wymagają określonych czynności lub robót budowlanych w celu ich doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, brak było podstaw do nakazania inwestorowi jakichkolwiek czynności lub robot budowlanych w celu doprowadzenia zrealizowanej inwestycji do stanu zgodnego z prawem.

Wnosząc skargę kasacyjną pełnomocnik skarżącego zaskarżył ww. wyrok w całości i wniósł o: 1) jego uchylenie i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania wraz z pozostawieniem temu Sądowi orzeczenia w przedmiocie kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego z urzędu według stawek przepisanych; lub o 2) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz o stosowne rozstrzygniecie w przedmiocie kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego z urzędu według stawek przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 99, poz. 665) poprzez jego niezastosowanie;

2)

art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 50 ust. 1 pb poprzez ich błędne zastosowanie do prac budowlanych wykonanych i zakończonych w 1998 r. podczas, gdy postępowanie administracyjne wszczęto w grudniu 2008 r.; oraz 3) art. 48-49b pb poprzez ich niezastosowanie w procedurze legalizacji stwierdzonej samowoli budowlanej.

W uzasadnieniu wskazano, że skoro prace budowlane zakończono w 1998 r., to nie ma możliwości zastosowania przepisu art. 50 ust. 1 pb. Prace zakończone nie mogą zostać wstrzymane, a więc nie ma też możliwości zastosowania w celu legalizacji zakończonych prac budowlanych przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 pb. Autor skargi kasacyjnej podał także, iż ustawą z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw wprowadzono możliwość legalizacji samowoli budowlanych wykonanych po dniu 31 grudnia 1994 r. a przed dniem 11 lipca 1998 r. Skoro przed dniem 1 stycznia 2008 r. nie wszczęto postępowania legalizacyjnego, w myśl powołanego przepisu nie ma przeszkód prawnych do zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 48-49b Prawa budowlanego.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest bezzasadna.

Zgodnie z przepisem art. 15 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz 270 z późn. zm. - zwanej dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych stosownie do przepisów ustawy. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w tym zakresie należy stwierdzić, że zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej nie są zasadne.

Zdaniem NSA w szczególności Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, bowiem przepis ten w żaden sposób nie mógł mieć zastosowania w rozpatrywanej sprawie. Jak z niego wynika "do obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ administracji publicznej, jeżeli budowa została zakończona po dniu 31 grudnia 1994 r. a przed dniem 11 lipca 1998 r., i przed dniem 11 lipca 2003 r. nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne przez właściwy organ nadzoru budowlanego, nie stosuje się do dnia 1 stycznia 2008 r. przepisów art. 48-49b ustawy, o której mowa w art. 1.". NSA wskazuje więc, że docieplenie budynku, będące przedmiotem niniejszego postępowania nie stanowi ani obiektu budowlanego ani jego części, bowiem według pb uznawane jest za roboty budowlane, stąd też ww. przepis ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw nie był adekwatny w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy, a więc nie mógł być w rozpatrywanej sprawie stosowany a w konsekwencji też naruszony.

Sąd pierwszej instancji nie naruszył także art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 50 ust. 1 pb poprzez ich błędne zastosowanie do prac budowlanych wykonanych i zakończonych w 1998 r. podczas, gdy postępowanie administracyjne wszczęto w grudniu 2008 r., bowiem ani z samych ww. przepisów ani z przepisów rozdziału 11 pb zatytułowanego "Przepisy przejściowe i końcowe" nie wynika zakaz stosowania ww. przepisów i uregulowanej nimi procedury w stosunku do robót budowlanych dokonanych przez Z. D. W konsekwencji także odnośnie tak sformułowanego zarzut NSA całkowicie akceptuje stanowisko WSA jak i organu administracji.

Konsekwencją braku zasadności ww. zarzutów jest także bezpodstawność ostatniego ze sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutu, a więc zarzutu naruszenia art. 48-49b pb. Jak słusznie wskazał SWINB, WSA i NSA we wcześniejszych uwagach uzasadnienia do stanu faktycznego sprawy zastosowanie miały przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 50 ust. 1 pb, co wykluczało zastosowanie art. 48-49b pb.

Z przedstawionych wyżej względów, NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.