Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1450856

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 28 stycznia 2014 r.
II OSK 2037/12

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser (spr.).

Sędziowie NSA: Maria Czapska-Górnikiewicz, del. Anna Żak.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 777/11 w sprawie ze skargi T. S., A. K. i W. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) stycznia 2011 r. znak: (...) w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej po wznowieniu postępowania oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2012 r., VII SA/Wa 777/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (zwany dalej "WSA") uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "GINB") z dnia (...) stycznia 2011 r., znak: (...) w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej po wznowieniu postępowania w sprawie ze skargi T. S., A. K. i W. S. na ww. decyzję GINB, stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku oraz zasądził od GINB na rzecz skarżących kwotę po 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzją z dnia (...) października 2010 r., znak: (...) Wojewoda Małopolski (zwany dalej "wojewodą") - po kolejnym rozpatrzeniu wniosku mieszkańców wsi T., tym razem z dnia 23 czerwca 2008 r., sprecyzowanego w piśmie z dnia 17 lipca 2009 r. w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną wojewody z dnia (...) marca 2008 r., znak: (...)

w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę mechaniczno-biologicznej oczyszczalni ścieków na działce nr (...) z wykorzystaniem jednego bioreaktora o wydajności 263 m3/d, z możliwością rozbudowy o dalsze jednostki oczyszczające oraz budowy przyłącza wodociągowego z projektowanej studni wraz z kolektorem zrzutowym ścieków oczyszczonych do Potoku (...)

na działkach nr (...) istniejącym zjazdem z drogi gminnej nr (...)

poprzez działkę nr (...) i drogami wewnętrznymi na działce nr (...) w miejscowości T. - odmówił uchylenia ww. decyzji. Organ stwierdził, że ww. wniosek nie zawierał przesłanek, które by przemawiały za wznowieniem postępowania administracyjnego.

Decyzją z dnia (...) stycznia 2011 r., znak: (...)

po rozpatrzeniu odwołania od ww. decyzji GINB uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wniosku P. H. i w tym zakresie umorzył postępowanie organu pierwszej instancji, a w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzje organu pierwszej instancji uchylił w części dotyczącej wniosku P. H. i w tym zakresie umorzył postępowanie organu pierwszej instancji, ponieważ ten nie wniósł wniosku o wznowienie postępowania, zakończonego ww. decyzją wojewody z dnia (...) marca 2008 r., znak: (...), utrzymującą w mocy decyzję Starosty Bocheńskiego (zwanego dalej "starostą") z dnia (...) stycznia 2008 r., Nr (...)08. Organ odwoławczy podniósł, iż kwestią zasadniczą w niniejszym postępowaniu było ustalenie czy W. S., Z. B., Z. S., J. M., W. K., J. S, T. S., Z. K., K. M., A. S., S. P., A. K., J. B., J. K.

oraz M. P. przysługiwał status strony postępowania w sprawie z wniosku Gminy Trzciana o udzielenie pozwolenia na budowę ww. inwestycji. Zdaniem organu drugiej instancji ww. osoby nie brały udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji wojewody, bowiem chociaż wywodzą one swój interes prawny z tytułu prawa własności do działek znajdujących się w pobliżu spornej inwestycji, to brak jest podstaw do uznania, że którakolwiek z ich nieruchomości znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji, a zatem wnioskodawcy nie posiadają interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji wojewody.

Skargę na ww. rozstrzygnięcie do WSA złożyli T. S., K. M., A. S., A. K., W. S., Z. S., J. B., Z. B., J. M., J. S., Z. K., W. K., S. P., M. P., J. K., P. H. i E. C. wnosząc o jej uchylenie w całości, a zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów prawa, a w szczególności art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 28, art. 77, art. 80, art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (ówcześnie obowiązujący tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. - zwanej dalej "k.p.a.") oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 i art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zmianami - zwanej dalej "pb").

Postanowieniem z dnia (...) sierpnia 2011 r. WSA odrzucił skargę K. M., A. S., Z. S., J. B., Z. B., J. M., J. S., Z. K., W. K., S. P., M. P., J. K., P. H. oraz E. C.

W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Rozstrzygając zasadność ww. skargi WSA wskazał, że zaskarżona decyzja winna być uchylona, bowiem chociaż zasadniczym powodem rozstrzygnięć organów administracyjnych w niniejszej sprawie byto przyjęcie, że składający wniosek o wznowienie postępowania nie są stronami postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę mechaniczno-biologicznej oczyszczalni ścieków na działce nr (...), to ustalenie takie zostało oparte przede wszystkim na wnioskach raportu oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia obejmującego budowę ww. oczyszczalni ścieków, z którego wynika, że obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji zamknie się w granicach ogrodzonego terenu działki, do której inwestor posiada tytuł prawny. Zdaniem WSA dowód ten nie został jednak należycie przez organ odwoławczy oceniony, bowiem w sprawie nie ustosunkowano się do wątpliwości, które podniósł już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w uzasadnieniu swego wyroku z dnia 29 sierpnia 2007 r., II SA/Kr 577/05 stwierdził, że "nie wyjaśnił organ odwoławczy z jakich to powodów uważa, że uciążliwość przedmiotowej inwestycji z pewnością zamknie się w granicy terenu ogrodzonego działki nr (...). Zdaniem Sądu znajdujący się w aktach administracyjnych raport oddziaływania na środowisko przedmiotowej inwestycji jest w tym względzie zbyt ogólny. W tym samym raporcie, który stanowił podstawę rozstrzygnięcia organu odwoławczego, stwierdza się, że 'spośród zanieczyszczeń gazowych emitowanych do powietrza przez oczyszczalnię ścieków należy brać pod uwagę: dwutlenek węgla, który jest gazem emitowanym z każdej oczyszczalni, amoniak, siarkowodór'. Rozkład stężeń i zasięg oddziaływania zanieczyszczeń normowanych (amoniak i siarkowodór) jest praktycznie niemożliwy do ustalenia, gdyż stężenia tych związków spadają szybko w funkcji odległości poniżej oznaczalności metody badawczej. Z wykonanych jednak badań, jak wynika dalej z raportu, powietrza wokół oczyszczalni ścieków substancją gazową, której pomiar stężeń w funkcji odległości jest możliwy do określenia to dwutlenek węgla, dla którego odległości zaniku wynoszą od 25 - 200 m. Zagrożenia mikrobiologiczne ulegają znacznemu obniżeniu w odległości 10 - 40 m od źródeł występowania. Substancje zapachowe towarzyszą zwykle niepożądanym lub niekontrolowanym procesom biochemicznym w dowolnym punkcie ciągu technologicznego. Możliwość dokładnego określenia ich intensywności i jego zasięgu nie jest wypracowana a intensywność ewentualnych odorów nie przekracza zazwyczaj zasięgu oddziaływania innych zanieczyszczeń powietrza. Sam charakter tych substancji chemicznych, właściwości chemiczne i fizyczne, w tym lotność, pozwalają na poddanie pod wątpliwość tezy, że ich oddziaływanie zamknie się tylko i wyłącznie w nieregularnym, pięciobocznym terenie ogrodzonym działki nr (...). Odniesienie choćby odległości zaniku dwutlenku węgla dają podstawę do stwierdzenia, że organ odwoławczy tego istotnego aspektu, mającego wpływ na wynik sprawy nie zbadał zgodnie z postanowieniami art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Dokonana zaś ocena dowodu w postaci raportu oddziaływania na środowisko została przeprowadzona z naruszeniem art. 80 k.p.a. Bez wątpienia za strony postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być uznane nie tylko te podmioty, które są właścicielami działek bezpośrednio graniczących z terenem inwestycji ale także odległych, byleby działki te leżały w strefie oddziaływania danej inwestycji.". WSA wskazał dalej, że nie oznacza to, iż ww. raport został wyeliminowany, niemniej należy uznać, iż krytyczne uwagi co do wartości dowodowej tego raportu wyrażone w cytowanym uzasadnieniu podzielane są przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie, a w tej sytuacji obowiązkiem organów było przeprowadzenie wszechstronnej i wnikliwej analizy tego dowodu, a w razie wątpliwości co do obszaru oddziaływania inwestycji - przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego. Zdaniem WSA decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego - art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wnosząc skargę kasacyjną GINB zaskarżył ww. wyrok w całości i wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez przyjecie, że organ nie podjął wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, nie zebrał całościowo w sposób wyczerpujący materiału dowodowego pozwalającego wyjaśnić okoliczności sprawy oraz że naruszył zasadę swobodnej oceny dowodów, podczas gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż organ prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, prawidłowo ocenił zebrane w sposób wyczerpujący dowody oraz że podjął wszelkie niezbędne i wystarczające kroki do wyjaśnienia i załatwienia sprawy;

2)

naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c\ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm. - dalej jako: "p.p.s.a.") poprzez wydanie przez Sąd wyroku uwzględniającego skargę T. S., A. K. i W. S. i uchylającego zaskarżoną decyzję z powodu naruszenia przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy naruszenie takie nie miało miejsca i skarga powinna zostać oddalona. W uzasadnieniu wskazano, że sporna oczyszczalnia ścieków, zaprojektowana na działce nr ewid. (...)

jest oddalona od najbliższego budynku mieszkalnego (usytuowanego na działce nr ewid. (...), należącej do W. S.) o ok. 100 m, a takie usytuowanie oczyszczalni ścieków w żaden sposób nie może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu wyżej wymienionej i innych nieruchomości należących do stron skarżących. Co więcej, z załączonego do akt sprawy raportu oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia obejmującego budowę oczyszczalni ścieków wynika jednoznacznie, że obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji zamknie się w granicach ogrodzonego terenu działki, do której inwestor posiada tytuł prawny. Zdaniem GINB samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, iż nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Interes prawny, będący konieczną przesłanką do uznania danego podmiotu za stronę postępowania musi istnieć obiektywnie, a nie odnosić się do subiektywnych odczuć. Zdaniem GINB błędnym jest twierdzenie Sądu, jakoby organ odwoławczy oparł swoje ustalenia przede wszystkim na wnioskach ww. raportu oddziaływania na środowisko. GINB przecież przeanalizował obszar oddziaływania planowanego przedsięwzięcia pod kątem art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 pb i na podstawie tej analizy wskazał, że w jego ocenie realizacja spornej inwestycji nie może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości należących do stron skarżących. Zdaniem organu to strona skarżąca nie przedstawiła żadnego dokumentu, ani nie powołała się na żadną okoliczność faktyczną, która mogłaby skutecznie podważyć rzetelność wykonanych pomiarów i analiz środowiskowych przedłożonych przez inwestora. GINB podkreślił także, iż wszelkie substancje gazowe i zapachowe, o których mowa w wyroku WSA, stanowią w istocie immisje pośrednie, a podkreślenia wymaga, że w zasadzie każda inwestycja powoduje uciążliwości i utrudnienia dla najbliższych sąsiadów, co nie jest równoznaczne z posiadaniem przez nich interesu prawnego. Tym samym wszelka argumentacja dotycząca ewentualnych uciążliwości związanych z użytkowaniem obiektu (np. zapach), nie ma wpływu na ustalenie kręgu stron niniejszego postępowania.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest bezzasadna.

Zgodnie z przepisem art. 15 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (zwany dalej "NSA") rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych stosownie do przepisów ustawy. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Rozpatrując skargę w tym zakresie należy stwierdzić, że zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej nie są zasadne.

Zdaniem NSA na uwzględnienie nie zasługują więc zarzuty naruszenia prawa procesowego, a więc zarzuty dotyczące naruszenia przez WSA art. 145 § 1 pkt 1 lit. c\ p.p.s.a. w związku art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. NSA aprobuje tym samym stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym wyroku przez Sąd pierwszej instancji, zgodnie z którym ocena materiału dowodowego sprawy dokonana przez GINB w niniejszej sprawie budzi poważne wątpliwości i nie mogła stanowić podstawy negatywnego rozstrzygnięcia wobec skarżącego.

Nie ulega wątpliwości, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie pozwalał na jednoznaczną odpowiedź na pytanie dotyczące precyzyjnego określenia obszaru oddziaływania inwestycji. Jak słusznie wskazał WSA, organ nie wyjaśnił w sposób wyraźny wątpliwości, które podniósł już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu swego wyroku z dnia 29 sierpnia 2007 r.,

II SA/Kr 577/05, a więc rzeczywistego zasięgu uciążliwości wywoływanych przez sporną inwestycję, a w szczególności w sposób przekonujący nie wykazał, dlaczego bezkrytycznie uznaje za jedyny wartościowy dowód znajdujący się w aktach administracyjnych raport oddziaływania na środowisko przedmiotowej inwestycji, który zdaniem NSA (podobnie jak i WSA) jest w tym względzie zbyt ogólny.

Mając powyższe na uwadze NSA stwierdza, że organ odwoławczy tego istotnego aspektu, mającego wpływ na wynik sprawy, a więc rzeczywistego zasięgu uciążliwości wywoływanych przez sporną inwestycję, nie zbadał zgodnie z wymogami ustawowymi zawartymi w art. 7 i 77 § 1 k.p.a. (nie podjął bowiem wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i w sposób wyczerpujący nie zebrał ani nie rozpatrzył całego materiału dowodowego w sprawie). Dokonana zaś ocena dowodu w postaci raportu oddziaływania na środowisko została przeprowadzona z naruszeniem art. 80 k.p.a.

Dodatkowo, wbrew dość kategorycznym twierdzeniom GINB, za strony postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być uznane nie tylko te podmioty, które są właścicielami działek bezpośrednio graniczących z terenem inwestycji ale także działek bardziej odległych, byleby działki te leżały w strefie oddziaływania danej inwestycji, a jak wskazano wcześniej, organ nie umiał przekonująco uzasadnić swoich stanowczych twierdzeń co do ustalenia zasięgu tejże strefy.

Powyższe oznacza, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo zastosował przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c\ p.p.s.a. uchylając zaskarżoną decyzję i trafnie wywodząc, że organ naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a także art. 76 § 1 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. (których naruszenie również stanowiło podstawę uchylenia przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonej decyzji, lecz nie zostały one powołane w podstawach kasacyjnych).

Z przedstawionych wyżej względów, NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.