Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1450846

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 28 stycznia 2014 r.
II OSK 1995/12

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser.

Sędziowie NSA: Maria Czapska-Górnikiewicz (spr.), del. Anna Żak.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej F. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2491/11 w sprawie ze skargi F. O. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) sierpnia 2011 r. znak: (...) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę F. O. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) sierpnia 2011 r., utrzymujące mocy postanowienie organu I instancji z dnia (...) czerwca 2011 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej przeniesienia pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją z dnia (...) lipca 2006 r. Prezydent m.st. Warszawy zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla I. P. na budowę 10 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej oraz 20 szamb szczelnych, każde o pojemności 7 m3 na terenie działki numer ew. (...) i (...) z obrębu (...) przy ulicy (...) w W. Następnie decyzją z dnia (...) października 2007 r. Prezydent m.st. Warszawy na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym) przeniósł decyzję z dnia (...) lipca 2006 r. na rzecz "(...)" I.P. w części dotyczącej 5 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej oraz 10 szamb szczelnych, położonych obecnie na działce numer ew. (...) i (...).

Wniosek o stwierdzenie nieważności obu powyższych decyzji złożyła F. O., wskazując na rażące naruszenie prawa. Wnioskodawczyni podała, iż między współwłaścicielami działek oznaczonych numerami: (...) i (...) została zawarta umowa zamiany i częściowego zniesienia współwłasności, sporządzona w formie aktu notarialnego z dnia 19 września 2007 r. W miejsce powyższych działek powstały działki o numerach: (...) i (...). F. O. stała się właścicielką działki numer (...).

Postanowieniem z dnia (...) czerwca 2011 r. Wojewoda Mazowiecki wszczął postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia (...) lipca 2006 r. Odnośnie zaś decyzji z dnia (...) października Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z dnia (...) czerwca 2011 r. na podstawie art. 61a k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania, uznając, iż żądanie jego wszczęcia zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną. Wskazując na treść art. 40 ust. 3 Prawa budowlanego, stanowiącego lex specialis do art. 28 k.p.a., organ stwierdził, że poza inwestorem i podmiotem mającym realizować dane pozwolenie we własnym imieniu, nikt nie może posiadać interesu prawnego w sprawie.

Zażalenie na postanowienie z dnia (...) czerwca 2011 r. złożyła F. O., wnosząc o jego uchylenie i zarzucając organowi błędne zastosowanie art. 28 k.p.a. zamiast art. 28 Prawa budowlanego oraz naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 61a k.p.a. Zdaniem strony, posiada ona interes prawny zgodnie z art. 28 ust. 2, gdyż dysponuje prawnorzeczowym tytułem do nieruchomości objętej pozwoleniem na budowę jako właściciel działki numer (...).

Postanowieniem z dnia (...) sierpnia 2011 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Podzielając argumenty organu I instancji, organ odwoławczy podkreślił, iż w sprawie nie ma zastosowania art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Skargę na powyższe postanowienie wniosła F. O., żądając jego uchylenia i powtarzając zarzuty zawarte w zażaleniu. Dodatkowo skarżąca zarzuciła organowi odwoławczemu, że nie rozważył kwestii częściowego przeniesienia pozwolenia na budowę w kontekście sprzeczności z art. 40 ust. 2 Prawa budowlanego.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko.

Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż organ zasadnie odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę. Skarżącej nie przysługuje, bowiem przymiot strony w tym postępowaniu. Sąd podzielił wywody zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, przyjmując je za własne.

Wskazując na treść art. 157 § 2 k.p.a. oraz art. 61a § 1 k.p.a. Sąd stwierdził, że odmówić wszczęcia postępowania można w zasadzie tylko, kiedy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o jego wszczęcie nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu, nie powołuje się na własny interes prawny, lecz występuje w interesie osób trzecich albo istnieje wyraźny przepis prawa, z którego wynika jednoznacznie brak legitymacji po stronie wnioskodawcy. Art. 40 ust. 3 Prawa budowlanego wprost stanowi, że stronami w postępowaniu o przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę są jedynie podmioty, między którymi ma być dokonane przeniesienie decyzji, czyli podmioty na rzecz, których decyzja została wydana i podmioty, na które pozwolenie jest przenoszone. Skarżąca w postępowaniu o przeniesienie pozwolenia na budowę nie mogła, zatem uczestniczyć w charakterze strony, wobec czego domaganie się przez nią stwierdzenia nieważności tej decyzji jest niedopuszczalne i skutkuje odmową wszczęcia tego postępowania na jej wniosek.

Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270- zwanej dalej p.p.s.a.) oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła F. O., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

I.

na zasadzie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku polegające na:

1.

błędnym zastosowaniu art. 151 p.p.s.a. i nieuwzględnienie skargi zamiast zastosowania przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i uchylenie skarżonego postanowienia, gdyż Sąd bezkrytycznie powielił wywody organów I i II instancji co do braku przymiotu strony po stronie skarżącej i zastosował art. 61a k.p.a., nie odnosząc się do argumentacji przedstawionej w skardze, co oznacza naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.;

2.

naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwą ocenę faktów co do statusu strony skarżącej i prawidłowego zweryfikowania funkcjonalności i spójności inwestycyjnej wycinka zamierzenia inwestycyjnego objętego decyzją Prezydenta m. st. Warszawy z dnia (...) października 2007 r., które organ administracji ustalił z naruszeniem art. 7 k.p.a., art. 77 § 4 k.p.a. i art. 80 k.p.a., na skutek czego Sąd błędnie zastosował art. 151 p.p.s.a. i nie uwzględnił skargi;

3.

naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do stanowiska skarżącej wyrażonego w pismach procesowych, w tym do zarzutów przedstawionych w skardze i nieprzedstawienie oceny co do braku zmiany osoby inwestora w rozumieniu art. 40 ust. 3 Prawa budowlanego;

4.

naruszenie art. 134 p.p.s.a. polegające na tym, że Sąd nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną nie wyszedł poza jej granice mimo, że w danej sprawie powinien w szczególności w odniesieniu do oceny przejścia pozwolenia na budowę na inny podmiot na podstawie decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia (...) października 2007 r. podczas gdy, przejście to było w istocie fikcją z uwagi na tożsamość osoby inwestora i jego wpływu na przebieg postępowania, a w konsekwencji naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi podlegającej uwzględnieniu;

II.

na zasadzie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

1.

art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i przyjęcie, że organy administracji prawidłowo zastosowały art. 40 ust. 2 Prawa budowlanego, podczas gdy postępowanie nadzwyczajne, o którym mowa w art. 156- 159 k.p.a. rządzi się odmiennymi od postępowań zwykłych zasadami, zaś ustalenie stron postępowania, na co wskazuje również judykatura, winno odbyć się na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, bacząc na osoby posiadające interes prawny w postępowaniu;

2.

art. 40 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez jego zastosowanie, podczas gdy mógł być on jedynie zastosowany w postępowaniu zwyczajnym.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podkreśliła, iż okolicznością podstawową w sprawie jest brak skutecznego prawnie przejścia zezwolenia na budowę z osoby fizycznej I. P. na tę samą osobę fizyczną - Irenę Piątkowską, prowadzącą działalność gospodarczą pn. "(...)". Osoba fizyczna przez fakt prowadzenia działalności gospodarczej nie staje się nowym bytem prawnym, czy też innym podmiotem.

Nadto w postępowaniu nadzwyczajnym inny jest krąg stron postępowania niż w postępowaniu zwykłym. Obejmuje ono każdego, czyjego interesu prawnego (lub obowiązku) dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności. Ww. sposób ustalania kręgu stron postępowania jest bliski kręgowi stron postępowania z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Tym samym wobec posiadania przez skarżącą tytułu prawnego do działki nr (...), na której realizowana jest inwestycja, pozostawania tej działki w obszarze oddziaływania obiektu oraz wobec kwalifikowanych wad prawnych decyzji z dnia (...) października 2007 r., skarżąca w sposób nieprawidłowy została pozbawiona statusu strony, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia jej skargi i pozbawienia jej ochrony prawnej.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Oceniając rozpoznawaną kasację w granicach określonych art. 183 § 1 p.p.s.a. podkreślić trzeba, iż przedmiot niniejszego postępowania stanowiła ocena dopuszczalności żądania przez stronę skarżącą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o przeniesieniu pozwolenia na budowę z dnia 31 lipca 2006 r. Jak uznały bowiem zgodnie organy administracyjne i co potwierdził Sąd pierwszej instancji, skoro skarżąca nie mogła uczestniczyć w charakterze strony w postępowaniu o przeniesienie pozwolenia na budowę, to nie mogła również skutecznie domagać się stwierdzenia nieważności tej decyzji. Oznacza to zatem, iż tylko powyższa kwestia mogła stanowić przedmiot kontroli kasacyjnej. Wszelkie inne aspekty sprawy, jak te dotyczące okoliczności wydania decyzji o przeniesieniu pozwolenia na budowę pozostawały poza ocenę Sądu kasacyjnego. Z tej też przyczyny za bezzasadne należało uznać zarzuty naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 61a k.p.a. i art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. (zarzut I.1), art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 7k.p.a., art. 77 § 4 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. (zarzut I.2), art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 40 ust. 3 Prawa budowlanego (zarzut I.3), a także art. 134 P.p.as.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. (zarzut I. 4).

Przechodząc do oceny legitymacji strony skarżącej odnośnie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o przeniesieniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, podzielić trzeba stanowisko zaprezentowane przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku. Jak wynika wprost z treści art. 40 ust. 3 Prawa budowlanego "stronami w postępowaniu o przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę (...) są jedynie podmioty, między którymi ma być dokonane przeniesienie decyzji". O ile słusznie zauważa strona skarżąca, iż postępowanie nieważnościowe jest nowym, odrębnym postępowaniem administracyjnym i nie zawsze musi istnieć tożsamość pomiędzy podmiotami postępowania jurysdykcyjnego ("zwykłego") i nadzwyczajnego (w przedmiocie stwierdzenia nieważności), to jednak w postępowaniu, o którym mowa w art. 40 ust. 1 Prawa budowlanego, taka sytuacja ma niewątpliwie miejsce. Zawężenie kręgu podmiotów w postępowaniu zarówno zwykłym, jak i nadzwyczajnym tylko do podmiotu na rzecz, którego wydano decyzję o pozwoleniu na budowę oraz do podmiotu, który wstępuje w miejsce dotychczasowego inwestora jest skutkiem tego, iż w postępowaniu tym sama decyzja o pozwoleniu na budowę nie podlega ani weryfikacji, ani ocenie organów. Nie wpływa tym samym na sytuację prawną osób trzecich, a jedynie stanowi o zmianie osoby inwestora. Nie dotyczy, zatem interesu prawnego lub obowiązku osób niebędących adresatem decyzji. W konsekwencji przyjąć należało, iż w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o przeniesieniu pozwolenia na budowę krąg stron tego postępowania ustalany jest na podstawie art. 40 ust. 3 Prawa budowlanego. Wykluczało to zasadność zarzutu dotyczącego naruszenia art. 40 ust. 3 Prawa budowlanego (zarzut II.2).

Wbrew ocenie autora kasacji w sprawie nie mógł znaleźć zastosowanie art. 28 Prawa budowlanego. Co prawda, przepis art. 40 ust. 1 tej ustawy odsyła do art. 28, ale jedynie w zakresie właściwości organu. Z uwagi zaś, jak zostało powyżej stwierdzone, że decyzja o przeniesieniu pozwolenia na budowę nie może służyć do weryfikacji decyzji o pozwoleniu na budowę, zastosowanie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego należało uznać za wyłączone. Wykluczało to skuteczność zarzutu naruszenia art. 28 ust. 2 w związku z art. 40 ust. 2 Prawa budowlanego i art. 156- 159 k.p.a. (zarzut II.1).

Mając powyższe względy na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a., nie stwierdzając przy tym wystąpienia przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w 183 § 2 tej ustawy.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.