Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2723646

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 28 sierpnia 2019 r.
II OSK 1974/18
Stosowanie przepisów nowych do likwidacji samowoli budowlanej. Obiekt budowlany niewymagający pozwolenia a orzeczenie nakazu rozbiórki.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny.

Sędziowie: NSA Andrzej Wawrzyniak, del. WSA Piotr Broda (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1402/17 w sprawie ze skargi M.C., A.C. i J. D.-C. na decyzję nr (...) Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia (...), znak: (...) w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 1402/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi M.C., A.C. oraz J. D.-C. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia (...) 2017 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie nakazu rozbiórki, uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia 3 lutego 2017 r. działając na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 290 z późn. zm. dalej: "Pr. bud.") nakazał Gminie B. rozbiórkę wykonanej zabudowy rowu kręgami betonowymi łącznie ze studzienką rewizyjną. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że gmina nie posiadała pozwolenia na budowę spornego obiektu i nie wykonała nałożonego na nią obowiązku przedłożenia dokumentów określonych w art. 48 ust. 2 Pr. bud.

W odwołaniu Gmina B. zarzuciła niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz nieuwzględnienie toczącego się postępowania w stosunku do spornego obiektu, w przedmiocie uzyskania decyzji środowiskowej.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie. Uzasadniając przyjęte rozstrzygnięcie wskazał, że prawidłowe były ustalenia PINB co do daty powstania przepustu oraz zakwalifikowania go do obiektów budowlanych na budowę, których w czasie jego powstania wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. Jednakże z uwagi na zmianę stanu prawnego od 1 stycznia 2017 r. budowa przepustu o średnicy 100cm oraz studzienki rewizyjnej, która stanowi część składową przepustu służącą do jego czyszczenia, nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę i nie podlega również zgłoszeniu. W tej sytuacji postępowanie stało się bezprzedmiotowe i zasadne było jego umorzenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi wniesionej przez J. D.-C., A.C. i M.C. uznał, za błędne stanowisko organu odwoławczego, że do kwalifikacji wykonanych robót budowlanych zastosowania nie mają przepisy znowelizowanej ustawy Prawo budowlane. Sąd zwrócił uwagę, że naruszenie przepisów prawa budowlanego powinno być oceniane według przepisów obowiązujących w dacie samowoli budowlanej, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli uzależnione jest od okoliczności sprawy, z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji. Zdaniem Sądu art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia przedsiębiorców, nie uprawniał organu do ponownej weryfikacji wykonanych robót.

W skardze kasacyjnej Gmina B. zaskarżyła powyższy wyrok w całości zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) poprzez błędną wykładnię art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 11b i art. 30 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. w brzmieniu nadanym art. 5 pkt 5 lit. a tiret piąty oraz pkt 6 lit. a tiret pierwszy ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców, poprzez uznanie, że nowelizacja ustawy nie uprawnia organu nadzoru budowlanego prowadzącego postępowanie legalizacyjne w trybie art. 48 Pr. bud. do ponownej weryfikacji robót w kontekście katalogu zawartego w art. 29 i art. 30 Pr. bud. w brzmieniu nadanym nowelizacją.

Na tej podstawie skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Nadto złożyła oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. D.-C., A.C. i M.C. kwestionując zasadność podniesionego w niej zarzutu, wnieśli o jej oddalenie.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm. dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Jednocześnie zauważyć należy, że zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma ona usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Z dyspozycji tej normy wynika, że oddalenie skargi kasacyjnej jest następstwem uznania jej przez sąd za bezzasadną. Skarga kasacyjna jest bezzasadna także wówczas, gdy samo orzeczenie jest zgodne z prawem, a błędne jest jedynie jego uzasadnienie w całości lub części - por. wyr. NSA z dnia 20 stycznia 2006 r. sygn. akt I OSK 344/05 (niepubl.) oraz sygn. akt I OSK 345/05 (niepubl.). W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podjął trafne rozstrzygnięcie uchylając zaskarżoną decyzję, lecz na poparcie swojego stanowiska przedstawił częściowo błędne motywy. Kwestionowany zatem wyrok mimo błędnego w części uzasadnienia odpowiada prawu.

Odnosząc się do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego wskazać należy, że właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku WSA powinno sprowadzać się do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 30 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1211/13, LEX nr 1572635), a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. Jednak pomimo błędnego sformułowania zarzutu kasacyjnego powołanie przez skarżącą kasacyjnie przepisów, które jej zdaniem zostały naruszone, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny obowiązek odniesienia się do tak sformułowanego zarzutu (zob. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09 ONSAiWSA 2010/1/1).

W niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie wskazała na błędne jej zdaniem pominięcie w postępowaniu legalizacyjnym aktualnego na dzień wydania decyzji brzmienia ustawy Prawo budowlane, nadanego ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz. U. z 2016 r. poz. 2255), przy kwalifikacji wykonanych przez skarżącą robót budowlanych. Natomiast w ocenie Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa budowlanego powinno być zawsze oceniane według przepisów obowiązujących w dacie realizacji samowoli budowlanej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego co do zasady rację ma Sąd I instancji, że kwalifikacja wykonanych samowolnie robót budowlanych powinna odbywać się w oparciu o przepisy obowiązujące w czasie popełnienia samowoli budowlanej, natomiast zgodności zrealizowanej samowolnie budowy z przepisami prawa, musi być oceniana w dacie orzekania, nie zaś na moment samowolnego prowadzenia budowy, skoro celem regulacji jest właśnie doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem (a więc w czasie teraźniejszym), nie zaś do stanu prawnego, który utracił już moc (por. wyrok NSA z dnia 17 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 878/09, LEX nr 597928 wyrok NSA z dnia 12 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 812/09, LEX nr 597879 oraz wyroki NSA z dnia: 23 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 1879/17, 2 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1974/10 - dostępne w CBOiS). Nadto zauważyć należy, że ponieważ samowola budowlana jest zdarzeniem prawnym o charakterze ciągłym, to stosowanie do likwidacji jej skutków przepisów, które weszły w życie w czasie jej trwania, nie jest retroaktywnym działaniem prawa, lecz działaniem retrospektywnym (bezpośrednim działaniem nowego prawa), które należy uznać za dopuszczalne.

Zatem w sytuacji, gdy w dacie orzekania przez organ, objęty postępowaniem obiekt budowlany nie podlega reglamentacji ustawy Prawo budowlane tj. nie wymaga zarówno uzyskania pozwolenia na budowę, jak i zgłoszenia, powinno się ten fakt uwzględnić w ramach prowadzonego postępowania legalizacyjnego, którego celem jest doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z obowiązującymi w tym czasie przepisami. Przyjąć zatem należy, że w przypadku obiektów budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę i zgłoszenia brak jest podstawy prawnej do orzeczenia nakazu rozbiórki na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, w tym przypadku w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców, który to przepis reguluje wyłącznie skutki wybudowania (bądź budowy) obiektu budowlanego wymagającego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia - bez uzyskania tegoż pozwolenia, bądź pomimo wniesienia sprzeciwu. Sam bowiem wskazany przepis art. 48 Prawa budowlanego ogranicza rodzaje obiektów budowlanych, do których ma on zastosowanie: chodzi o obiekty wymagające pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, a wykonywanych bądź wykonanych bez spełnienia tych wymogów. Nie oznacza to jednak, wyłączenia takich obiektów spod nadzoru budowlanego w ogóle, bowiem mieszczą się one w hipotezie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, które znajdują tutaj zastosowanie (por. uchwała NSA z dnia 3 października 2016 r. sygn. akt II OPS 1/16).

Nie do zaakceptowania z punktu widzenia konstytucyjnej zasady równości, zgodnie z którą wszyscy są nie tylko równi wobec prawa, ale mają również prawo do równego traktowania przez władze publiczne (art. 32 ust. 1 Konstytucja RP), jest sytuacja, w której możliwe jest wybudowanie przez inwestora obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę, czy zgłoszenia, a jednocześnie nakazuje się rozbiórkę takiego samego obiektu, tylko z tego powodu, że takiego pozwolenia na budowę inwestor nie posiada. Nie budzi również zaufania uczestników postępowania (art. 8 k.p.a.) takie działanie organu administracji publicznej, które najpierw nakazuje inwestorowi rozbiórkę obiektu, tylko w tym celu, aby po jego usunięciu inwestor mógł wznieść taki sam obiekt bez uzyskania pozwolenia na budowę, czy też zgłoszenia. Za wskazaną wykładnią art. 48 Prawa budowlanego w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców, przemawiają również względy wynikające z wykładni systemowej przepisów prawa budowlanego dotyczących samowoli budowlanej i likwidacji jej skutków, które mają charakter restytucyjny, a nie represyjny. Celem tych przepisów jest wyeliminowanie stanu naruszenia prawa i doprowadzenie do stanu zgodnego z przepisami, a nie ukaranie sprawcy samowoli. Legalizacja więc skutków samowoli budowlanej jak już wyżej wskazano ma na celu przywrócenie stanu zgodnego z prawem obowiązującym w czasie tej legalizacji, a nie w czasie realizacji obiektu budowlanego.

Zasadnie zatem Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję z uwagi na niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności i przedwczesne przyjęcie bezprzedmiotowości postępowania. Niezasadnie natomiast uznał, że nowelizacja przepisów ustawy Prawo budowlane pozostaje bez wpływu na możliwość orzekania w niniejszej sprawie w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego.

Z uwagi, iż podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut nie dał podstawy do podważenia prawidłowości zaskarżonego wyroku, mimo wad uzasadnienia nie mających jednak wpływu na wynik sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Konieczne jest przy tym podkreślenie, że w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny w trybie art. 184 p.p.s.a., ale wyrażenia w uzasadnieniu innej oceny prawnej, niż to uczynił Sąd I instancji, wiążąca jest ocena przedstawiona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z tych względów ponownie rozpoznając sprawę, organ winien uwzględnić stanowisko zaprezentowane w niniejszym wyroku (por. wyrok NSA z dnia 13 października 2016 r. sygn. akt II OSK 2355/15).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.