II OSK 1948/18 - Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3151697

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2021 r. II OSK 1948/18

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska.

Sędziowie: NSA Grzegorz Czerwiński (spr.), del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Po 16/18 w sprawie ze skargi D. C. na postanowienie (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) listopada 2017 r. Nr (...) w przedmiocie nałożenia obowiązków oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Po 16/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę D. C. na postanowienie (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) listopada 2017 r. nr (...) w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązków.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 22 marca 2016 r. pracownicy Inspektoratu Powiatowego przeprowadzili kontrolę legalności obiektów budowlanych na działce (...) przy ul. C. (...) w K. W toku kontroli ustalono, że przy granicy z działką (...) wybudowane są dwa obiekty budowlane:

1. budynek dla celów gospodarczych o wymiarach około 8,80 m x 6,95 m, o zróżnicowanej wysokości - 3,05 m - 3,75 m - 2,15 m, stanowiący konstrukcję o ścianach z płyt betonowych ogrodzeniowych umieszczanych między słupkami betonowymi z dachem konstrukcji drewnianej pokryty blachą dachówkową; obiekt z dwóch stron został obudowany ścianami z prefabrykatowych płyt betonowych (od strony południowej i zachodniej), od strony wschodniej brak jest ściany; obiekt przylega do ściany sąsiedniego budynku gospodarczego; ustalono, że posiada dach obiektu dwuspadowy ze spadkiem w kierunku podwórza i w kierunku granicy z działką (...); w granicy znajduje się rynna odprowadzająca wody opadowe z dachu skierowanego na granicę. Obiekt posiada wewnętrzną ścianę z płyt OSB; właścicielka oświadczyła, iż obiekt powstał we wrześniu 2015 r.;

2. budynek gospodarczy usytuowany w narożniku działki sąsiadujący bezpośrednio z działką (...) i (...); właścicielka oświadczyła, że obiekt był budowany w latach 90-tych i posiada pozwolenie na budowę, którego jednak nie przedłożyła w dniu kontroli z powodu jego zaginięcia.

W piśmie z 12 kwietnia 2016 r. Inspektor Powiatowy zwrócił się do Starostwa Powiatowego w K. o informację dotyczącą udzielonych pozwoleń na budowę dla nieruchomości od roku 1995 r. W odpowiedzi Starostwo Powiatowe wskazało, że w posiadanych rejestrach pozwoleń na budowę od roku 1995 nie odnaleziono informacji o wydaniu takiego pozwolenia.

Wezwaniem z 26 kwietnia 2016 r. Inspektor Powiatowy zobowiązał D. C. do złożenia określonych wyjaśnień dotyczących kontrolowanego obiektu gospodarczego o wymiarach 8,80 m x 6,95 m (k. 20 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

W piśmie z 2 maja 2016 r. D. C. oświadczyła, że zadaszenie - wiata, która wspiera się na sześciu słupach na działce (...) powstało według szkicu na przełomie września i października 2015 r. Inwestorka nie była świadoma konieczności uzyskania pozwolenia na budowę (k. 22 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

W piśmie z 12 kwietnia 2016 r., (...) Inspektor Powiatowy zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie samowolnej budowy budynku gospodarczego na nieruchomości w K. przy ul. C. (...) stanowiącej własność D. C. (działka (...)) (k. 23 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Postanowieniem z (...) sierpnia 2016 r., (...) Inspektor Powiatowy, na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (na datę postanowienia tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 290 z późn. zm., obecnie Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 z późn. zm., dalej "P.b."), zobowiązał D. C. do wstrzymania prowadzenia robót budowlanych budynku gospodarczego na działce (...) zakreślonego kolorem czerwonym na szkicu oznaczonym nr 1 stanowiącym załącznik do postanowienia oraz nałożył obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 20 grudnia 2016 r. określonych dokumentów (k. 37 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

W piśmie z 18 stycznia 2017 r. D. C. zawiadomiła Inspektora Powiatowego o wydaniu przez Burmistrza K. (zwanego dalej "Burmistrzem") decyzji z (...) stycznia 2017 r., (...) o warunkach zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę wiaty gospodarczej (w celu legalizacji), a także, że zleciła wykonanie projektu budowlanego, który przedłoży bez zbędnej zwłoki wraz ze stosownymi załącznikami (k. 50 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

W piśmie z 27 stycznia 2017 r. Inspektor Powiatowy wyjaśnił pełnomocnikowi D. C., iż pomimo upływu terminu nadal nie wypełniła ona nałożonych przez organ obowiązków (k. 54 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

W dniu 6 lutego 2017 r. D. C. przedłożyła 4 egzemplarze projektu budowlanego pod tytułem "Budowa wiaty gospodarczej w celu legalizacji" (k. 58 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Postanowieniem z (...) lutego 2017 r., Inspektor Powiatowy nałożył na D. C. obowiązek usunięcia określonych w postanowieniu nieprawidłowości i braków w przełożonych dokumentach (k. 60 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Decyzją z (...) czerwca 2017 r., (...) Inspektor Powiatowy nakazał D. C. rozbiórkę budynku gospodarczego o wymiarach 8,80 m x 6,95 m wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na działce (...), zakreślonego kolorem czerwonym na szkicu stanowiącym załącznik do decyzji (k. 74 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Od powyższej decyzji D. C. złożyła odwołanie (k. 78 akt administracyjnych organu pierwszej instancji), w którym zaskarżyła również poprzedzające ją postanowienie Inspektora Powiatowego z (...) lutego 2017 r.

Decyzją z (...) lipca 2017 r., (...) Inspektor Wojewódzki uchylił decyzję z (...) czerwca 2017 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu zwrócił również uwagę na wadliwość poprzedzającego wydaną decyzję postanowienia z (...) lutego 2017 r., (...) i wyjaśnił, dlaczego nie orzeka w sentencji decyzji o uchyleniu. Podstawą zakwestionowania rozstrzygnięć Inspektora Powiatowego było błędne zakwalifikowanie obiektu będącego przedmiotem postępowania jako budynku gospodarczego (k. 84 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Przystępując do ponownego rozpatrzenia sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w piśmie z 23 sierpnia 2017 r. zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. W piśmie z 27 września 2017 r. zawiadomił także o zmianie zakresu prowadzonego postpowania, które objęło samowolną budowę obiektu budowlanego - wiaty gospodarczej (wymiary 8,80 m x 6,95 m).

Następnie postanowieniem z (...) października 2017 r., (...) (obecnie kontrolowane) Inspektor Powiatowy zobowiązał D. C. do wstrzymania prowadzenia robót budowlanych obiektu budowlanego - "wiaty gospodarczej" (o wymiarach 8,80 m x 6,95 m) wybudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę na działce (...) zakreślonej kolorem czerwonym na szkicu stanowiącym załącznik do postanowienia oraz zobowiązał do przedstawienia w terminie do dnia 15 stycznia 2018 r.:

1. ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej przez Burmistrza K.,

2. dokumentów o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1 i 2 P.b., to jest:

a) czterech egzemplarzy projektu budowlanego, wraz z:

- opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi;

- zaświadczeniem o którym mowa w art. 12 ust. 7 P.b. aktualnym na dział opracowania projektu,

b) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (k. 93 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Zażalenie na to postanowienie wniosła D. C. (k. 13 akt administracyjnych organu drugiej instancji).

Postanowieniem z dnia (...) listopada 2017 r. nr (...) (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu zażalenia D. C. uchylił w punkcie 1 postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z (...) października 2017 r., (...) (to jest w części w jakiej zobowiązano D. C. do przedstawienia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy), w to miejsce orzeczono o obowiązku przedstawienia decyzji o warunkach zabudowy - w pozostałym zakresie utrzymano zaskarżone postanowienie w mocy.

Organ drugiej instancji wyjaśnił, że zaskarżone postanowienie jest drugim wydanym w oparciu o tą samą podstawę prawną (to jest art. 48 ust. 2 i 3 P.b.) w toku postępowania prowadzonego przez Inspektora Powiatowego pod znakiem (...), którego przedmiotem jest obiekt budowlany o wymiarach 8,80 m x 6,95 m. Poprzednie postanowienie z (...) lutego 2017 r. zostało jednak uchylone decyzją Inspektora Wojewódzkiego z (...) lipca 2017 r., (...) jako zaskarżone w odwołaniu od decyzji na podstawie art. 142 k.p.a. Wadliwość postanowienia z (...) lutego 2017 r., (...) wynikała z błędnej kwalifikacji obiektu jako budynku gospodarczego. Realizacja tego postanowienia musiałaby bowiem polegać na przedłożeniu wszystkich wyszczególnionych tam dokumentów, w tym decyzji o warunkach zabudowy i projektu budowalnego, dotyczących budynku gospodarczego. W ocenie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zrealizowany obiekt stanowi wiatę gospodarczą. Wydane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowienie z (...) października 2017 r., (...), wbrew zarzutom, nie jest zatem w istocie takim samym orzeczeniem co postanowienie z (...) lutego 2017 r., gdyż zmiana typu obiektu ma kluczowe znaczenie w sprawie.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał dalej, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadzi postępowanie we właściwym trybie, to jest na podstawie art. 48 P.b. Wykonanie wiaty o powierzchni zabudowy około 61 m2 nie zostało bowiem przez ustawodawcę zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowlę, a dla wiaty nie uzyskano takiej decyzji. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zobowiązany był objąć przedmiotem kontroli taki obiekt - o takim kształcie i parametrach, jaki rzeczywiście został zrealizowany. Parametry zrealizowanego obiektu decydują również o trybie, w jakim organ powinien przeprowadzić postępowanie, w którym podejmie próbę zalegalizowania obiektu. Nakaz rozbiórki części obiektu, która miałaby dostosować go do parametrów określonych w art. 29 ust. 1 pkt 2c P.b. może być ewentualnie orzeczony dopiero w sytuacji, gdy zobowiązana nie skorzysta z uprawnienia zalegalizowania samowolnie posadowionej wiaty gospodarczej w jej istniejących parametrach.

Nie przesądzając o wyniku sprawy Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego dodał na marginesie, że ustawą z 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 443) dodano przepis art. 29 ust. 1 pkt 2c, zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wiat o powierzchni zabudowy do 50 m2, sytuowanych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, przy czym łączna liczba tych wiat na działce nie może przekraczać dwóch na każde 1000 m2 powierzchni działki. Zgodnie z art. 30 P.b. budowa takiej wiaty nie wymaga również zgłoszenia. Z uwagi na fakt, iż budowa wiaty o powierzchni 61 m2 nie została zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, inwestorka zaś wykonała obiekt w warunkach samowoli budowlanej, zasadne było wszczęcie postępowania w trybie art. 48 ust. 2, 3 i 5 P.b.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego dodał też, że organ prowadzący legalizację musi stwierdzić, że jest ona dopuszczalna i wydać postanowienie nakładające na inwestora określone obowiązki. W dalszej kolejności inicjatywę przejmuje ten ostatni, który musi wywiązać się z nałożonych na niego obowiązków, pod rygorem nakazania rozbiórki. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo zdecydował o umożliwieniu inwestorowi legalizacji obiektu, bowiem z uwagi na brak obowiązywania planu miejscowego należało umożliwić inwestorowi zalegalizowanie tego o obiektu w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy. Obiekt nie narusza ponadto przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie go do stanu zgodnego z prawem (art. 48 ust. 2 P.b.). Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził więc, że prawidłowa jest treść większości spośród nałożonych przez Inspektora Powiatowego obowiązków.

Organ odwoławczy dodał jedynie, że art. 48 ust. 3 pkt 1 P.b. nie wymaga by składana w toku legalizacji obiektu decyzja o warunkach zabudowy była ostateczna. Wobec tego zmodyfikował brzmienie zaskarżonego postanowienia orzekając o obowiązku przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy wydanej przez Burmistrza K. na potrzeby legalizacji wiaty gospodarczej (bez określenia "ostatecznej" - uw. Sądu).

Skargę na powyższe postanowienie wniosła D. C. wnosząc o uchylenie postanowień obu instancji i wystąpiła o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

Skarżąca zwróciła uwagę na naruszenie art. 124 § 2 k.p.a. polegające na niewyjaśnieniu przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego podniesionego w zażaleniu zarzutu nieważności. Skarżąca wskazała, że postępowanie naprawcze prowadzone jest od 12 kwietnia 2016 r. w trybie art. 48 P.b. w stosunku do jednego i tego samego obiektu budowlanego pierwotnie nazywanego przez organ "budynkiem gospodarczym", a od 27 września 2017 r. "wiatą gospodarczą". W takim postępowaniu P.b. przewiduje jednokrotne wydanie postanowienia (na które przysługuje zażalenie) na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 P.b. Tymczasem organ wydał dwa postanowienia na podstawie tych samych przepisów. Pierwsze z (...) sierpnia 2016 r. stało się ostateczne, a drugie z dnia (...) października 2017 r. jest przedmiotem niniejszego postępowania.

W zażaleniu z 10 października 2017 r. skarżąca podniosła zarzut nieważności (art. 156 pkt 3 k.p.a.) tego orzeczenia, lecz Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w istocie do tego zarzutu się nie odniósł. Skarżąca zwróciła dalej uwagę, że co prawda organ jednoznacznie stwierdził, że zaskarżone postanowienie jest drugim postanowieniem wydanym w oparciu o tę samą podstawę prawną, lecz błędnie odniósł to do postanowienia z (...) lutego 2017 r.

Skarżąca zauważyła też, że prawo co prawda nie przewiduje odrębnego rozstrzygnięcia w stosunku do zaskarżonych postanowień w trybie art. 142 k.p.a., ale nie oznacza to, że organ drugiej instancji jest zwolniony z badania tak zaskarżonego postanowienia. Uchylenie zaskarżonej decyzji (to jest decyzji z (...) czerwca 2017 r., (...) decyzją z (...) lipca 2017 r., (...)) nie powoduje automatycznie eliminacji z obrotu prawnego postanowienia niesamoistnego (postanowienia z (...) lutego 2017 r., (...).).

W odpowiedzi na skargę Inspektor Wojewódzki wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

Wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Po 16/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę na postanowienie (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) listopada 2017 r. w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązków.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że istotą sporu w sprawie jest zagadnienie prawne, precyzyjnie uwypuklone w skardze, a sprowadzające się do pytania: czy w toku postępowania legalizacyjnego dopuszczalne jest ponowne wydanie postanowienia na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 P.b., po tym jak decyzja rozbiórkowa została uchylona przez organ odwoławczy, a sprawa przekazana po raz kolejny do rozpatrzenia organowi pierwszej instancji?

Skarżąca twierdzi, że ponowne wydanie postanowienia na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 P.b. nie jest dopuszczalne, jeżeli dotychczasowe postanowienie nie zostało jednoznacznie zakwestionowane w decyzji kasacyjnej organu odwoławczego. Skarżąca uwypukliła też, że w odniesieniu do obiektu znajdującego się na działce (...) wydano postanowienie nie tylko (...) lutego 2017 r., ale także wcześniej - (...) sierpnia 2016 r.

Sąd stwierdził, że odnosi się do argumentów skargi (wyżej przytoczonych) ze zrozumieniem, gdyż dostrzega pewne mankamenty regulacji prawnej k.p.a., wyrażające się w tym, że ustawodawca nie precyzuje w jaki sposób kasacyjna decyzja organu drugiej instancji wpływa na byt prawny niezaskarżalnych postanowień zapadłych w toku postępowania.

Sąd wskazał, że postanowienie z (...) sierpnia 2016 r., które zdaniem skarżącej także rzutuje na postanowienie z (...) października 2017 r., wydane zostało pod rządami przepisów, które nie pozwalały na jego zaskarżenie zażaleniem (prawo wniesienia zażalenia na postanowienie z art. 48 ust. 2 i 3 P.b. ustawodawca przyznał dopiero ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r., Dz. U. poz. 2255, która weszła w życie 1 stycznia 2017 r.). Niezaskarżalne było też postanowienie z (...) lutego 2017 r., które zostało wydane na podstawie art. 49 ust. 3 P.b.

Postanowienia z (...) sierpnia 2016 r. i z (...) lutego 2017 r. kwalifikują się więc jako niezaskarżalne, a to determinuje sposób ich oceny, m.in. w kontekście art. 126 i art. 142 k.p.a.

Sąd stwierdził, że w warunkach kontrolowanej sprawy fakt wydania wcześniej postanowień z (...) sierpnia 2016 r. i z (...) lutego 2017 r. dotyczących tego samego obiektu znajdującego się na działce (...), nie był przeszkodą w ponownym nałożeniu na D. C. obowiązków z art. 48 ust. 2 i 3 P.b., co nastąpiło kontrolowanym w niniejszej sprawie postanowieniem Inspektora Powiatowego z (...) października 2017 r. Obowiązki te dotyczą obiektu kwalifikowanego jako wiata, a nie jak wcześniej - budynek gospodarczy.

Skarżąca, jak i Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w postanowieniu z 17 października 2017 r., zdaniem Sądu, dużą wagę zdają się przywiązywać do art. 142 k.p.a. Skarżąca akcentuje przy tym, że zakwestionowanie dotychczas wydanych w trakcie postępowania postanowień wymaga wyraźnego stanowiska organu wyrażonego w decyzji kasacyjnej, a takiego stanowiska Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wyraził.

W ocenie Sądu, konieczne jest zwrócenie uwagi na inną, niedostrzeżoną przez skarżącą i organ, kwestię. Zgodnie z art. 126 k.p.a. do postanowień niezaskarżalnych stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113 k.p.a. Oznacza to, że choć postanowienia te są aktami administracyjnymi, nawet wiążącymi organy (art. 110 § 1 k.p.a.), to jednak nie można wyprowadzić dalej idącego wniosku, że akty te mają moc i skutki (zwłaszcza w płaszczyźnie res iudicata) porównywalne z decyzjami. Art. 123 § 2 k.p.a. stanowi jednoznacznie, że "postanowienia dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej". Znaczenie postanowień, choć są one niewątpliwie aktami, jest zatem proceduralne. Służą one więc nadrzędnemu celowi jakim jest prawidłowe przeprowadzenie postępowania jurysdykcyjnego i tak powinny być postrzegane. Nie dziwi więc, że ustawodawca zasadę trwałości decyzji ostatecznych odniósł tylko do tej właśnie formy działania administracji (art. 16 k.p.a.), a w art. 126 k.p.a. do tej zasady nie odsyła i nie nakazuje jej odpowiednio stosować do postanowień.

Podsumowując powyższe Sąd stanął na stanowisku, że ocena, czy w danej sytuacji ponowienie postanowienia (wcześniej niezaskarżalnego) w toku postępowania było dopuszczalne zależy od okoliczności konkretnej sprawy. Nie można jednak wywieść z przepisów generalnej zasady, że żadne postanowienie bez jego wyraźnego wyeliminowania z obrotu, nie może być w trakcie postępowania ponowione, zwłaszcza jeżeli przemawia za tym przebieg sprawy.

W niniejszej sprawie decyzją z (...) lipca 2017 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił wydaną wcześniej decyzję o rozbiórce obiektu znajdującego się na działce (...) uznając, że nie jest to budynek gospodarczy, ale wiata (co było zgodne z kwalifikacją obiektu proponowaną przez skarżącą). Jest oczywistym, że inna kwalifikacja obiektu oznacza istotną zmianę przedmiotu postępowania legalizacyjnego, a to z kolei wymaga wydania między innymi nowego postanowienia na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 P.b. Aby bowiem doszło do legalizacji obiektu należy w trybie prawem przewidzianym nałożyć na inwestora obowiązki przedstawienia odpowiedniej dokumentacji, i to dokumentacji dotyczącej sprecyzowanego przedmiotu legalizacji. Skoro w niniejszej sprawie w trakcie postępowania przyjęto (przez wypowiedź Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w decyzji kasacyjnej) odmienną niż dotychczas kwalifikację obiektu jako wiata (zamiast budynku gospodarczego), to stosownie do tego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego obowiązany był nałożyć na skarżącą obowiązki z art. 48 ust. 2 i 3 P.b. z zaznaczeniem, że chodzi właśnie o wiatę (a nie budynek gospodarczy). Z perspektywy projektowej nie jest bowiem bez znaczenia dla jakiego charakteru obiektu projekt jest przygotowywany. Projekt jest dokumentem, który zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 2 P.b. określa między innymi właśnie funkcję, formę i konstrukcję obiektu budowlanego.

Sąd stwierdził, że co prawda postanowienia z (...) sierpnia 2016 r. i z (...) lutego 2017 r. oraz z (...) października 2017 r. dotyczą fizycznie tego samego obiektu, jednak ostatnie postanowienie określa w sposób znacząco odmienny jego kwalifikację. W takim ujęciu jako zasadne jawi się stwierdzenie, że pomiędzy dwoma pierwszymi wymienionymi postanowieniami a ostatnim nie zachodzi tożsamość przedmiotowa.

Nadto Sąd podkreślił, że sam ustawodawca niezaskarżalne postanowienia traktuje w sposób "mniej formalny". Gdy chodzi o ich zaskarżalność w trybie art. 142 k.p.a. w doktrynie (zob.: A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, M. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 2016, wyd. el. Sip Lex, komentarz do art. 142, pkt 3; A. Golęba, (w:) H. Knysiak-Molczyk (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2015, wyd. el. Sip Lex, komentarz do art. 142, pkt 3 i orzecznictwie (zob. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 stycznia 2013 r., II SA/Gl 949/12, orzeczenia.nsa.gov.pl) przyjmuje się zgodnie, iż organ odwoławczy ustosunkowuje się do zarzutów skierowanych przeciwko postanowieniu w uzasadnieniu decyzji odwoławczej. Niedopuszczalne jest natomiast rozstrzyganie tych kwestii odrębnie w drodze postanowienia organu odwoławczego. Art. 142 k.p.a. dopuszcza więc niejako milczące wygaśnięcie postanowień niezaskarżalnych wydanych w toku postępowania, jeżeli te jawić się będą jako nieprawidłowe w kontekście istoty rozstrzyganego zagadnienia.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd zaznaczył, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji kasacyjnej z (...) lipca 2017 r. na stronie 4 wyraził nie budzące wątpliwości stanowisko, że ponowienie postępowania legalizacyjnego jest niezbędne właśnie w zakresie, w jakim ma ono umożliwić skarżącej przedłożenie decyzji o warunkach zabudowy oraz projektu dla obiektu, który skarżąca traktuje jako wiata. To tylko potwierdza, że zaistniała potrzeba wydania spójnego z tym stanowiskiem nowego postanowienia na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 P.b.

Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania, że postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z (...) października 2017 r. oraz utrzymujące je w mocy postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z (...) listopada 2017 r. zostały wydane zgodnie z prawem.

Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 124 § 2 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie zarzutu nieważności postępowania Sąd wskazał, że zarzut ten jest częściowo trafny, gdyż rzeczywiście w postanowieniu Inspektora Wojewódzkiego z (...) listopada 2017 r. zabrakło odpowiednio wnikliwej analizy prawnej odnoszącej się do problemu zgłoszonej przez skarżącą kolizji pomiędzy kolejno wydawanymi przez Inspektora Powiatowego postanowieniami dotyczącymi obiektu znajdującego się na działce (...). Brak tej analizy nie miał jednak wpływu na wynik sprawy. Istotne jest bowiem to, że organ odwoławczy uwypuklił kwestię najważniejszą, to jest fakt, iż na skutek decyzji kasacyjnej z (...) lipca 2017 r. doszło do zmiany kwalifikacji przedmiotu postępowania. To z kolei - jak wyjaśniono - umożliwiło, a nawet zobligowało Inspektora Powiatowego do wydania nowego postanowienia na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 P.b.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę kasacyjną wniosła D. C. podnosząc zarzuty naruszenia:

1) art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji przez jego wadliwe dwukrotne zastosowanie w tym samym postępowaniu naprawczym prowadzonym w przedmiotowej sprawie pod sygnaturą (...) oraz art. 142 k.p.a. traktowanym jako przepisprawa materialnego przez jego błędną wykładnię,

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w aspekcie wskazanych wcześniej naruszeń prawa materialnego polegające na nieuwzględnieniu skargi pomimo że obie decyzje WINB i PINB w K. zostały wydane z naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącej kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej jako p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Stwierdzić również należy, że zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 z późn. zm.), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Mając na uwadze intensyfikację rozwoju epidemii, w związku z czym przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez D. C. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zasadnie Sąd I instancji wskazał, że decyzją z (...) lipca 2017 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił wydaną wcześniej decyzję o rozbiórce obiektu znajdującego się na działce (...) uznając, że nie jest to budynek gospodarczy, ale wiata. Odmienna kwalifikacja obiektu oznacza istotną zmianę przedmiotu postępowania legalizacyjnego, a to z kolei wymaga wydania między innymi nowego postanowienia na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane. Aby doszło do legalizacji obiektu należy w trybie prawem przewidzianym nałożyć na inwestora obowiązki przedstawienia odpowiedniej dokumentacji, dotyczącej sprecyzowanego przedmiotu legalizacji. Skoro w trakcie postępowania przyjęto odmienną niż dotychczas kwalifikację obiektu jako wiata zamiast budynku gospodarczego, to stosownie do tego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego obowiązany był nałożyć na skarżącą obowiązki z art. 48 ust. 2 i 3 P.b. z zaznaczeniem, że chodzi właśnie o wiatę a nie budynek gospodarczy. Nie jest bowiem bez znaczenia dla jakiego charakteru obiektu projekt jest przygotowywany. Projekt jest dokumentem, który zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 2 P.b. określa między innymi właśnie funkcję, formę i konstrukcję obiektu budowlanego.

Jak słusznie wskazał Sąd I instancji, co prawda postanowienia z (...) sierpnia 2016 r. i z (...) lutego 2017 r. oraz z (...) października 2017 r. dotyczą fizycznie tego samego obiektu, jednak ostatnie postanowienie określa w sposób znacząco odmienny kwalifikację tego obiektu. Tym samym za zasadne uznać należy stwierdzenie, że pomiędzy dwoma pierwszymi wymienionymi postanowieniami a ostatnim nie zachodzi tożsamość przedmiotowa. Organ administracji nie miał obowiązku umorzenia postępowania prowadzonego w sprawie samowolnej realizacji budynku gospodarczego i wszczęcia nowego postępowanie w sprawie samowolnej realizacji wiaty. Wprawdzie zmiana kwalifikacji obiektu budowlanego wpłynęła w sposób istotny na zakres czynności, które organy administracji będą musiały przeprowadzić, jednakże postępowanie to będzie nadal dotyczyło tego samego obiektu budowlanego. Umarzanie toczącego się postępowania i wszczynanie nowego w realiach niniejszej sprawy należałoby ocenić jako nadmierny i zbędny formalizm.

W postępowaniu, którego przedmiotem jest samowolna realizacja wiaty postanowienie o wstrzymaniu wykonania robót budowlanych wydane zostało tylko jeden raz. Nie było konieczności eliminowania z obrotu prawnego poprzednio wydanych postanowień, gdyż dotyczyły postępowania prowadzonego w sprawie samowolnej realizacji budynku gospodarczego.

Z powyższych względów za niezasadne uznać należy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. i art. 151 p.p.s.a.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.