Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2724063

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 23 lipca 2019 r.
II OSK 1908/18
Niewykonalność obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.).

Sędziowie NSA: del. Janina Kosowska, Jerzy Stelmasiak.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 23 lipca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 437/17 w sprawie ze skargi J.J. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia (...) grudnia 2016 r. nr (...) w przedmiocie uznania zgłoszonych zarzutów za niezasadne oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie faktyczne

Wyrokiem z dnia 1 grudnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 437/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J.J. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) grudnia 2016 r., nr (...) w przedmiocie uznania zgłoszonych zarzutów za niezasadne.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Postanowieniem z dnia (...) października 2016 r. nr (...), m.in. na podstawie art. 34 § 4 i § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r. poz. 599), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. uznał za nieuzasadnione zarzuty podniesione w postępowaniu egzekucyjnym, prowadzonym na podstawie tytułu wykonawczego z dnia (...) września 2016 r. nr (...) w związku z niewykonaniem obowiązków wynikających z decyzji Wójta Gminy (...) z dnia (...) października 1992 r. nr (...).

W uzasadnieniu wskazano, że w związku z niewykonaniem przez J.J. obowiązku wskazanego w decyzji Wójta Gminy (...) z dnia (...) października 1992 r. (rozbiórka budynku mieszkalnego wraz z urządzeniami przynależnymi usytuowanym na działce o nr ewid. (...) położonej we wsi (...)) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. przeprowadził postępowanie mające na celu wyegzekwowanie obowiązku z niej wynikającego. Stronie zostało doręczone upomnienie, następnie został wystawiony i doręczony tytuł wykonawczy nr (...).

W ustawowym terminie zostały wniesione przez zobowiązanego zarzuty w sprawie prowadzonego postępowanie egzekucyjnego, wskazujące na niezasadność nałożonego obowiązku oraz zasadność odroczenia terminu jego wykonania.

Zdaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. podniesione zarzuty nie okazały się uzasadnione.

Na skutek wniesionego zażalenia, postanowieniem z dnia (...) grudnia 2016 r. nr (...) Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ drugiej instancji wskazał, że w zarzutach zobowiązany powołał się na odroczenie obowiązku rozbiórki obiektu z uwagi na skierowanie skargi do sądu administracyjnego na decyzję z dnia (...) sierpnia 2016 r. odmawiającą odroczenia przymusowej rozbiórki budynku (przesłanka z art. 33 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Zdaniem organu okoliczność wniesienia skargi na decyzję odmawiającą odroczenia przymusowej rozbiórki nie stanowi przesłanki do odroczenia terminu wykonania obowiązku. Decyzja nakazująca rozbiórkę jest ostateczna i wykonalna. Również i zarzut niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym - objęty nakazem rozbiórki budynek stanowi jedyne miejsce zamieszkania rodziny oraz miejsce prowadzenia przez niego działalności gospodarczej, nie został przez organ uwzględniony. Zdaniem organu argumentacja zobowiązanego nie stanowi o zaistnieniu przesłanki z art. 33 § 1 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Organ przypomniał, że usytuowanie przedmiotowego budynku narusza przepisy dotyczące odległości obiektów od rurociągu awaryjnego do transportu produktów naftowych, przez co powoduje niebezpieczeństwo dla użytkowników budynku. Wskazano także, że decyzja nakazująca rozbiórkę została wydana 24 lata temu, a więc zobowiązany miał świadomość ciążącego na nim obowiązku.

Skargę na powyższe postanowienie wniósł zobowiązany, zaskarżając wydane postanowienie w całości. Postanowieniu temu zarzucono naruszenie: art. 33 § 1 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że w okolicznościach sprawy nie mamy do czynienia z niewykonalnością obowiązku o charakterze niepieniężnym, podczas gdy realizacja obowiązku polegającego na pracach rozbiórkowych w obrębie nitki awaryjnej rurociągu ze względu na brak wiarygodnej dokumentacji technicznej rurociągu, pozwalającej na niezagrażające życiu i zdrowiu wykonania prac rozbiórkowych oraz utrata przez rodzinę skarżącego miejsca zamieszkania i jedynego źródła dochodów czyni obowiązek rozbiórki domu niewykonalnym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Podstawę jej oddalenia stanowił art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), zwanej dalej "p.p.s.a.".

W ocenie Sądu trafnie organu uznały zarzut oparty o art. 33 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji za niezasadny. Prawidłowo Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, iż wniesienie skargi na decyzję z (...) sierpnia 2016 r. nie stanowi podstawy do odroczenia terminu wykonania obowiązku rozbiórki przedmiotowego budynku mieszkalnego, złożenie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania decyzji (art. 61 § 1 p.p.s.a.). Sąd pierwszej instancji podkreślił nadto, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 czerwca 2017 r. w sprawie VII SA/Wa 2314/16 oddalił skargę skarżącego na decyzję z dnia (...) sierpnia 2016 r., wskazując iż brak było podstaw do uznania, że jakiekolwiek względy przemawiają za celowością czasowego dalszego wykorzystania tego obiektu budowlanego. Bezpieczeństwo, ochrona zdrowia i życia wszystkich mieszkańców tego budynku, w tym rodziny skarżącego, przemawiają za uznaniem braku możliwości odroczenia nakazu rozbiórki. Zauważono, iż zachowanie określonych stref wokół rurociągów jest konieczne dla zapewnienia właściwych warunków bezpiecznej ich eksploatacji oraz z uwagi na potencjalne zagrożenie, jakie w razie awarii rurociągi naftowe stanowią dla otoczenia - ludności, mienia i środowiska.

Za nieuzasadniony Sąd uznał także zarzut oparty o treść art. 33 § 1 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, tj. niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym. Bez wpływu na jego ocenę pozostają podniesione przez skarżącego okoliczności takie jak to, iż budynek stanowi jedyne miejsce zamieszkania rodziny skarżącego, iż prowadzona jest w nim działalność gospodarcza, będąca jednym źródłem dochodu. Następnie wyjaśnił, że trwała niewykonalność w rozumieniu tego przepisu jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie zachodzą - w świetle aktualnego stanu wiedzy i techniki - okoliczności przemawiające za stwierdzeniem niewykonalności nałożonego na skarżącego obowiązku rozbiórki przedmiotowego budynku mieszkalnego wraz z urządzeniami przynależnymi. Tej oceny nie mogą zmienić argumenty o konieczności użycia ciężkiego sprzętu także pod powierzchnią gruntu oraz brak w opinii skarżącego wiarygodnej dokumentacji techniczno-budowlanej o znajdującym się w sąsiedztwie rurociągu. Sąd zauważył także, iż postępowanie egzekucyjne nie zostało wszczęte przedwcześnie. Decyzja nakazująca rozbiórkę jest bowiem ostateczna i prawomocna.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, kwestionując go w całości. Orzeczeniu temu zarzucono naruszenie: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 33 § 1 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia z dnia (...) grudnia 2016 r. i nieprzekazanie sprawy do ponownego rozstrzygnięcia w następstwie uznania, że w okolicznościach faktycznych sprawy nie mamy do czynienia z niewykonalnością obowiązku o charakterze niepieniężnym, natomiast fakt, że nakazane skarżącemu prace rozbiórkowe spowodują w istocie nieporównywalnie większe zagrożenie dla życia i zdrowia niż obecnie nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, podczas gdy realizacja obowiązku polegającego na pracach rozbiórkowych w obrębie nitki awaryjnej rurociągu ze względu na brak wiarygodnej dokumentacji technicznej rurociągu pozwalającej na niezagrażające życiu i zdrowiu wykonanie prac rozbiórkowych oraz utrata przez rodzinę skarżącego miejsca zamieszkania i jedynego źródła dochodu czyni obowiązek rozbiórki niewykonalnym.

Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego.

W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie wyżej przytoczonej podstawy kasacyjnej.

W dniu 3 lipca 2019 r. wpłynęło do Sądu pismo skarżącego zatytułowane "pismo uzupełniające uzasadnienie podstaw kasacyjnych".

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Uwaga ta została poczyniona, gdyż - co należy wyraźnie podkreślić - pismo z dnia 3 lipca 2019 r. zatytułowane "pismo uzupełniające uzasadnienie podstaw kasacyjnych", zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie stanowi przytoczenia nowego uzasadnienia podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 33 § 1 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, ale próbę rozszerzenia podstaw kasacyjnych - już po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej - o nowy zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 30 w zw. z art. 71 ust. 1 i art. 75 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 8 EKPCz. W związku z tym zarzut ten nie mógł zostać rozpoznany.

W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się zaistnienia przyczyn nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., oraz nie stwierdził okoliczności o których mowa w art. 180 i art. 189 p.p.s.a., dlatego przeszedł do rozpoznania sprawy w ramach podniesionego zarzutu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiedziona skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Jedyny zarzut skargi kasacyjnej sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji co do tego, że w sprawie nie została spełniona przesłanka z art. 33 § 1 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W ocenie skarżącego w sprawie niniejszej mamy do czynienia z niewykonalnością obowiązku o charakterze niepieniężnym, albowiem: 1/ prace rozbiórkowe spowodują nieporównywalnie większe zagrożenie dla zdrowia i życia niż obecnie, z uwagi na brak wiarygodnej argumentacji technicznej rurociągu, 2/ rodzina skarżącego utraci jedyne miejsce zamieszkania i miejsce prowadzenia przez skarżącego działalności gospodarczej, w sytuacji gdy prowadzona działalność stanowi jedyne źródło dochodu.

Przepis art. 33 § 1 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stanowi, iż podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być: niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym.

W orzecznictwie wskazuje się jednolicie, że niewykonalność obowiązku o jakim mowa we ww. przepisie definiowana jest jako rzeczywisty brak możliwości jego zrealizowania, zarówno dobrowolnego jak i w drodze egzekucji administracyjnej, z powodu wystąpienia określonych okoliczności. Obowiązek taki musi być niemożliwy do wykonania nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki. Nie mają w tym względzie znaczenia ewentualne utrudnienia w jego realizacji, koszty, a także konieczność zapewnienia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia (zobacz: wyrok NSA z 8 lutego 2006 r. II OSK 509/05, CBOSA; wyrok NSA z 19 stycznia 2017 r. II OSK 1064/15, CBOSA). Pojęcie niewykonalności obowiązku oznacza w istocie taką sytuację, kiedy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Trwała niewykonalność zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść tych obowiązków, zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze (por. wyrok NSA z 8 lutego 2006 r. II OSK 509/05, LEX nr 196712). Zaś trudności techniczne lub ekonomiczne, choćby bardzo poważne, w wyegzekwowaniu wykonania obowiązku nałożonego decyzją, jak również negatywne stanowiska jej adresatów zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy, nie stanowią o niewykonalności obowiązku (por. wyrok NSA z 10 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1082/17, LEX nr 2441333). Przy czym ciężar udowodnienia okoliczności istnienia niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym obciąża stronę wnoszącą zarzuty (por. wyrok NSA z 13 listopada 2008 r. sygn. akt II OSK 1365/07; z 14 maja 2013 r. I OSK 75/13; R. Hauser, A. Skoczylas (red.): Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2014, s. 227).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie Sąd pierwszej instancji uznał, że w niniejszej sprawie nie wystąpiła żadna okoliczność która mogłaby świadczyć o niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym. Przeszkody - wskazywane przez pełnomocnika skarżącego - nie mają charakteru obiektywnego i nieusuwalnego. Takiego charakteru nie ma bowiem okoliczność, że budynek mieszkalny którego dotyczy obowiązek rozbiórki stanowi miejsce zamieszkania skarżącego i jego rodziny oraz iż na tej nieruchomości prowadzona jest przez skarżącego działalność gospodarcza.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji co do tego, że w postępowaniu egzekucyjnym nie ma możliwości negowania nakazu rozbiórki orzeczonego na podstawie ustawy Prawo budowlane. Ewentualna wadliwość może być podnoszona w innym, odrębnym postępowaniu. W przeciwnym wypadku organ egzekucyjny orzekałby o meritum sprawy, a to należy do organu wydającego rozstrzygnięcie będące podstawą egzekucji administracyjnej, nawet wówczas, gdy organem egzekucyjnym jest organ, który wydał decyzję. Nie można bowiem łączyć postępowania egzekucyjnego z trybami postępowania administracyjnego. Powyższe wynika wprost z treści art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Badanie, o którym mowa wyżej obejmuje ustalenie, czy egzekucja oznaczonego obowiązku jest dopuszczalna, czy tytuł wykonawczy jest prawidłowo wystawiony i czy doręczone zostało upomnienie. Badanie to ma charakter formalny (por. wyrok NSA z 29 listopada 2016 r. II OSK 504/15; zob. także wyrok NSA z 3 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 946/10).

Również i akcentowane przez skarżącego zagrożenia związane z rozbiórką obiektu położonego w sąsiedztwie rurociągu, co do którego, zdaniem skarżącego, brak jest wiarygodnej dokumentacji, nie świadczą o niewykonalności obowiązku, co trafnie dostrzegł Sąd pierwszej instancji, wskazując że trudności techniczne, choćby bardzo poważne, oraz konieczność zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia, nie stanowią okoliczności świadczącej o niewykonalności obowiązku rozbiórki.

Mając na uwadze powyższe uznać trzeba, że wywiedziona w tej sprawie skarga kasacyjna, w ramach przedstawionych zarzutów skargi kasacyjnej, nie zasługiwała na uwzględnienie, a zaskarżony wyrok oddalający skargę odpowiada prawu, trafnie stwierdzając, że kontrolowane postanowienie nie narusza prawa. Dlatego też, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.