Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1664417

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 19 września 2014 r.
II OSK 1895/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kamiński.

Sędziowie: NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.), del. WSA Rafał Wolnik.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 19 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Wieprz od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1535/13 w sprawie ze skargi Gminy Wieprz na rozporządzenie Wojewody Małopolskiego z dnia 8 grudnia 2005 r. nr 65/05 w przedmiocie wyznaczenia aglomeracji Zator oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

ţ˙ UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 24 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1535/13, oddalił skargę Gminy Wieprz na rozporządzenie Wojewody Małopolskiego z dnia 8 grudnia 2005 r., nr 65/05 w przedmiocie wyznaczenia aglomeracji Zator.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wojewoda Małopolski w dniu 8 grudnia 2005 r., działając jako organ administracji zespolonej, wydał na podstawie art. 43 ust. 2a ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne - akt prawa miejscowego - rozporządzenie nr 65/05 w sprawie wyznaczenia aglomeracji Zator, zlokalizowanej w powiecie oświęcimskim, o równoważnej liczbie 26 979 mieszkańców, z oczyszczalnią ścieków w miejscowości Podolsze. W skład aglomeracji Zator weszły zgodnie z tym rozporządzeniem następujące miejscowości:

- w gminie Babice: Mętków, Babice, Wygięzłów, Olszyny, Rozkochów, Jankowice;

- w gminie Zator: Smolice, Podolsze, Zator, Łowiczki, Palczowice, Rudze, Graboszyce, Grodzisko, Trzebieńczyce, Laskowa;

- w gminie Wieprz: Gierałtowice, Przybradz, Gierałtowiczki, Nidek, Wieprz, Frydrychowice.

Wójt Gminy Wieprz pismem z dnia 26 lipca 2011 r. wezwał Sejmik Województwa Małopolskiego do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego powyższym rozporządzeniem. Sejmik ten bowiem, na skutek nowelizacji przepisu art. 43 ust. 2a ustawy - Prawo wodne, przez ustawę z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227), stał się organem właściwym do wyznaczania obszaru aglomeracji i dokonywania zmian w tym zakresie. W wezwaniu wskazano na naruszenie przepisów obowiązującego wówczas rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 grudnia 2004 r. w sprawie wyznaczania obszaru i granic aglomeracji (Dz. U. Nr 283, poz. 2841). Jako przepis bezpośrednio naruszony wskazano § 3 ust. 4 rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie wyznaczania obszaru aglomeracji, zgodnie z którym "przy wyznaczeniu obszaru aglomeracji bierze się pod uwagę, że realizacja sieci kanalizacyjnej na obszarze aglomeracji z doprowadzeniem do oczyszczalni ścieków powinna być uzasadniona finansowo i technicznie, przy czym wskaźnik długości sieci obliczany jako stosunek przewidywanej do obsługi przez system kanalizacji zbiorczej liczby mieszkańców i niezbędnej do realizacji długości sieci kanalizacyjnej (łącznie z kolektorami i przewodami tłocznymi doprowadzającymi ścieki do oczyszczalni) nie może być mniejszy od 120 mieszkańców na 1 km sieci". Gmina zarzuciła, że przedstawiona w sprawie dokumentacja jest błędna, gdyż zawiera obliczenia oparte na niewłaściwym ustaleniu długości sieci. Po przeprowadzeniu prawidłowych obliczeń uwzględniających korektę sumowania długości sieci dla sołectw Gminy Zator: Zator - 1.99 km, Smolice - 16.1 km, Rudze - 0.2 km, Łowiczki - 0.3 km, Graboszyce - 19.12 km, Grodzisko 9.34 km, rzeczywista długość sieci dla tych sołectw wynosi 47.05 km W przedmiotowym rozporządzeniu Wojewody dotyczącym tej sprawy podano natomiast odpowiednio długość 37 km W związku z tym po dokonaniu powyższej korekty rzeczywisty wskaźnik koncentracji obliczony w stosunku do planowanej liczby osób do podłączenia wynosi 17 685/148.35 tj. ok. 119 mieszkańców/k.m., a więc poniżej wymaganego przez rozporządzenie wskaźnika koncentracji (120).

W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, Przewodniczący Sejmiku Województwa Małopolskiego przesłał skarżącemu stanowisko Marszałka Województwa Małopolskiego. Marszałek (nie wezwany organ) zajął negatywne stanowisko wobec wezwania skierowanego przez gminę Wieprz, przedstawiając dane historyczne dotyczące utworzenia aglomeracji Zator i akcentując pogląd o wnioskowym charakterze postępowania w sprawie wyznaczenia granic aglomeracji; poza tym nie zajmując w żaden sposób stanowiska wobec zarzutów skarżącego.

Gmina Wieprz w skardze na powyższe rozporządzenie zarzuciła naruszenie przepisu § 3 ust. 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 grudnia 2004 r. w sprawie wyznaczania obszaru i granic aglomeracji. Zdaniem Gminy obliczenia, na podstawie których ustalono całkowitą sumę długości sieci kanalizacyjnej, a co za tym idzie wskaźnik koncentracji (będący stosunkiem planowanej liczby osób do podłączenia) wynosi w rzeczywistości 17 685/148.35 czyli ok. 119 mieszkańców na 1 km sieci, a zatem w sposób oczywisty narusza wskazany powyżej przepis, w którym ów wskaźnik koncentracji został określony co najmniej na poziomie 120 mieszkańców na 1 km sieci.

Ponadto rozporządzenie w sposób ewidentny narusza jej interes prawny, ponieważ zostało wydane pomimo negatywnej opinii sformułowanej przez organ stanowiący tej gminy. Taka opinia wynikała z krytycznej oceny zaproponowanych przez Wojewodę rozwiązań, które zdaniem skarżącej w świetle przytoczonych przez nią faktów, są niezgodne z prawem i powodują, że wykonanie ustawowego obowiązku Gminy Wieprz w zakresie zapewnienia zbiorowego systemu oczyszczania ścieków jest niewykonalne ze względów finansowych. Dodatkowo mogłoby dojść także do narażenia Gminy na szkodę przez ewentualne sankcje finansowe za niewypełnienie zobowiązań akcesyjnych w zakresie zapewnienia systemu kanalizacji zbiorczej.

W odpowiedzi na skargę Sejmik Województwa Małopolskiego wniósł o jej oddalenie. Organ opisał procedurę wyznaczania aglomeracji Zator, wyjaśniając m.in., że ówczesna procedura wymagała uzyskania od Zarządu Województwa Małopolskiego oraz zainteresowanych gmin opinii projektu rozporządzenia w sprawie wyznaczenia aglomeracji. Zarząd Województwa Małopolskiego uchwałą nr 730/05 z dnia 21 lipca 2005 r. zaopiniował pozytywnie projekt rozporządzenia. Podobnie pozytywne opinie wydały: Rada Gminy Babice uchwałą z dnia 30 czerwca 2005 r. nr XXXIV/269/2005, jak również Rada Miejska w Zatorze uchwałą z dnia 30 czerwca 2005 r. nr XXXVII/231/05. Natomiast Rada Gminy Wieprz uchwałą z dnia 6 lipca 2005 r. nr XXXIV/195/05 zaopiniowała negatywnie projekt rozporządzenia.

Odnosząc się do zarzutu strony skarżącej dotyczącego naruszenia § 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu wyznaczania obszaru i granic aglomeracji, wskazano, że obliczanie wskaźnika długości sieci nie ma zastosowania w sytuacji, gdy teren objęty aglomeracją znajduje się na obszarze Natura 2000, a taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. W związku z powyższym wskaźnik ilości mieszkańców dla długości sieci nie musiał być zachowany na poziomie 120 mk/k.m.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1645/11, po rozpoznaniu skargi Gminy Wieprz, stwierdził nieważność rozporządzenia Wojewody Małopolskiego nr 65/05 z dnia 8 grudnia 2005 r. w przedmiocie wyznaczenia aglomeracji Zator.

Sąd wskazał w uzasadnieniu wyroku, że podstawę prawną zaskarżonego rozporządzenia stanowił art. 43 ust. 2a ustawy z dnia 18 lipca 2011 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019), który w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonego rozporządzenia stanowił, że aglomeracje, o których mowa w ust. 1, wyznacza, po zasięgnięciu opinii zainteresowanych gmin i zarządu województwa, wojewoda w drodze aktu prawa miejscowego. Jeżeli aglomeracja obejmowałaby tereny położone w 2 lub więcej województwach, właściwy do wyznaczenia aglomeracji jest wojewoda tego województwa, na którego terenie znajdować się będzie największa część aglomeracji. Zgodnie z ust. 1 wskazanego przepisu aglomeracje o równoważnej liczbie mieszkańców powyżej 2.000 powinny być wyposażone w systemy kanalizacji zbiorczej dla ścieków komunalnych, zakończone oczyszczalniami ścieków, zgodnie z ustaleniami krajowego programu oczyszczania ścieków komunalnych. Sąd przyjął, że organem administracji występującym w niniejszej sprawie jest ostatecznie Sejmik Województwa Małopolskiego, który na podstawie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, przejął kompetencje przysługujące uprzednio Wojewodzie w zakresie wyznaczania aglomeracji.

Zgodnie z § 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu wyznaczania obszaru i granic aglomeracji (Dz. U. z 2004 r. Nr 283, poz. 2841) przy wyznaczaniu obszaru aglomeracji bierze się pod uwagę, że realizacja sieci kanalizacyjnej na obszarze aglomeracji z doprowadzeniem do oczyszczalni ścieków powinna być uzasadniona finansowo i technicznie, przy czym wskaźnik długości sieci obliczany jako stosunek przewidywanej do obsługi przez system kanalizacji zbiorczej liczby mieszkańców aglomeracji i niezbędnej do realizacji długości sieci kanalizacyjnej (łącznie z kolektorami i przewodami tłocznymi doprowadzającymi ścieki do oczyszczalni) nie może być mniejszy od 120 mieszkańców na 1 km sieci. Przepis § 3 ust. 5 przesądza natomiast, iż ust. 4 nie stosuje się, w przypadku gdy sieć kanalizacyjna będzie zlokalizowania na terenie:

1)

o znacznym spadku w kierunku istniejącej lub przewidywanej oczyszczalni ścieków;

2)

stref ochronnych ujęć wody dla potrzeb zbiorowego zaopatrzenia w wodę;

3)

objętym formą ochrony przyrody w rozumieniu ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 oraz z 2005 r. Nr 113, poz. 954 i Nr 130, poz. 1087) lub obszaru, ujętego w projekcie listy obszarów Natura 2000, o której mowa w art. 27 ust. 1 tej ustawy.

Sąd zauważył, że wprawdzie wskaźnik ilości mieszkańców do długości sieci kanalizacyjnej wynosi w przedmiotowej sprawie 119 mieszkańców na 1 km sieci, a więc poniżej wskazanego w rozporządzeniu wskaźnika koncentracji wynoszącego 120 mieszkańców na 1 km, jednak wbrew stanowisku strony skarżącej niezachowanie powyższego wskaźnika nie ma w tym przypadku charakteru rażącego naruszenia prawa. Sąd podkreślił, że we wskazanym przepisie § 3 pkt 4 mowa jest o tym, że wskaźnik obliczany jest jako stosunek przewidywanej liczby mieszkańców do długości sieci kanalizacyjnej - a zatem liczba mieszkańców nie musi być stała i bezwarunkowa, skoro przepis wskazuje na wartości przynajmniej częściowo prognozowane. Samo przekroczenie wskaźnika jest przy tym minimalne. Wskazano, iż jak wynika z załączonych map aglomeracji i naniesionych na nią obszarów chronionych przyrodniczo, teren aglomeracji tylko w stosunkowo niewielkiej części pokrywa się z obszarem Natura 2000: PLB 120005 Dolina Dolnej Skawy. Zdaniem Sądu zarzut strony przeciwnej, iż przepis § 3 pkt 4 rozporządzenia nie ma zastosowania, jest chybiony. Jak mowa bowiem w § 3 pkt 5 ww. rozporządzenia przepis dotyczący wielkości wskaźnika stosunku długości sieci do przewidywanej przez system liczby mieszkańców nie stosuje się jedynie w sytuacji gdy sieć kanalizacji jest zlokalizowana (a zatem pokrywa się) między innymi z terenami objętymi ochroną przyrodniczą. Jedynie częściowa zbieżność tych obszarów nie powinna, w ocenie Sądu, wpływać na zastosowanie przepisu § 3 pkt 4.

Jako przyczynę stwierdzenia nieważności zaskarżonego rozporządzenia Sąd wskazał niezgodność treści obowiązującego rozporządzenia Wojewody Małopolskiego z dnia 8 grudnia 2005 r. z projektem tego rozporządzenia, jaki został przedłożony do zaopiniowania zarządowi województwa. Zgodnie z art. 43 ust. 2a ustawy - Prawo wodne, Wojewoda wyznacza aglomeracje w drodze aktu prawa miejscowego po zasięgnięciu opinii zainteresowanych gmin i zarządu województwa. Przepis § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu wyznaczania obszaru i granic aglomeracji stanowi z kolei, że zweryfikowana przez wojewodę propozycja planu aglomeracji przedkładana jest właściwej miejscowo radzie gminy lub właściwym miejscowo radom gmin i zarządowi województwa do zaopiniowania jako projekt planu aglomeracji. Zgodnie natomiast z ust. 3 niezłożenie opinii, o której mowa w ust. 2, w terminie 30 dni od dnia otrzymania projektu planu aglomeracji, uznaje się za jego pozytywne zaopiniowanie.

Dalej Sąd wskazał, że z akt przedmiotowej sprawy (pisma Wojewody Małopolskiego z dnia 24 czerwca 2005 r. i załączonego projektu) wynika, że Wojewoda przekazał Marszałkowi Województwa Małopolskiego do zaopiniowania w trybie powołanego § 4 ust. 3 projekt rozporządzenia, w którym nie została wskazana miejscowość Laskowa w gminie Zator. Miejscowość ta została natomiast wymieniona w § 1 ust. 2 pkt 1 wydanego rozporządzenia. Zmiana treści projektu rozporządzenia przedłożonego do zaopiniowania w stosunku do rozporządzenia ostatecznie przyjętego i opublikowanego w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego Nr 111, poz. 693 stanowi rażące naruszenie prawa, powodujące stwierdzenie nieważności zaskarżonego rozporządzenia.

Sąd podkreślił też, że poza wskazaną wyżej główną różnicą merytoryczną, kwestionowane rozporządzenie różni się również w zakresie formalnym (innym układem treści). Zasięganie opinii gmin i zarządu województwa jest formą współdziałania organów w procesie tworzenia prawa, mającą w tym przypadku zapewnić właściwym radom gmin, a także Marszałkowi Województwa możliwość weryfikacji ustaleń Wojewody. Nie jest zatem dopuszczalne działanie Wojewody, który po uzyskaniu właściwych opinii, następnie zmienia treść już zaopiniowanego rozporządzenia. Okoliczność ta przesądza o tym, iż procedura stanowienia prawa miejscowego została przez uprawniony organ naruszona w stopniu poważnym, skutkującym koniecznością wyeliminowania tego aktu z obrotu prawnego na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Sejmiku Województwa Małopolskiego, wyrokiem z dnia 31 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1982/12 uchylił powyższy wyrok WSA w Krakowie z dnia 3 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1645/11 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi.

NSA za trafny uznał zarzut naruszenia art. 133 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił całokształtu materiału zgromadzonego w aktach sprawy, w szczególności nie ocenił okoliczności, że w dniu 20 czerwca 2005 r. do Urzędu Marszałkowskiego Województwa Małopolskiego wpłynął projekt rozporządzenia Wojewody Małopolskiego w sprawie wyznaczenia aglomeracji Zator, który nie obejmował miejscowości Laskowa, a następnie w dniu 29 czerwca 2005 r. wpłynął do Urzędu Marszałkowskiego Województwa Małopolskiego kolejny projekt rozporządzenia Wojewody Małopolskiego w sprawie wyznaczenia aglomeracji Zator, który obejmował już miejscowość Laskowa. Zarząd Województwa Małopolskiego zaopiniował zaś projekt rozporządzenia Wojewody Małopolskiego w sprawie wyznaczenia aglomeracji Zator uchwałą z dnia 21 lipca 2005 r.

Zdaniem NSA nie można z góry przyjąć, że projekt rozporządzenia Wojewody Małopolskiego w sprawie wyznaczenia aglomeracji Zator nie został przedstawiony do zaopiniowania Zarządowi Województwa Małopolskiego. Nie jest wystarczająca do takiego ustalenia ta tylko okoliczność, że w aktach sprawy znajduje się również inny projekt rozporządzenia, który także został przedstawiony Zarządowi Województwa Małopolskiego do zaopiniowania, a który odbiega treścią (nie obejmuje miejscowości Laskowa) od ostatecznie przyjętego i opublikowanego w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego rozporządzenia.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 19 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1774/12, stwierdził nieważność zaskarżonego rozporządzenia.

Sąd wskazał, że zgodnie z art. 22 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 32, poz. 159) aglomeracje wyznaczone przed dniem 15 listopada 2008 r. stają się aglomeracjami w rozumieniu art. 43 ust. 2a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.), przy czym aglomerację wyznaczoną przed dniem 15 listopada 2008 r. sejmik województwa może zlikwidować w drodze uchwały i z dniem likwidacji takiej aglomeracji, traci moc akt prawa miejscowego, którym ta aglomeracja została wyznaczona.

Aglomeracja, której dotyczy zaskarżone rozporządzenie została wyznaczona przed dniem 15 listopada 2008 r. i nie została zlikwidowana uchwałą sejmiku województwa, co oznacza, że akt prawa miejscowego, którym ta aglomeracja została wyznaczona nie utracił mocy, a zatem w obrocie prawnym pozostaje rozporządzenie Wojewody Małopolskiego z dnia 8 grudnia 2005 r., nr 65/05 w sprawie wyznaczenia aglomeracji Zator. Oznacza to również, że aglomeracja wyznaczona zaskarżonym rozporządzeniem jest aglomeracją w rozumieniu art. 43 ust. 2a ustawy - Prawo wodne z 2001 r. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.). W konsekwencji należało przyjąć, że organem administracji legitymowanym w niniejszej sprawie jest obecnie Sejmik Województwa Małopolskiego, który na podstawie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko przejął kompetencję przysługujące uprzednio Wojewodzie w zakresie wyznaczania aglomeracji, a rozporządzenie podlega weryfikacji z punktu widzenia regulacji zawartej w ustawie z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590).

Z treści art. 82 ust. 1 i 5 ustawy o samorządzie województwa wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu województwa jest istotna sprzeczność uchwały z prawem.

Zaskarżone rozporządzenie zostało podjęte na podstawie art. 43 ust. 2a ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (tekst jedn.: Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019), zgodnie z którym aglomeracje, o równoważnej liczbie mieszkańców powyżej 2.000 wyznacza, po zasięgnięciu opinii zainteresowanych gmin i zarządu województwa, wojewoda (a obecnie sejmik województwa) w drodze aktu prawa miejscowego.

Opinia zainteresowanych gmin i zarządu województwa jest zatem niezbędnym elementem procedury poprzedzającej wyznaczenie aglomeracji w drodze aktu prawa miejscowego. Z istoty opinii jako aktu współdziałania organu wynika, że nie jest ona wprawdzie wiążąca dla organu kompetentnego do wyznaczenia aglomeracji, musi jednak odnosić się do tego samego przedmiotu postępowania, który następnie jest uwzględniany w treści aktu prawa miejscowego. W ocenie Sądu wyznaczenie aglomeracji w kształcie, który nie był wcześniej przedmiotem opiniowania właściwego organu stanowi istotne naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Dokumentacja zgromadzona w aktach sprawy nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, jaki był przedmiot opiniowania przez Zarząd Województwa Małopolskiego w niniejszej sprawie. Dla ustalenia tego przedmiotu konieczna jest w pierwszej kolejności analiza uchwały nr 730/05 z dnia 21 lipca 2005 r. w sprawie zaopiniowania projektu rozporządzenia Wojewody Małopolskiego w sprawie wyznaczenia aglomeracji Zator. Z treści tej uchwały, jak i jej uzasadnienia wynika jednak jedynie to, że w dniu 21 lipca 2005 r. Zarząd Województwa Małopolskiego zaopiniował pozytywnie projekt rozporządzenia Wojewody Małopolskiego w sprawie wyznaczenia aglomeracji Zator. Z akt sprawy wynika jednak, że przed dniem podjęcia tej uchwały, Wojewoda Małopolski zwrócił się do Zarządu Województwa Małopolskiego z dwoma projektami planu aglomeracji Zator z wnioskiem o ich zaopiniowanie, przy czym obydwa projekty zostały przedłożone Zarządowi Województwa Małopolskiego przed dniem 21 lipca 2005 r., a treść tych projektów nie była tożsama. Projekt rozporządzenia, który wpłynął do Urzędu Marszałkowskiego Województwa Małopolskiego w dniu 20 czerwca 2005 r. (k. 339) nie obejmował miejscowości Laskowa, natomiast projekt, który wpłynął do Urzędu Marszałkowskiego Województwa Małopolskiego w dniu 29 czerwca 2005 r. (k. 317) obejmował miejscowość Laskowa. Analiza treści obydwu projektów wraz z ich załącznikami, zdaniem Sądu wykazuje na to, że kwestia pominięcia lub niepominięcia w nich miejscowości Laskowa nie miała charakteru ewentualnej oczywistej omyłki, gdyż w projekcie który wpłynął do Urzędu Marszałkowskiego Województwa Małopolskiego w dniu 20 czerwca 2005 r. (k. 339) konsekwentnie nie wymienia się miejscowości Laskowa zarówno w części testowej, jak i części graficznej (w załącznikach) rozporządzenia, ani też w jego uzasadnieniu. Z kolei w projekcie który wpłynął do Urzędu Marszałkowskiego Województwa Małopolskiego w dniu 29 czerwca 2005 r. (k. 317) miejscowość Laskowa jest konsekwentnie wymieniana zarówno w części testowej, jak i części graficznej (w załącznikach) rozporządzenia, a także w jego uzasadnieniu.

Sąd zaznaczył, że w sytuacji, kiedy Wojewoda Małopolski wystąpił o zaopiniowanie dwóch projektów różniących się w swej treści spoczywał na nim obowiązek szczególnej staranności w ustaleniu, który z tych projektów był przedmiotem opiniowania przez Zarząd Województwa Małopolskiego, zwłaszcza, gdy z treści i uzasadnienia uchwały nr 730/05 z dnia 21 lipca 2005 r. w sprawie zaopiniowania projektu rozporządzenia Wojewody Małopolskiego w sprawie wyznaczenia aglomeracji Zator nie wynika, który z projektów został zaopiniowany. Stanowisko, według którego zaopiniowano projekt przedłożony w późniejszym terminie opiera się wyłącznie na nieweryfikowalnych przypuszczeniach zwłaszcza w sytuacji, gdy oba projekty zostały przedłożone przed dniem podjęcia uchwały w sprawie wyrażenia opinii przez Zarząd Województwa Małopolskiego. W ocenie Sądu, posługiwanie się konstrukcją jakichkolwiek domniemań nie znajdujących podstaw prawnych i faktycznych dla oceny zachowania trybu przyjęcia aktu prawa miejscowego jest niedopuszczalne i nie pozwala na przyjęcie, że nie doszło do naruszenia przepisów regulujących procedurę podejmowania rozporządzenia. Dla stwierdzenia, że przy uchwalaniu zaskarżonego rozporządzenia nie doszło do naruszenia trybu określonego w art. 43 ust. 2a ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne konieczne byłoby jednoznaczne wykazanie, że Zarząd Województwa Małopolskiego uchwałą nr 730/05 z dnia 21 lipca 2005 r. zaopiniował projekt rozporządzenia, który w swojej treści obejmował również miejscowość Laskowa, gdyż właśnie aglomerację obejmującą również miejscowość Laskowa wyznaczono zaskarżonym rozporządzeniem.

W ocenie Sądu, wydanie przez Wojewodę Małopolskiego aktu prawa miejscowego, jakim jest zaskarżone rozporządzenie bez jednoznacznego ustalenia przez ten organ spełnienia koniecznej przesłanki wydania tego aktu określonej w art. 43 ust. 2a ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (tekst jedn.: Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019), tj. zaopiniowania projektu tego rozporządzenia przez zarząd województwa w wersji następnie przyjętej w zaskarżonym rozporządzeniu powoduje sprzeczność tego rozporządzenia z prawem, a zwłaszcza nie może być rozpatrywane w kontekście nieistotnego naruszenia prawa.

W odniesieniu do pozostałych zarzutów Sąd podzielił stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu wyroku WSA w Krakowie z dnia 3 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1645/11 - co do zachowania wymogów określonych w § 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu wyznaczania obszaru i granic aglomeracji (Dz. U. z 2004 r. Nr 283, poz. 2841). W ocenie Sądu regulacja § 3 pkt 4 rozporządzenia wskazująca na konieczność "wzięcia pod uwagę" określonych uwarunkowań i wprowadzająca kryterium wskaźnika długości sieci obliczanego w oparciu o dane prognozowane nie pozwala na przyjęcie, że zaskarżone rozporządzenie w sposób istotny narusza prawo z tego względu, że wskaźnik ilości mieszkańców do długości sieci kanalizacyjnej wynosi w przedmiotowej sprawie 119 mieszkańców na 1 km sieci, a więc w sposób minimalny odbiega od wskazanego w rozporządzeniu wskaźnika koncentracji wynoszącego 120 mieszkańców na 1 km Sąd podziela również pogląd, że w sprawie nie miał zastosowania przepis § 3 ust. 5 rozporządzenia, zgodnie z którym przepisu ust. 4 nie stosuje się, w przypadku gdy sieć kanalizacyjna będzie zlokalizowania m.in. na terenie objętym formą ochrony przyrody w rozumieniu ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody lub obszaru, ujętego w projekcie listy obszarów Natura 2000, o której mowa w art. 27 ust. 1 tej ustawy. Jak bowiem wynika z załączonych do akt administracyjnych map aglomeracji i naniesionych na nią obszarów chronionych przyrodniczo, teren aglomeracji tylko w stosunkowo niewielkiej części pokrywa się z obszarem Natura 2000: PLB 120005 Dolina Dolnej Skawy. Zgodnie z § 3 pkt 5 ww. rozporządzenia przepisu dotyczącego wielkości wskaźnika stosunku długości sieci do przewidywanej przez system liczby mieszkańców nie stosuje się jedynie w sytuacji kiedy sieć kanalizacji jest zlokalizowana (a zatem pokrywa się) między innymi na terenach objętymi ochroną przyrodniczą. Jedynie częściowa zbieżność tych obszarów nie powinna, w ocenie Sądu, wpływać na zastosowanie przepisu § 3 pkt 4.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1277/13, uchylił powyższy wyrok Sądu pierwszej instancji. W uzasadnieniu NSA wskazał, że zgodnie z art. 43 ust. 2a ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (tekst jedn.: Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego rozporządzenia, aglomeracje, o których mowa w ust. 1, wyznacza, po zasięgnięciu opinii zainteresowanych gmin i zarządu województwa, wojewoda w drodze aktu prawa miejscowego (...). Jak stanowił § 4 ust. 3 obowiązującego wówczas rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu wyznaczania obszaru i granic aglomeracji (Dz. U. Nr 283, poz. 2841) niezłożenie opinii w terminie 30 dni od daty otrzymania projektu planu aglomeracji uznaje się za jego pozytywne zaopiniowanie.

NSA podkreślił, że Sąd pierwszej instancji rozpoznając sprawę związany był oceną prawną dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1982/12 i zawartymi tam wskazaniami co do dalszego postępowania. W wyroku tym NSA stwierdził, że brak jest przekonywujących argumentów dla przyjęcia, że w rozpoznawanej sprawie istniały podstawy do stwierdzenia nieważności rozporządzenia tylko na tej podstawie, że nie został przedstawiony do zaopiniowania zweryfikowany przez Wojewodę Małopolskiego projekt planu aglomeracji. Akcentując, że do Urzędu Marszałkowskiego Województwa Małopolskiego wpłynęły dwa projekty rozporządzenia, z których jeden był identyczny z ostatecznie przyjętym i opublikowanym w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego rozporządzeniem. NSA zobowiązał Sąd pierwszej instancji do wyjaśnienia, czy można przyjąć, iż to właśnie ten projekt został zaopiniowany przez Zarząd Województwa uchwałą z dnia 21 lipca 2005 r.

Uzasadnienie prawne

NSA wskazał, że dokonana przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku ponowna kontrola zaskarżonego rozporządzenia nie została przeprowadzona w powyższym zakresie. Nie uwzględnia bowiem istotnego w sprawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy. Podkreślono, że Sąd pierwszej instancji pominął znajdujące się w aktach sprawy (złożone wraz ze skargą kasacyjną oraz na rozprawie przed Sądem pierwszej instancji) oświadczenia o zaopiniowaniu projektu w wersji przyjętej ostatecznie przez Wojewodę. Nie rozważył również Sąd pierwszej instancji sprawy, w kontekście domniemania prawnego pozytywnej konsultacji przez Zarząd Województwa przesłanego projektu rozporządzenia po upływie 30 dni. Wskazano także, iż wobec wątpliwości co do faktów wynikających z akt sprawy, a dotyczących ustalenia, która z dwóch wersji projektu została przedstawiona do opiniowania, Sąd powinien był skorzystać z uprawnienia, jakie daje art. 106 § 3 p.p.s.a. i dopuścić dowód z pisemnego oświadczenia pełnomocnika Sejmiku w powyższej kwestii. Tymczasem Sąd pierwszej instancji, wyraził jedynie wątpliwość co do okoliczności przedstawienia do opiniowania wersji projektu w jej ostatecznym kształcie, nie podejmując nawet próby wyjaśnienia, do czego był zobowiązany, który z nadesłanych projektów w rzeczywistości był opiniowany. Pomimo istnienia w tej kwestii wątpliwości Sąd w sposób nieuprawniony rozstrzygnął je na niekorzyść Sejmiku Województwa.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż Sąd pierwszej instancji ponownie rozpoznając sprawę, zobowiązany będzie ocenić istotne dla sprawy elementy stanu faktycznego, korzystając - w razie istniejących wątpliwości - z uprawnienia jakie przewiduje art. 106 § 3 p.p.s.a., tj. przeprowadzenia dowodu uzupełniającego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 lutego 2014 r. podkreślił, że podstawą prawną kontrolowanego rozporządzenia Wojewody Małopolskiego nr 65/05 w sprawie wyznaczenia aglomeracji Zator - jest art. 43 ust. 2a ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (tekst jedn.: Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019). Przepis ten, w dacie wydania wskazanego rozporządzenia stanowił, że aglomeracje, o równoważnej liczbie mieszkańców powyżej 2.000 wyznacza, po zasięgnięciu opinii zainteresowanych gmin i zarządu województwa, wojewoda (obecnie sejmik województwa) w drodze aktu prawa miejscowego. Z przepisu tego wynika zatem, że opinia wskazanych w tym przepisie podmiotów - jest obligatoryjnym elementem procedury mającej na celu wyznaczenie przez Wojewodę aglomeracji.

W literaturze wskazuje się, że opiniowanie projektu uchwały (lub innego rodzaju aktu prawa miejscowego) polega na wyrażeniu przed podmiot opiniujący poglądu w kwestii zasadności i prawidłowości przewidzianego w projekcie rozstrzygnięcia. Opinia jest wydawana w sprawach leżących w zakresie działania podmiotu opiniującego, a więc w sprawach, w których dysponuje on odpowiednim zasobem wiedzy i doświadczenia. Wprawdzie formalnie opinia nie wiąże organu podejmującego akt prawa miejscowego, niemniej jednak stanowisko podmiotu kompetentnego w danej dziedzinie może i powinno wpływać na rozstrzygnięcie, stwarza bowiem gwarancję jego prawidłowości.

Opinia współdziałającego organu nie jest wiążąca dla organu uchwalającego akt prawa miejscowego. Współdziałanie, którego istotą jest wyrażenie opinii, zbliżone jest do konsultacji czy też doradztwa (por. Z. Duniewska (red.), M. Stahl (red.), Legislacja administracyjna. Teoria, orzecznictwo, praktyka; Lex 2012). W przypadku opinii stanowisko organu, bez względu czy będzie ono pozytywne czy też negatywne w przedmiocie ocenianego aktu, jest jedynie elementem materiału dowodowego zebranego w sprawie. Organ stanowiący, będzie zatem mógł - nie naruszając prawa - rozstrzygnąć sprawę wbrew stanowisku organu współdecydującego (tak: W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, wyd. V, s. 130). Należy przy tym dokonać rozróżnienia między nieuwzględnieniem przez organ stanowiący uwag zgłoszonych w przedłożonej opinii organu współdziałającego, a całkowitym jej niezasięgnięciem, tj. brakiem wdrożenia procedury opiniowania aktu. W tym drugim przypadku, nie ulega wątpliwości, że doszłoby do istotnego naruszenia prawa, mogącego skutkować koniecznością stwierdzenia nieważności procedowanego aktu prawa miejscowego.

Mając powyższe na uwadze Sąd wskazał, że bezsporne w sprawie jest, iż Wojewoda Małopolski wszczął procedurę opiniowania projektu rozporządzenia dotyczącego utworzenia aglomeracji Zator, przesyłając projekt tego aktu wszystkim podmiotom biorącym udział w jego opiniowaniu. We wskazanym zakresie, dochowany więc został wymóg proceduralny wynikający z cytowanego powyżej art. 43 ust. 2a Prawa wodnego. Nie ulega też wątpliwości, że wszystkie podmioty uczestniczące w procesie opiniowania wskazanego rozporządzania - wyraziły swoje (niewiążące Wojewody) stanowisko w tym przedmiocie. Kwestionowana opinia Zarządu Województwa Małopolskiego (uchwała nr 730/05 z dnia 21 lipca 2005 r.) pozytywnie oceniała planowane przez Wojewodę zamierzenie (utworzenie aglomeracji Zator). Wymieniony podmiot nie zgłosił bowiem, we wskazanym przedmiocie, żadnych uwag, ani też zastrzeżeń. W tych okolicznościach, Sąd uznał, iż nawet wyznaczenie aglomeracji w kształcie, który niezupełnie był zgodny z wcześniej opiniowanym przez właściwy organ, nie musi przesądzać o istotnym naruszeniu przepisów regulujących procedurę podejmowania tego aktu prawa miejscowego. Nawet negatywne stanowisko organu opiniującego nie stałoby na przeszkodzie uchwaleniu aktu prawa miejscowego w kształcie przyjętym ostatecznie przez organ stanowiący. Oceniana opinia Zarządu Województwa Małopolskiego, co do samego kierunku rozstrzygnięcia (tekst jedn.: celowości utworzenia aglomeracji) zbieżna była ze stanowiskiem zaproponowanym i przyjętym przez Wojewodę. Sam zaś wskazany organ opiniujący, także już po wydaniu przez Wojewodę spornego rozporządzenia, nie kwestionował w żaden sposób ustaleń w tym rozporządzeniu przyjętych (w tym terenu obejmującego obszar aglomeracji). Oznacza to, iż dla Zarządu Województwa Małopolskiego treść przyjętych przez Wojewodę ustaleń, we wskazanym wyżej zakresie, nie była i nie jest sporna. Zdaniem Sądu, opisany wyżej charakter prawny aktu opiniowania rozporządzenia, jak również powyżej wskazane okoliczności, przemawiają za wnioskiem, że nawet ewentualnie mogące mieć miejsce uchybienie w zakresie treści przedłożonego do opiniowania aktu prawa miejscowego, nie mogą być ocenione jako na tyle istotne, by prowadziły do stwierdzenia nieważności wydanego rozporządzenia.

Sąd podkreślił, że z akt sprawy, w sposób całkowicie pewny nie wynika, iż przesłany Zarządowi Województwa Małopolskiego projekt rozporządzenia tworzącego aglomerację Zator, był opiniowany przez wymieniony organ w wadliwej wersji (tekst jedn.: takiej, która nie zawierała miejscowości Laskowa). Z akt sprawy wynika jedynie, iż wskazany organ opiniujący otrzymał od organu stanowiącego dwa projekty rozporządzenia (przy pismach przewodnich z dnia 15 czerwca 2005 r. oraz z dnia 24 czerwca 2005 r.), z czego jeden (wcześniejszy) nie uwzględniał spornej miejscowości.

Na podstawie analizy akt sprawy, Sąd przyjął, iż to właśnie prawidłowy projekt rozporządzenia tworzącego aglomerację Zator był przedmiotem ocen organu opiniującego. Uzupełniony przez organ, na wezwanie Sądu, materiał dowodowy w postaci protokołu z obrad Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia 21 lipca 2005 r. - nie potwierdza wadliwej treści opiniowanego rozporządzenia. Mowa jest w tym dokumencie o tym, że taka czynność (podjęcie uchwały w sprawie zaopiniowania projektu rozporządzanie Wojewody Małopolskiego) miała miejsce. Zatem, na podstawie powyższego, nie można uznać i definitywnie przesądzić, że Zarząd Województwa Małopolskiego opiniował wadliwy projekt.

Z uwagi na znaczny upływ czasu od daty podjęcia spornej uchwały (prawie 9 lat), nie byłoby miarodajne przeprowadzanie oferowanych w sprawie dowodów, w postaci oświadczeń członków Zarządu Województwa Małopolskiego podejmujących sporną uchwałę. Wątpliwe jest bowiem aby obecnie, właśnie z uwagi na znaczny upływ czasu, możliwe byłoby rzetelne stwierdzenie omawianej okoliczności. Nie byłoby to także celowe ani konieczne, mając na uwadze dotychczas zebrany w sprawie materiał dowodowy (niewykluczający, iż opiniowano właściwą wersje projektu) oraz przedstawiony wyżej, charakter prawny uchwały opiniującej projekt rozporządzenia.

W ocenie Sądu dużą wagę i znaczenie przypisać trzeba znajdującemu się w aktach sprawy oświadczeniu - Dyrektora Departamentu Ochrony Środowiska, Rolnictwa i Geodezji Zarządu Województwa Małopolskiego. Z oświadczenia tego wynika jednoznacznie, iż przedmiotem obrad Zarządu i podjęcia uchwały opiniującej projekt rozporządzenia (nr 730/05, z dnia 21 lipca 2005 r.) była druga wersja projektu rozporządzenia Wojewody Małopolskiego w sprawie wyznaczenia aglomeracji Zator. Oświadczenie to złożone zostało przez osobę, która z uwagi na zakres uprawnień i obowiązków posiadała istotne i bezpośrednie wiadomości co do rozpatrywanej obecnie kwestii faktycznej. Oświadczenie to przy tym ma jednoznaczną i wyraźną treść. Brak jest w związku z tym podstaw by oświadczenie to traktować jako niewystarczające do przyjęcia wskazanego w nim faktu.

Podstawowy zarzut skargi sprowadzał się do naruszenia § 3 ust. 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 grudnia 2004 r. w sprawie wyznaczania obszaru i granic aglomeracji (Dz. U. Nr 283, poz. 2841). Strona skarżąca argumentowała, że stosunek długości sieci do liczby mieszkańców jest na terenie planowanej aglomeracji mniejszy niż mówi o tym cytowany przepis i wynosi 119 mieszkańców na 1 km sieci. W ocenie Sądu, regulacja § 3 pkt 4 rozporządzenia wskazująca, że przy wyznaczaniu aglomeracji należy "wziąć pod uwagę" wskazane w tym przepisie uwarunkowania oraz uwzględnić należy kryterium wskaźnika długości sieci, który obliczany jest w oparciu o dane jedynie prognozowane dla danego terenu, nie pozwala na przyjęcie, że zaskarżone rozporządzenie w sposób istotny narusza prawo jedynie z tego względu, że wskaźnik ilości mieszkańców do długości sieci kanalizacyjnej wynosi w przedmiotowej sprawie 119 mieszkańców na 1 km sieci. Wskazywana bowiem przez stronę skarżącą wartość (119 mieszkańców na 1 km sieci) jedynie w sposób minimalny odbiega od zawartego w rozporządzeniu wskaźnika koncentracji (120 mieszkańców). Sam zaś przepis odwołuje się do wartości jedynie prognozowanych, a nie ściśle i bezwzględnie określonych. Oceniając tę kwestię Sąd miał na uwadze § 3 ust. 5 pkt 3 rozporządzenia, zgodnie z którym, przepisu cytowanego powyżej ust. 4 nie stosuje się, w przypadku gdy sieć kanalizacyjna będzie zlokalizowania na terenie objętym formą ochrony przyrody w rozumieniu ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 oraz z 2005 r. Nr 113, poz. 954 i Nr 130, poz. 1087) lub obszaru, ujętego w projekcie listy obszarów Natura 2000, o której mowa w art. 27 ust. 1 tej ustawy. Analiza map złożonych do akt sprawy prowadzi do wniosku, że część obszaru aglomeracji jest objęta listą obszarów Natura 2000. Zdaniem Sądu, okoliczność ta jest wystarczająca do wyłączenia stosowania wskaźników długości sieci o których mowa w § 3 ust. 5 (powinno być § 3 ust. 4) rozporządzenia. Sąd zwrócił uwagę, że sieć kanalizacyjna jest inwestycją liniową, a zatem nie sposób zasadnie przyjmować, że sieć kanalizacyjna musi pokrywać cały teren (obszar) objęty ochroną przyrodniczą. Wystarczające jest jeżeli jej fragment (pewna jej część) przebiega przez obszar objęty ochroną. Z tych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Gmina Wieprz w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

I.

naruszenie prawa materialnego:

a)

§ 3 ust. 5 pkt 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 grudnia 2004 r. w sprawie wyznaczania obszaru i granic aglomeracji obowiązującego w dniu wydania rozporządzenia Wojewody Małopolskiego z dnia 8 grudnia 2005 r. nr 65/05, poprzez jego błędne zastosowanie w sprawie, pomimo iż przepis ten nie znajduje zastosowania, albowiem tylko marginalna (a nie cała ani nawet znaczna) część aglomeracji Zator jest objęta listą obszarów Natura 2000, a co więcej - Naczelny Sąd Administracyjny w Wyroku z dnia 17 września 2013 r., sygn. akt. II OSK 1277/13 wyraził wiążące dla WSA w Krakowie stanowisko, iż w sprawie nie miał zastosowania powołany wyżej przepis rozporządzenia Ministra Środowiska;

b)

§ 3 ust. 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 grudnia 2004 r. w sprawie wyznaczania obszaru i granic aglomeracji obowiązującego w dniu wydania rozporządzenia Wojewody Małopolskiego z dnia 8 grudnia 2005 r. nr 65/05, poprzez jego niezastosowanie w sprawie, pomimo iż wskaźnik ilości mieszkańców do długości sieci kanalizacyjnych wynosi 119 mieszkańców na 1 km sieci, a co za tym idzie jest mniejszy niż minimalny wskaźnik 120 mieszkańców na 1 km sieci, określony w powołanym rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 22 grudnia 2004 r. w sprawie wyznaczania obszaru i granic aglomeracji, a co za tym idzie wydane rozporządzenie Wojewody Małopolskiego w sprawie wyznaczenia aglomeracji Zator zostało wydane z rażącym naruszeniem powołanego wyżej przepisu rozporządzenia;

c)

§ 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 grudnia 2004 r. w sprawie wyznaczania obszaru i granic aglomeracji w związku z art. 43 ust. 2a ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, przejawiające się uznaniem, że wyznaczenie aglomeracji w kształcie, który niezupełnie byłby zgodny z wcześniej opiniowanym przez właściwy organ (uchybienie w zakresie treści przedłożonego do zaopiniowania projektu aktu prawa miejscowego), nie może być oceniane jako na tyle istotne, by prowadziło do stwierdzenia nieważności wydanego rozporządzenia, II naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istoty wpływ na wynik sprawy, a to:

a)

art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sprawie, polegające na błędnym przeprowadzeniu kontroli legalności zaskarżonego aktu, poprzez przyjęcie w sposób dowolny, w oderwaniu od zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, iż to właśnie prawidłowy projekt rozporządzenia tworzącego aglomerację Zator był przedmiotem oceny organu opiniującego, tj. Zarządu Województwa Małopolskiego w trybie art. 43 ust. 2a ustawy -Prawo wodne;

b)

art. 147 § 1 p.p.s.a. wobec jego niezastosowania w sytuacji, w której rozporządzenie Wojewody Małopolskiego z dnia 8 grudnia 2005 r. nr 65/05 w sprawie wyznaczenia aglomeracji Zator, wydane zostało z istotnym naruszeniem prawa;

c)

art. 106 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 227-257 k.p.c. poprzez dopuszczenie uzupełniającego dowodu z dokumentu w postaci pisemnego oświadczenia Dyrektora Departamentu Ochrony Środowiska, Rolnictwa i Geodezji Zarządu Województwa Małopolskiego, pomimo iż dowód ten nie został w żaden sposób zweryfikowany zwłaszcza w kontekście ustalenia, czy osoba składająca to oświadczenie uczestniczyła bezpośrednio przy opiniowaniu projektu rozporządzenia utworzenia aglomeracji Zator, a co za tym idzie, czy istotnie posiada wiedzę, który z dwu projektów, tj. prawidłowy zawierający miejscowość Laskowa czy też wadliwy, nie zawierający tej miejscowości został pozytywnie zaopiniowany przez Zarząd Województwa, a w konsekwencji, czy wypełniono procedurę przewidzianą w art. 43 ust. 2a ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. -Prawo wodne (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania rozporządzenia Wojewody Małopolskiego z dnia 8 grudnia 2005 r. nr 65/05).

Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Jako niezasadny należało uznać zarzut dotyczący naruszenia przepisu § 3 ust. 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu wyznaczania obszaru i granic aglomeracji (dalej "rozporządzenie MŚ") stanowiącego, że przy wyznaczaniu obszaru aglomeracji bierze się pod uwagę, że realizacja sieci kanalizacyjnej na obszarze aglomeracji z doprowadzeniem do oczyszczalni ścieków powinna być uzasadniona finansowo i technicznie, przy czym wskaźnik długości sieci obliczany jako stosunek przewidywanej do obsługi przez system kanalizacji zbiorczej liczby mieszkańców aglomeracji i niezbędnej do realizacji długości sieci kanalizacyjnej (łącznie z kolektorami i przewodami tłocznymi doprowadzającymi ścieki do oczyszczalni) nie może być mniejszy od 120 mieszkańców na 1 km Zaznaczyć należy, że skarżąca Gmina domagając się stwierdzenia nieważności kwestionowanego rozporządzenia Wojewody zasadniczo podnosiła rażące naruszenie cytowanego przepisu wskazując, że wskaźnik stosunku długości sieci do liczby mieszkańców wynosił na terenie planowanej aglomeracji ok. 119 mieszkańców na 1 km sieci, a więc był niższy od wymaganego rozporządzeniem MŚ wskaźnika koncentracji.

Dokonując oceny w tym zakresie, Sąd Wojewódzki trafnie natomiast zaznaczył, że według regulacji § 3 pkt 4 rozporządzenia MŚ wskaźnik długości sieci obliczany jest w oparciu o dane prognozowane dla danego terenu, a nie wielkości ściśle określone. Tym samym nie pozwalało to na przyjęcie, że zaskarżone rozporządzenie Wojewody w sposób istotny narusza prawo, zwłaszcza że wskaźnik wynoszący 119 mieszkańców na 1 km sieci tylko nieznacznie odbiegał od wielkości określonej w rozporządzeniu, która powinna być nie mniejsza od 120 mieszkańców na 1 km sieci.

Odnosząc się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zauważyć należy, że wbrew wywodom jej autora, Sąd Wojewódzki nie uznał, że unormowanie § 3 ust. 4 rozporządzenia MŚ przewiduje pewien luz decyzyjny uprawniający do dowolnego stosowania tego przepisu. Wręcz przeciwnie, Sąd stwierdzając, że niezachowanie wymaganego minimalnego wskaźnika stanowiło naruszenie prawa, jednocześnie przyjął, iż nie miało ono charakteru rażącego, co uzasadnione zostało w sposób przekonujący. Z kolei pojęcie "rażącego naruszenia prawa" jest ze swej istoty nieostre i wartościujące, dlatego nie ma sztywnych kryteriów w tym zakresie i w każdej sprawie okoliczności faktyczne i prawne podlegają indywidualnej ocenie.

Niezasadny okazał się również zarzut kasacyjny odnoszący się do przepisu § 3 ust. 5 pkt 3 rozporządzenia MŚ, którego naruszenia skarżąca upatruje w tym, że Sąd Wojewódzki przyjmując zastosowanie tego przepisu w sprawie - wyraził pogląd odmienny od wiążącego stanowiska NSA wyrażonego w wyroku z dnia 17 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1277/12. Tymczasem Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrując skargę kasacyjną od wyroku WSA z dnia 19 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1774/12 nie zajął stanowiska w tej kwestii, a tym bardziej nie wyraził aprobaty dla poglądu WSA, zgodnie z którym przepis § 3 ust. 5 rozporządzenia MŚ nie miał w niniejszej sprawie zastosowania.

Niemożliwe jest natomiast merytoryczne odniesienie się do zarzutu błędnego zastosowania przez Sąd wymienionego przepisu w sprawie w sytuacji gdy argumentacja dotycząca stanu faktycznego związana jest z objęciem części aglomeracji Zator listą obszarów Natura 2000, natomiast regulacja tego dotycząca wprowadzona została rozporządzeniem Ministra Środowiska z 19 października 2006 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie sposobu wyznaczania obszaru i granic aglomeracji, a więc po dacie w jakiej wydane zostało rozporządzenie Wojewody Małopolskiego nr 65/2005 w przedmiocie wyznaczenia aglomeracji Zator.

Jednocześnie z uzasadnienia rozporządzenia Wojewody oraz akt sprawy nie wynika, aby w granicach przedmiotowej aglomeracji występowały tereny objęte formą ochrony przyrody w rozumieniu ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, o których mowa w § 3 ust. 5 pkt 3 rozporządzenia MŚ w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia rozporządzenia Wojewody Małopolskiego w sprawie wyznaczenia aglomeracji Zator, a więc w dniu 8 grudnia 2005 r. Niezależnie od powyższego na akceptację co do zasady zasługiwała wykładnia Sądu Wojewódzkiego dokonana na gruncie znowelizowanej treści § 3 ust. 5 pkt 3 rozporządzenia MŚ, zgodnie z którą wymieniony przepis może mieć zastosowanie również w takim przypadku gdy sieć kanalizacyjna będzie zlokalizowana na terenie częściowo objętym formą ochrony przyrody lub obszarze ujętym w projekcie listy obszarów Natura 2000, co jednak wymaga rozważenia w każdej indywidualnej sprawie.

Zaznaczyć ponadto należy, że w rozpoznawanej sprawie kwestia zastosowania przepisu § 3 ust. 5 pkt 3 rozporządzenia nie miała decydującego znaczenia, bowiem Sąd Wojewódzki dokonał kontroli rozporządzenia pod kątem jego zgodności z prawem, przyjmując konieczność uwzględnienia przy wyznaczaniu obszaru przedmiotowej aglomeracji wskaźnika określonego w § 3 ust. 4 rozporządzenia.

Jako nietrafne uznać należało również zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w aktach uprawnione było wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego, iż przedmiotem oceny organu opiniującego był prawidłowy projekt rozporządzenia. W tym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zawarta została wyczerpująca i przekonująca argumentacja, a zatem nie ma potrzeby jej powtarzania. Zaakcentować jedynie należy, że wnioskowanie Sądu wyprowadzone zostało z prawidłowego założenia co do charakteru prawnego aktu opiniowania rozporządzenia, a ponadto znajduje oparcie w zasadach logicznego rozumowania i obowiązujących reguł w zakresie oceny materiału dowodowego.

W konsekwencji niezasadny okazał się również zarzut co do naruszenia § 4 ust. 3 rozporządzenia MŚ w związku z art. 43 ust. 2a ustawy - Prawo wodne. Zgodzić się bowiem należało z Sądem Wojewódzkim, że nawet ewentualne uchybienia w zakresie treści przedłożonego do opiniowania aktu prawa miejscowego nie mogą być w sposób automatyczny oceniane jako na tyle istotne, by prowadziły do stwierdzenia nieważności wydanego rozporządzenia. Sąd Wojewódzki oceniając procedurę opiniowania projektu rozporządzenia w sposób wnikliwy ocenił całokształt istotnych okoliczności sprawy, dochodząc do właściwej konstatacji o braku naruszeń warunkujących stwierdzenie nieważności kontrolowanego aktu.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna podlega oddaleniu, zgodnie z art. 184 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.