Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3094010

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 10 listopada 2020 r.
II OSK 1856/20
Naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj.

Sędziowie: NSA Jerzy Stelmasiak (spr.), del. WSA Kazimierz Bandarzewski.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D.O., M.O. i D.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Po 564/19 w sprawie ze skargi D.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia (...) maja 2019 r. znak (...) w przedmiocie określenia dopuszczalnego poziomu hałasu oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Wyrokiem z 19 lutego 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu skargi D.K. (dalej: skarżący) uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z (...) maja 2019 r. i poprzedzającą ją decyzję Starosty Rawickiego z (...) marca 2019 r. w przedmiocie określenia dopuszczalnego poziomu hałasu.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z 1 marca 2019 r. Starosta Rawicki określił dopuszczalny poziom hałasu emitowanego przez źródła zlokalizowane na terenie myjni bezdotykowej w (...), której właścicielem jest skarżący, prowadzący działalność pn. (...), poza zakładem, na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej:

- LAeqD (równoważny poziom hałasu dla pory dnia) - 50 dB,

- LAeqN (równoważny poziom hałasu dla pory nocy) - 40 dB.

Odwołanie od tej decyzji wniosła Maria Kaczmarek, a także skarżący.

Decyzją z (...) maja 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lesznie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.

Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że decyzja została wydana na podstawie art. 113-115a ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2018 r. poz. 799 z późn. zm., dalej: p.o.ś.). Ponadto, na podstawie delegacji ustawowej wydane zostało rozporządzenie Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r. poz. 112).

W ocenie Sądu I instancji, w tej sprawie zaistniały podstawy do wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu, z art. 115a p.o.ś. Organ I instancji otrzymał od Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Poznaniu Delegatury w Lesznie sprawozdanie z badań przeprowadzonych 9 września 2017 r. dotyczących hałasu emitowanego do środowiska przez myjnię skarżącego. Informację tę uznać należy za wystarczającą dla wydania decyzji. Hałas powodowany przez myjnię skarżącego oddziałuje na tereny, do których zastosowanie mają przepisy ochrony przed hałasem. Dla terenu, na którym znajduje się myjnia nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Organ powinien więc ustalić faktyczne zagospodarowanie i wykorzystanie terenu, na którym położona jest myjnia oraz terenów sąsiednich, jak i ustalić dopuszczalny poziom hałasu na poziomie odpowiednim dla "przeważającego rodzaju terenu".

W tej sprawie zasadnicze znaczenie ma, jaki rodzaj terenu jest przeważający w sąsiedztwie myjni skarżącego. Normy z rozporządzenia Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r. przewidują inne dopuszczalne poziomy hałasu dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a inne (niższe) dla terenów zabudowy zagrodowej i mieszkaniowo-usługowej.

Sąd I instancji wskazał, że jak wynika ze znajdującej się w aktach sprawy mapy, teren myjni położony jest przy skrzyżowaniu dróg. Od strony południowej i wschodniej, zakład graniczy z działką (...)/3 o dużej powierzchni. Działka ta ma charakter zabudowy zagrodowej. Z ustaleń organu dotyczących działek leżących po zachodniej stronie myjni wynika, że dwie z nich, tj. działka nr (...)/1 oraz działka nr (...), mają charakter zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a działka (...)/2 nie jest zabudowana. Organ nie ustalił charakteru zabudowy na działce nr 1665 - położonej najbliżej zakładu, a skarżący podnosi, że działka ta ma charakter zagrodowy. Ponadto organ wyjaśnił, że od strony północnej, działka nr (...)/1 (położona najbliżej zakładu) jest zabudowana budynkiem Policji. Trzy dalsze działki - o numerach (...)/2, (...) i (...) mają charakter zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Skarżący kwestionuje charakter pierwszej z tych działek, podając, ze jest to charakter mieszkaniowo-usługowy.

Sąd I instancji wyjaśnił, że na tej podstawie organ stwierdził, że przeważającą zabudową na terenie analizowanym jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Zdaniem organu, zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna jest przeważająca, ponieważ występuje na pięciu działkach, w sytuacji gdy zabudowa zagrodowa na jednej, pomimo że działka o charakterze zagrodowym ma wyraźnie większą powierzchnię niż wszystkie pozostałe analizowane. Skarżący nie zgadza się z przedstawioną przez organ wykładnią, podkreślając, że decydująca powinna być powierzchnia terenu na jakim występuje dana zabudowa. Sąd I instancji podzielił stanowisko skarżącego.

Zdaniem Sądu I instancji, przyjęta przez organ wykładnia sformułowania "przeważający rodzaj terenu", z art. 114 ust. 2 p.o.ś. jest nietrafna. Specyficzną cechą hałasu jest to, że rozchodzi się w danej przestrzeni, powodując dla osób tam przebywających uciążliwość. Wprowadzona ochrona przed hałasem powinna odnosić się do konkretnego obszaru, na którym występują tego rodzaju dolegliwości dla mieszkańców. Rozchodzenie się hałasu jest niezależne od tego, gdzie i w jaki sposób wyznaczono granice poszczególnych działek. Zdaniem Sądu I instancji, odwoływanie się przez organ do istniejących na gruntach granic działek, oddzielających od siebie części powierzchni ziemi tylko w sensie prawnym, nie jest odpowiednie w sytuacji, gdy zadaniem organu jest zapewnienie ochrony przed hałasem. W ocenie Sądu I instancji, mając zapewnić ochronę przed hałasem organ powinien analizować obszar, na który hałas oddziałuje jako całość i ustalić jaki rodzaj terenu jest przeważający przy uwzględnieniu powierzchni każdego z występujących rodzajów terenów objętych ochroną akustyczną.

Sąd I instancji podkreślił, że skarżący posadowił swój zakład w miejscu, gdzie wyraźnie przeważa zabudowa zagrodowa. Nie można zatem wymagać, żeby dostosowywał działalność do norm dla terenów, gdzie przeważa zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Przy określeniu dopuszczalnego poziomu hałasu na poziomie odpowiednim dla zabudowy zagrodowej, uczestnicy postępowania również uzyskają ochronę przed hałasem, choć na poziomie niższym niż tego oczekują.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli uczestnicy postępowania D.O., M.O. i D.O. (dalej: skarżący kasacyjnie).

Skarżący kasacyjnie w pierwszej kolejności wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez jej oddalenie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. Ponadto skarżący kasacyjnie wnieśli o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skarżący kasacyjnie zarzucili naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 114 ust. 2, art. 115 i art. 115a p.o.ś.

Ponadto skarżący kasacyjnie zarzucili naruszenie przepisów postępowania.

Po pierwsze, art. 133 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm. - dalej: p.p.s.a.) przez przeprowadzenie w sposób błędny kontroli zaskarżonej decyzji i brak uwzględnienia okoliczności, które wynikają z akt sprawy.

Po drugie, "art. 145 § 1" w związku z art. 114 ust. 2, art. 115 i art. 115a p.o.ś. przez uwzględnienie skargi, w sytuacji, gdy nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego przez organy.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Zasadnicze znaczenie w tej sprawie ma interpretacja art. 114 ust. 2 p.o.ś, zgodnie z którym, jeżeli teren może być zaliczony do kilku rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, uznaje się, że dopuszczalne poziomy hałasu powinny być ustalone dla przeważającego rodzaju terenu. Niezależnie od sposobu ich sformułowania, zarzuty skargi kasacyjnej (podobnie zresztą jak uzasadnienie zaskarżonego wyroku) skupiają się bowiem na rozumieniu pojęcia "przeważającego rodzaju terenu", które to pojęcie ma podstawowe znaczenie dla ustalenia dopuszczalnych poziomów hałasu. Zastosowanie powyższej reguły kolizyjnej z art. 114 ust. 2 p.o.ś. wymaga ustalenia rodzaju terenów znajdujących się w zasięgu obiektu emitującego hałas, ich powierzchni, faktycznego zagospodarowania i wykorzystania. Zakwalifikowanie danego terenu do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 p.o.ś. ma charakter ocenny. Nie ulega jednak wątpliwości, że kryterium jakim powinien się posługiwać właściwy organ jest faktyczne zagospodarowanie i wykorzystanie tego terenu i sąsiednich terenów. Dokonanie trafnej i obiektywnej kwalifikacji terenu jest zatem uzależnione od uprzedniego dokonania prawidłowej oceny faktycznego zagospodarowania danego terenu i terenów sąsiednich.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym organ powinien analizować obszar, na który hałas oddziałuje jako całość i ustalić jaki rodzaj terenu jest przeważający przy uwzględnieniu powierzchni każdego z występujących rodzajów terenów objętych ochroną akustyczną. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie przyjął, że jako miarę rodzaju terenów, o których stanowi art. 113 ust. 2 pkt 1 p.o.ś., przyjmuje się cały obszar danej działki czy też cały obszar działek w sensie ewidencyjnym, bez względu na parametry fizyczne (wielkość, kształt, usytuowanie wobec stron świata) danej działki oraz bez względu na to, na jakiej części terenu działki faktycznie została zrealizowana dana funkcja. Przeciwnie, Sąd I instancji podkreślił, że ze względu na charakter oddziaływania hałasu konieczne jest odstąpienie od analizy prawnego podziału działek i w miejsce tego przeprowadzenie obiektywnej oceny "terenów przeważających". Stanowisko skarżących kasacyjnie jest w istocie zgodne ze stanowiskiem Sądu I instancji. Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji i dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. Na tej podstawie trafnie orzekł, że na przedmiotowym terenie nie przeważa zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Od strony południowej i wschodniej działka, na której usytuowana jest myjnia, graniczy z działką objętą zabudową zagrodową i użytkami rolnymi, od strony północnej z działką, na której znajduje się budynek Policji. Sporna myjnia usytuowana jest na obrzeżach Miejskiej Górki, gdzie występuje jeszcze zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, ale nie jest już to zabudowa dominująca (przeważająca). Stąd też nie doszło w tej sprawie do naruszenia przez Sąd I instancji art. 114 ust. 2, art. 115 i art. 115a p.o.ś., jak i "art. 145 § 1", który został powołany bez właściwej jednostki redakcyjnej oraz nazwy ustawy, chociaż jak należy domniemywać dotyczy ustawy p.p.s.a.

Sąd I instancji nie naruszył również art. 133 p.p.s.a., który także został powołany bez podania właściwej jednostki redakcyjnej (przepis ten dzieli się na trzy paragrafy). Niezależnie jednak od powyższego błędu konstrukcyjnego, obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy z art. 133 § 1 p.p.s.a., rozumiany jako oparcie rozstrzygnięcia na istotnych w sprawie faktach (prawidłowo) udokumentowanych w aktach sprawy, oznacza orzekanie na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy i stanowiącego podstawę faktyczną wydania zaskarżonego aktu oraz zakaz wykraczania poza ten materiał. Naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a. jest więc takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu, które doprowadzi do przedstawienia przez wojewódzki sąd administracyjny stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach administracyjnych sprawy. Tego rodzaju naruszenia nie dopuścił się Sąd I instancji. Skarżący kasacyjnie naruszenia tego przepisu dopatrują się w stwierdzeniu przez Sąd I instancji, że działka ewidencyjna (...)/3 o powierzchni 1,714 ha jest w całości objęta zabudową zagrodową, podczas gdy z akt sprawy wynika, że na tej działce dominuje funkcja gruntów rolnych. Okoliczność ta nie mogła jednak prowadzić do stwierdzenia, że na tym terenie przeważa zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a wręcz przeciwnie, dodatkowo uzasadnia stanowisko Sądu I instancji.

Z tych względów i na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.