Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2724033

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 17 lipca 2019 r.
II OSK 1829/18
Artykuł 141 § 4 p.p.s.a. jako samodzielna podstawa kasacyjna.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska.

Sędziowie: NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.), del. WSA Piotr Broda.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 7 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 1368/17 w sprawie ze skargi D.K. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia (...) listopada 2017 r. znak (...) w przedmiocie zobowiązania do przedstawienia ekspertyzy technicznej oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie faktyczne

Wyrokiem z dnia 7 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 1368/17, sprostowanym postanowieniem z dnia 9 maja 2018 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę D.K. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia (...) listopada 2017 r. znak (...) w przedmiocie zobowiązania do przedstawienia ekspertyzy technicznej.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu, postanowieniem z dnia (...) sierpnia 2017 r. nr (...) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R., działając na podstawie art. 123 i art. 124 k.p.a. (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.) oraz art. 81c ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 z późn. zm.), zobowiązał Gminę G. - inwestora i właściciela sieci kanalizacji sanitarnej, zrealizowanej na podstawie decyzji Starosty R. o pozwoleniu na budowę z dnia (...) września 1999 r., ekspertyzy technicznej określającej jakość wykonanych robót budowlanych, związanych z budową odcinka sieci kanalizacji sanitarnej na działkach nr ewid. (...), sporządzonej przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane i będącą członkiem właściwej izby samorządu zawodowego. Termin wykonania obowiązku określono na dzień 30 października 2017 r.

W uzasadnieniu organ stwierdził, że zachowanie spadków i przepływów w sieci kanalizacji sanitarnej na ww. działkach nr (...) może mieć wpływ na działanie kanalizacji na działce nr (...). Uznał, że kanalizacja zrealizowana została niezgodnie z przyjętymi założeniami projektowymi, a zrealizowane spadki i napełnienia kanału mogą budzić wątpliwości. Nie zostały przeanalizowane przez projektanta, pod kątem prawidłowego funkcjonowania kanalizacji i jej wpływu na środowisko.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła D.K., wskazując, iż zgadza się z potrzebą sporządzenia ekspertyzy, jednak rzetelnej i uczciwej. Dlatego wniosła zażalenie, aby autorem ekspertyzy była osoba spoza województwa podkarpackiego, nie był to ktoś znajomy, który wszystkie nieprawidłowości i złe wykonanie kanalizacji na jej działce nr (...), cytat: "przyklepie i dalej wszystko będzie zamiatane pod dywan"- koniec cytatu.

Po przeanalizowaniu sprawy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia (...) listopada 2017 r. uchylił ww. postanowienie organu pierwszej instancji w części dotyczącej terminu wyznaczonego na wykonanie obowiązku i w tym zakresie wyznaczył termin dostarczenia nakazanej ekspertyzy technicznej do dnia (...) stycznia 2018 r.; w pozostałej części utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zażalenie nie ma wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia. Żądanie przedłożenia ekspertyzy technicznej zostało prawidłowo i zasadnie sformułowane. Postanowienie jest zgodne z prawem, jedynie z uwagi na upływ wyznaczonej daty na przedstawienie żądanej ekspertyzy - w trybie reformatoryjnym, ustalono nowy termin na spełnienie obowiązku wynikającego z postanowienia.

Dalej organ wyjaśnił, że z akt sprawy wynika, iż zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Starosty R. o pozwoleniu na budowę nr (...) z dnia (...) września 1999 r. - na działce nr ewid. (...) położonej została zaprojektowana jedna studzienka na sieci kanalizacji sanitarnej ø 200, w południowej części działki przy granicy z działką nr ewid. (...). Studzienka ta oznaczona w projekcie jako G101 posiada rzędne 211.50/208.30. Projektowana głębokość dna kanału studzienki G101 wynosi 3,20 m. Organ podał, że z inwentaryzacji geodezyjnej wynika, że wykonana studzienka w południowej części działki nr ewid. (...) od strony działki nr ewid. (...), oznaczona na inwentaryzacji jako S-10, posiada rzędne 212.10/210.82. Faktyczna głębokość dna kanału tej studzienki wynosi 1,28 m. Ponadto na przedmiotowej działce nr ewid. (...) wykonana została dodatkowo druga studzienka kanalizacji sanitarnej, zlokalizowana przy granicy z działką nr ewid. (...), która według zatwierdzonego projektu budowlanego była zaprojektowana na działce sąsiedniej nr ewid. (...) przy granicy z działką nr ewid. (...). Studzienka projektowana na działce nr ewid. (...) to studzienka oznaczona w projekcie jako G3 o rzędnych 211.30/208.86-208.20. Projektowana głębokość dna kanału tej studzienki wynosi 3,10 m. Jest to studzienka zbierająca ścieki z kierunku północnego i południowego z odprowadzeniem do studzienki E20 (210.60/207.63) na kolektorze ø 250 po drugiej stronie drogi. Jak wskazał organ taka koncepcja sieci została przewidziana w zatwierdzonym w projekcie budowlanym. Natomiast studzienka, która została wykonana na działce nr ewid. (...) przy granicy z działką nr ewid. (...), zgodnie z inwentaryzacją geodezyjną oznaczona jako S-8, posiada rzędne 211.51/210.72 i przeprowadza ścieki w kierunku północnym. Faktyczna głębokość dna kanału tej studzienki wynosi 0,79 m.

Jak zauważył organ usytuowanie studzienek na rzędnych (głębokości) posadowienia kanalizacji różnej od projektowanej, zmienia zasadniczo założenia i parametry techniczne sieci na tym odcinku. Istotnym czynnikiem wpływającym na prawidłowość funkcjonowania kanalizacji sanitarnej jest właściwe dobranie spadków. Nieprawidłowości w tym zakresie mogą powodować zakłócenia w przepływie, co z kolei może wpływać na osadzanie się ścieków na dnie kanału, lub prowadzić do zakłóceń zagrażających środowisku.

Z projektu budowlanego wynika, że zaprojektowany spadek kanalizacji na odcinku obejmującym działkę nr ewid. (...) od studzienki G102-G101-G3 jest stały i wynosi 0,5%. Natomiast z operatu geodezyjnego wynika, ze w rzeczywistości na tym odcinku na dopływie do studzienki oznaczonej w operacie jako S-10 spadek wynosi 0,35%, na odcinku pomiędzy studzienkami S-10 ÷ S-8 wynosi 0,88%, na odpływie ze studzienki S-8 wynosi 0,32%. Z danych przedstawionych na inwentaryzacji geodezyjnej, dno studzienki wykonanej na działce nr ewid. (...) od strony działki nr ewid. (...), znajduje się na głębokości 0,79m, a więc w strefie przemarzania gruntu co dowodzi, że studzienka ta nie została wykonana zgodnie z zasadami wiedzy i sztuki budowlanej.

W ocenie organu powyższe uzasadniało nałożenie obowiązku sporządzenia ekspertyzy.

Skargę na powyższe postanowienie wywiodła D.K., zarzucając naruszenie art. 84 w zw. z art. 24 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia wniosku o sporządzenie ekspertyzy przez biegłego spoza województwa podkarpackiego. Wyjaśniła, iż ekspertyza została już sporządzona i to przez osobę, która jej zdaniem nie dysponuje stosownymi wiadomościami.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany dotychczasowego stanowiska.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wywiedziona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę jej oddalenia stanowił art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.".

W uzasadnieniu Sąd wskazał na przepisy art. 81c ust. 2 i art. 81c ust. 1 i ust. 4 ustawy Prawo budowlane, a następnie wyjaśnił, że przesłanką określonych w art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane jest powstanie uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. W ocenie Sądu, w świetle zebranego w sprawie niniejszej materiału dowodowego, że zaistniały podstawy do zastosowania art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, a przy tym organy nie przekroczyły w żadnym zakresie granic uznania administracyjnego (w przepisie tym posłużono się zwrotem "może nałożyć" obowiązek dostarczenia ocen technicznych lub ekspertyz, czyli zastosowanie tego przepisu pozostawione zostało uznaniu organu administracyjnego). Uzasadniając podstawy nałożonego obowiązku, zdaniem Sądu, organy przekonująco wyjaśniają, że roboty budowlane związane z budową odcinka sieci kanalizacji sanitarnej na działkach nr (...) zostały wykonane w sposób, o jakim mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane. W ocenie Sądu trafnie przyjęto, że usytuowanie studzienek na rzędnych (głębokości) posadowienia kanalizacji innej od projektowanej zmienia zasadniczo założenia i parametry techniczne sieci kanalizacji sanitarnej na tym odcinku obliczeniowym. Trafnie też wykazano nieprawidłowości w zakresie spadków, będących istotnym czynnikiem wpływającym na prawidłowość funkcjonowania kanalizacji.

Sąd podkreślił, że w aktach sprawy brak jest dokumentów świadczących o zamieszczeniu w projekcie budowlanym wymaganych, odpowiednich informacji (opis i rysunek) potwierdzających oświadczenie projektanta co do kwalifikacji odstępstw, a przede wszystkim też potwierdzających prawidłowość wykonania kanalizacji pod względem technicznym, po wprowadzeniu stwierdzonych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. W takim stanie rzecz stanowisko organów o istnieniu uzasadnionych wątpliwości co do prawidłowości i jakości robót budowlanych związanych z wykonaniem kanalizacji sanitarnej na działkach nr (...) i konieczności sporządzenia, na koszt inwestora i właściciela sieci kanalizacji sanitarnej, fachowej ekspertyzy dla wyjaśnienia tych specjalistycznych zagadnień, oceniającej wykonane roboty zasługuje na akceptację Sądu. Nałożenie obowiązku przedłożenia fachowej ekspertyzy było konieczne, a tym samym uzasadnione.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca, zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Jednocześnie skarżąca zrzekła się rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie i oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ administracyjny przepisów o postępowaniu, tj. art. 7, art. 8, art. 75, art. 77 i art. 80 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy;

2) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie w niniejszej sprawie i oddalenie skargi przez Sąd pomimo, że zaskarżone orzeczenie naruszało art. 7, art. 8, art. 75, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co powinna skutkować jego uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.;

3) art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego rozpoznania sprawy, w szczególności przez zaniechanie odpowiedzi na wszystkie zarzuty skarżącej postawione we wniesionej skardze;

W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie ww. podstaw kasacyjnych.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia którejkolwiek z przesłanek nieważności wymienionych w § 2 tego artykułu, zatem przeszedł do rozpoznania sprawy w granicach zakreślonych podniesionymi podstawami. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem nie zawierała usprawiedliwionych podstaw.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia wniesionego środka odwoławczego zauważyć w pierwszej kolejności należy, iż w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z art. 7, art. 8, art. 75, art. 77 i art. 80 k.p.a. Zarzut ten powiązany został przez skarżącą z zastrzeżeniami co do prawidłowości prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącej organ ten od początku ukierunkowany był na umorzenie postępowanie, a tylko aktywny udział skarżącej, w tym składanie odwołań od wydanych decyzji, spowodowały, że postępowanie toczy się dalej.

Jak wynika z akt sprawy, przedmiotowe postanowienie nakazujące wykonanie inwestorowi ekspertyzy technicznej określającej jakość wykonanych robót budowlanych związanych z budową odcinka kanalizacji sanitarnej na działkach nr (...), sporządzonej przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane i będącą członkiem właściwej izby samorządu zawodowego, zapadło w toku postępowania, po uprzednim dwukrotnym uchyleniu przez organ odwoławczy decyzji pierwszoinstancyjnych umarzających w całości prowadzone postępowanie w sprawie kanalizacji sanitarnej na działce nr (...). Jednakże okoliczność ta nie świadczy o tym, iż postanowienie z dnia (...) sierpnia 2017 r. (wydane przez organ pierwszej instancji) zapadło w warunkach naruszenia ww. przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Wadliwe decyzje umarzające postępowanie zostały przecież wyeliminowane z obrotu prawnego przez organ odwoławczy, a na inwestora został nałożony obowiązek sporządzenia ekspertyzy technicznej. W tym zakresie stanowiska organu i skarżącej są zbieżne. Skarżąca nie kwestionuje bowiem potrzeby sporządzenia przez inwestora ekspertyzy technicznej. Kwestionuje jednak, co wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, rzetelność i niezależność osoby, która w wykonaniu postanowienia nakładającego obowiązek - taką ocenę techniczną sporządziła oraz prawidłowość samej ekspertyzy. W odniesieniu do powyższego wyjaśnić należy, że kwestie związane ze sporządzeniem ekspertyzy technicznej nakazanej przez organ nadzoru budowlanego stanowią dalszy etap postępowania i w ramach niniejszej skargi kasacyjnej nie mogą być oceniane. Skarga do Sądu pierwszej instancji została wniesiona na postanowienie z dnia (...) listopada 2017 r. w przedmiocie zobowiązania do przedstawienia ekspertyzy technicznej. Tym samym zostały zakreślone granice rozpoznania sprawy, wyznaczone przez jej przedmiot, wynikający z treści zaskarżonego rozstrzygnięcia. "Sprawa" oznacza sprawę w znaczeniu materialnym, a nie procesowym. Rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, zgodnie z art. 134 § 1p.p.s.a., oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej, niż ta, w której wniesiono skargę. Innymi słowy, sąd nie może wkraczać w sprawę nową, w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim orzeczeń administracyjnych (por. wyrok NSA z 24 kwietnia 2019 r. II FSK 1370/17). Natomiast prawidłowość wykonanej już ekspertyzy technicznej wychodzi poza zakres sprawy wyznaczonej przedmiotem zaskarżenia.

Mając na uwadze powyższe jako nieusprawiedliwiony należało ocenić także zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 7, art. 8, art. 75, art. 77 i art. 80 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Skarga kasacyjna nie podważyła bowiem wyniku kontroli dokonanej przez Sąd pierwszej instancji, który trafnie oddalił wniesioną skargę.

W sprawie nie został także naruszony art. 141 § 4 p.p.s.a., wskazujący na elementy jakie winno zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie. Naruszenia tego przepisu autor skargi kasacyjnej upatruje w nieodniesieniu się przez Sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi. W tym kontekście, w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że jedynie niezajęcie przez Sąd pierwszej instancji stanowiska co do zarzutów mających znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, może prowadzić do stwierdzenia, że doszło do istotnego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., co z kolei mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku z tego powodu (porównaj m.in. wyrok NSA z 17 maja 2019 r. II OSK 1683/17, LEX nr 2679273). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie do takiego uchybienia nie doszło. Bowiem nieodniesienie się przez Sąd w sposób satysfakcjonujący skarżącą do podniesionej w skardze kwestii konieczności sporządzenia ekspertyzy technicznej przez osobę spoza województwa podkarpackiego, nie miało wpływu na wynik sprawy. To, że skarżąca nie zgadza się z wnioskami ekspertyzy opracowanej, co należy podkreślić w wykonaniu postanowienia nakładającego na zobowiązaną Gminę obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej określającej jakość wykonanych robót budowlanych związanych z budową odcinka sieci kanalizacji sanitarnej na wskazanych działkach, przez osobę wskazaną w skardze z imienia i nazwiska oraz kwestionuje jej kompetencje do wydawania tego typu opracowań, nie ma znaczenia z punktu widzenia legalności postanowienia, albowiem argumentacja skargi kasacyjnej koncentrująca się na prawidłowości opracowanej ekspertyzy wychodzi poza zakres sprawy niniejszej.

W tej sytuacji brak jest podstaw do stwierdzenia, by w sprawie Sąd pierwszej instancji uchybił art. 134 § 1 bądź art. 141 § 4 p.p.s.a. Trafnie zatem Sąd ten zastosował konstrukcję prawną z art. 151 p.p.s.a. i w konsekwencji skargę oddalił, zamiast ją uwzględnić.

Dotąd powiedziane pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na stwierdzenie, iż żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie. W konsekwencji brak było podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku. Dlatego też, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. Niniejsza skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, albowiem zostały spełnione warunki o których mowa w art. 182 § 2 p.p.s.a. - skarżąca zrzekła się rozprawy, a pozostali uczestnicy postępowania nie wnieśli w ustawowym terminie o jej przeprowadzenie.

Dotąd powiedziane pozwalało na orzeczenie jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.