Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1582054

Postanowienie
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 10 lipca 2014 r.
II OSK 1798/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kamiński.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. reprezentowanego przez kuratora dla nieobecnego M. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 stycznia 2014 r. sygn. akt III SA/Kr 780/13 odrzucające skargę A. K. reprezentowanego przez kuratora dla nieobecnego M. K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 28 maja 2013 r. nr WO-I.621.1.275.2012 w przedmiocie odmowy przyznania wynagrodzenia kuratora postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 29 stycznia 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 780/13, odrzucił skargę A.K. reprezentowanego przez kuratora dla nieobecnego M. K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 28 maja 2013 r. nr WO-I.621.1.275.2012 w przedmiocie odmowy przyznania wynagrodzenia kuratora.

W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że decyzją z dnia 15 kwietnia 2013 r., znak: SA-02-2.5343.589.2012, Prezydent Miasta Krakowa, rozpoznając sprawę ponownie, orzekł o wymeldowaniu A. K. z pobytu stałego, z lokalu mieszkalnego nr... przy ul. M. w K.

W odwołaniu, działający imieniem A. K. kurator dla nieobecnego - M. K., zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego, w szczególności: art. 15 ust. 2 w związku z art. 15 ust. 3 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, poprzez wydanie decyzji o wymeldowaniu, pomimo, że skarżący zgłosił wyjazd za granicę, a także naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego. Zdaniem kuratora, decyzja organu I instancji narusza też art. 75 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z akt sprawy Sądu Rejonowego dla Krakowa - Śródmieścia w Krakowie Wydziału III Rodzinnego i Nieletnich (sygn. akt: III RNs 355/12/S) oraz art. 56 § 2 k.p.a. przez nieprzyznanie kosztów stawiennictwa na rzecz kuratora strony i art. 264 k.p.a., gdyż nie ustalono wysokości kosztów postępowania i dlatego wniósł o zmianę decyzji.

Decyzją z dnia 28 maja 2013 r., nr WO-I.621.1.275.2012, Wojewoda Małopolski, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tekst jedn.: Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 z późn. zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzje organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy streścił przebieg dotychczasowego postępowania, powołał treść obowiązujących przepisów ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych oraz wskazał, że postępowanie w sprawie o wymeldowanie A. K. z miejsca pobytu stałego z lokalu przy ul.... w K. organ pierwszej instancji wszczął na żądanie J. K., ojca wymienionego, jednocześnie współwłaściciela przedmiotowego lokalu, który wskazał we wniosku, iż syn bez wymeldowania się opuścił dotychczasowe miejsce pobytu stałego i wyjechał za granicę, gdzie nadal przebywa. Prowadząc czynności wyjaśniające w sprawie, organ I instancji, w oparciu o zeznania powołanych w sprawie świadków ustalił, że A. K. faktycznie opuścił miejsce stałego zameldowania i w sposób stały w nim nie przebywa, a jego aktualne miejsce pobytu nie jest znane. W tej sytuacji, celem ochrony praw A. K. - organ I instancji wystąpił w trybie art. 34 § 1 k.p.a. do sądu z wnioskiem o wyznaczenie przedstawiciela dla osoby nieobecnej. Sąd Rejonowy dla Krakowa-Śródmieścia w Krakowie Wydział III Rodzinny i Nieletnich postanowieniem z dnia 1 października 2012 r., sygn. akt III RNs 355/12/S ustanowił M. K. kuratorem dla nieobecnego A. K., celem reprezentowania jego praw w sprawie o wymeldowanie. M. K. w trakcie postępowania oświadczył, iż mimo prowadzonych działań nie udało mu się ustalić faktycznego miejsca pobytu A. K. Organ odwoławczy uznał, że organ I instancji prawidłowo ustalił, że A. K. opuścił miejsce stałego pobytu w rozumieniu przepisów art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Odnosząc się do podniesionej w odwołaniu kwestii dotyczącej kosztów postępowania administracyjnego, w tym wynagrodzenia kuratora organ odwoławczy wskazał, że żądanie przyznania kosztów winno zostać zgłoszone organowi administracji publicznej, przed którym toczy się postępowanie (w niniejszej sprawie Prezydentowi Miasta Krakowa), przed wydaniem decyzji, pod rygorem utraty roszczenia. Zatem organ odwoławczy nie stwierdził naruszenia art. 7, art. 75 oraz art. 77 § 1 k.p.a.

Działający imieniem A.K. kurator M. K. wniósł "zażalenie" do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, "na postanowienie w przedmiocie odmowy przyznania kosztów kuratora", zarzucając naruszenie prawa procesowego, w szczególności art. 56 § 2 k.p.a., poprzez odmowę przyznania kosztów postępowania na rzecz kuratora dla nieznanego z miejsca pobytu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie.

Sąd Wojewódzki stwierdził, że skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Sąd wskazał, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest nieprzyznanie przez organ wynagrodzenia dla ustanowionego przez sąd powszechny kuratora dla osoby nieobecnej w trybie art. 34 § 1 k.p.a.

Zgodnie z uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 9 lutego 1989 r. sygn. akt III CZP 117/88, wyznaczenie przez sąd przedstawiciela dla nieobecnej strony postępowania administracyjnego na wniosek organu administracyjnego zgłoszony na podstawie art. 34 § 1 k.p.a. następuje na podstawie art. 184 k.r.o. Wynagrodzenie takiego przedstawiciela należy do kosztów postępowania administracyjnego. W wyroku tym Sąd Najwyższy stwierdził, że kurator wyznaczony przez sąd na podstawie art. 184 § 1 k.r.o. do zastępowania strony w postępowaniu administracyjnym nie jest kuratorem prawa materialnego, pod którą to nazwą rozumie się zwykle kuratora wyznaczonego dla ochrony praw reprezentowanej osoby, nie polegającej jedynie na zastępowaniu jej w konkretnym procesie (postępowaniu) przy czynnościach tego postępowania. Jest on kuratorem w danym postępowaniu, podobnie jak kurator procesowy art. 143 k.p.c. O charakterze kuratora decyduje bowiem cel ustanowienia, nie zaś jego podstawa prawna. Sąd Najwyższy wskazał również, że do wynagrodzenia kuratora, będącego przedstawicielem strony w postępowaniu administracyjnym, nie mają zastosowania przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 sierpnia 1982 r. w sprawie stawek warunków przyznawania i wypłaty ryczałtu przysługującego sędziom i pracownikom sądowym za dokonanie oględzin oraz stawek należności kuratorów (Dz. U. Nr 27, poz. 197). Sąd nie powinien ponosić wydatków związanych z tym wynagrodzeniem. Wynagrodzenie za sprawowanie kurateli przez przedstawiciela strony postępowania administracyjnego ze względu na jej charakter ściśle związany z konkretnym postępowaniem administracyjnym, w ocenie Sądu Najwyższego, uzasadnia traktowanie tego wynagrodzenia w ramach kosztów postępowania administracyjnego. Zatem to organ orzeka o przyznaniu wynagrodzenia dla kuratora oraz o wysokość tego wynagrodzenia.

Sąd Wojewódzki powołał się na wyrok z dnia 19 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2748/12 (dostępne na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że ani wysokość tego wynagrodzenia ani zasady i tryb jego przyznawania nie zostały unormowane w przepisach k.p.a. ani w przepisach szczególnych. Wprawdzie przepisy k.p.a. nie stanowią wprost o tym, że wynagrodzenie przysługuje przedstawicielowi za wykonane czynności, to jednak oparcie na tym twierdzenia, że wynagrodzenie takie w ogóle nie przysługuje nie dałoby się pogodzić z konstytucyjną zasadą RP jako państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP). Nie jest bowiem tak, by w rolę przedstawiciela wyznaczonego przez sąd na podstawie art. 34 § 1 k.p.a. wpisany był element dobrowolnej, bezinteresownej działalności społecznej. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że w przepisach k.p.a. występuje luka prawna, która powinna zostać wypełniona. W wyroku z dnia 24 października 2006 r., sygn. akt I FSK 93/06 NSA wskazał, że w demokratycznym państwie prawnym jednostka nie może ponosić ewidentnych błędów i zaniedbań prawodawcy, w tym zwłaszcza takich, które powodują lukę w prawie naruszającą podstawowe zasady porządku konstytucyjnego. Lukę taką w wyjątkowych przypadkach wypełnić można w drodze analogii. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego należało zatem odnaleźć w systemie prawa przepisy, które mogłyby stanowić oparcie dla rozstrzygnięcia wniosku przedstawiciela strony ustanowionego na zasadzie art. 34 k.p.a. w drodze analogii. Takimi przepisami mogą być, stosowane jednak tylko odpowiednio, przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 sierpnia 1982 r. w sprawie stawek, warunków przyznawania i wypłaty ryczałtu przysługującego sędziom i pracownikom sądowym za dokonanie oględzin oraz stawek należności kuratorów (Dz. U. Nr 27, poz. 197 z późn. zm.). Pogląd ten jest tylko pozornie sprzeczny ze stanowiskiem Sądu Najwyższego zawartym w cytowanej wyżej uchwale. Uchwała ta wyklucza bowiem jedynie zastosowanie przepisów rozporządzenia wprost, co determinowałoby właściwość sądu powszechnego, odrzuconą jednoznacznie przez Sąd Najwyższy. Nie uniemożliwia jednak możliwości zastosowania ich przez organ administracji odpowiednio, w drodze analogii - w celu wypełnienia istniejącej luki prawnej.

Sąd Wojewódzki podkreślił, że w przedmiotowej sprawie organy administracyjne nie wydały orzeczenia co do wynagrodzenia dla kuratora. O tej kwestii organ nie rozstrzygnął w decyzji, ani nie wydał odrębnego postanowienia w trybie art. 264 § 1 k.p.a. W innych, podobnych sprawach organy administracyjne jednocześnie z wydaniem decyzji, ustalały wynagrodzenie dla kuratora w drodze postanowienia. Według art. 264 § 2 k.p.a. na postanowienie w sprawie kosztów postępowania osobie zobowiązanej do ich poniesienia służy zażalenie.

Sąd Wojewódzki podał również, że dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych nie było jednolite, co do możliwości zaskarżenia takiego postanowienia przez kuratora ustanowionego dla osoby nieobecnej. Część sądów uznawało, że kurator może zaskarżyć takie postanowienie (wyrok WSA w Warszawie z 7 sierpnia2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1308/12,oraz z dnia 27 stycznia 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1964/10, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 6 grudnia 2012 r. sygn. akt IV SA/Gl 200/12, postanowienie WSA w Krakowie z dnia 12 grudnia 2013 r. sygn. akt III 388/13, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 11 września 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 587/13 - wszystkie wyroki dostępne na http//orzeczenia.nsa.gov.pl), inne sądy stały na stanowisku niedopuszczalności zażalenia kuratora dla nieobecnego na postanowienie wydane w trybie art. 264 § 1 k.p.a. w przedmiocie przyznania mu wynagrodzenia (wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 czerwca 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1003/12).

Rozważając kwestię formy, w jakiej powinno nastąpić załatwienie wniosku przedstawiciela strony ustanowionego na podstawie art. 34 § 1 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2748/12 zwrócił uwagę, że regulacja art. 264 § 1 k.p.a. służy podsumowaniu całości poniesionych w toku postępowania administracyjnego kosztów wymienionych w art. 263 § 1 i 2 k.p.a. i rozstrzygnięciu kto i w jakim zakresie koszty te powinien ponieść. Z tym celem skorelowane jest ograniczenie kręgu podmiotów uprawnionych do wniesienia zażalenia na postanowienie oparte na art. 264 § 1 k.p.a. do tych, które zobowiązane są do poniesienia kosztów. Słusznie bowiem ustawodawca stwierdził, że interes prawny w zaskarżeniu postanowienia, którego zasadniczym materialnym skutkiem jest obciążenie strony postępowania obowiązkiem uiszczenia kosztów - przysługuje tylko tej stronie. Zatem, jak wywodzi NSA, regulacja art. 264 § 1 k.p.a. służy określeniu łącznej wysokości kosztów postępowania i osoby zobowiązanej do ich zapłaty na rzecz organu, a nie do określenia wysokości należności przysługujących jakiejkolwiek osobie od organu administracji. Przyjęcie odmiennego rozumienia art. 264 § 1 k.p.a. i uznanie, że stanowi on podstawę dla wydania postanowienia o przyznaniu wynagrodzenia kuratorowi prowadziłoby do uniemożliwienia skorzystania z kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej takiego postanowienia, które niewątpliwie dotyczy sfery interesów majątkowych osoby ustanowionej przedstawicielem na podstawie art. 34 k.p.a. Przepis art. 264 § 2 k.p.a. nie pozostawia bowiem wątpliwości co do tego, że prawo wniesienia zażalenia przysługuje jedynie osobie zobowiązanej postanowieniem sądu do poniesienia kosztów. Zaakceptowanie (...) interpretacji art. 264 § 2 k.p.a., umożliwiającej zaskarżenie postanowienia opartego na art. 264 § 1 k.p.a. przez inne, niż wymienione w nim osoby, stanowiłoby przejaw wykładni contra legem. Nie można zaś, nawet z powołaniem się na wykładnię prokonstytucyjną, nadawać znaczenia przepisom ustawy sprzecznego z jej brzmieniem (por. uchwała NSA z 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 5/13 - orzeczenia.nsa.gov.pl).Wykluczyć należy zatem możliwość przyznania wynagrodzenia przedstawicielowi strony ustanowionemu w trybie art. 34 § 1 k.p.a. na podstawie art. 264 § 1 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił ponadto uwagę na to, że relacja między organem i przedstawicielem strony nie pozostaje w bezpośrednim związku z toczącym się postępowaniem administracyjnym. Ma ona wobec niego charakter uboczny, co uwidacznia się szczególnie jaskrawo w okolicznościach niniejszej sprawy, gdzie sprawa dotycząca wynagrodzenia przedstawiciela już po ostatecznym zakończeniu postępowania, w którym został on ustanowiony. Przepisy k.p.a. nie przewidują terminu prekluzyjnego dla złożenia przez przedstawiciela wniosku o przyznanie mu wynagrodzenia. Zatem sam fakt złożenia wniosku po wydaniu decyzji nie uzasadnia odmowy jego uwzględnienia. Należy zatem odrzucić także możliwość wydania przez organ administracji postanowienia w przedmiocie wynagrodzenia przedstawiciela strony ustanowionego na podstawie art. 34 § 1 k.p.a. Przemawiają za tym następujące argumenty: Przepis art. 123 § 1 k.p.a. stanowi, że w toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia. Zgodnie z § 2 tego artykułu postanowienia dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie spraw, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Z art. 141 § 1. k.p.a. wynika, że na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Uwzględniając przedstawioną powyżej wykładnię przepisów art. 264 § 1 i 2 k.p.a. podkreślono, że k.p.a. nie zawiera przepisu stanowiącego odpowiednik art. 270a Ordynacji podatkowej, zgodnie z którym w sprawie kosztów postępowania wydaje się postanowienie, na które przysługuje zażalenie. Brak takiego unormowania i przepisu szczególnego, który mógłby stanowić podstawę zaskarżalnego w trybie instancyjnym i następnie do sądu administracyjnego postanowienia orzekającego o przyznaniu wynagrodzenia przedstawicielowi strony ustanowionemu na podstawie art. 34 k.p.a. przesądza o tym, że rozstrzygniecie w tym przedmiocie nie może przybrać takiej formy. Stanowisko to nie stoi w sprzeczności z treścią uchwały składu 7 sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r., I OPS 3/07 (http//orzeczenia.nas.gov.pl), według której, organ prowadzący postępowanie, rozpoznając sprawę w trybie postępowania administracyjnego, może podejmować działania albo w formie postanowienia, albo w formie decyzji. Nie ma zatem w postępowaniu regulowanym przepisami k.p.a. miejsca na podejmowanie aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., te bowiem są formą podejmowania działań przez organy administracji w trybie pozaprocesowym, tzn. trybie, który nie został uregulowany przepisami postępowania administracyjnego ogólnego, czy przepisami administracyjnych postępowań szczególnych.

Akceptując w pełni powyższy pogląd, Sąd Wojewódzki stwierdził jednak, że rozstrzygnięcie wniosku przedstawiciela strony ustanowionego na podstawie art. 34 § 1 k.p.a. o przyznanie mu wynagrodzenia nie jest aktem wydanym w trybie postępowania administracyjnego. Dotyczy ono bowiem relacji między organem i osobą trzecią, mającą funkcję jedynie pomocniczą w administracyjnym postępowaniu zasadniczym, prowadzącym do wydania decyzji. Rozstrzygnięcie to nie ma wpływu na prawa stron postępowania administracyjnego i nie dotyczy stosunku prawnego będącego jego przedmiotem. Zwrócić należy uwagę, że w sytuacji, gdy ustawodawca zamierzał działaniom organu w stosunku do podmiotów nie będących stronami postępowania administracyjnego nadać formę procesową postanowienia to dał wyraz swej woli w jednoznacznie brzmiącym przepisie (np. w art. 88 § 1 k.p.a. dotyczącym ukarania grzywną świadka lub biegłego). Przepisu takiego brak w odniesieniu do osoby przedstawiciela wyznaczonego na podstawie art. 34 § 1 k.p.a. Gdyby przyjąć nawet, że wniosek przedstawiciela ustanowionego dla strony w trybie art. 34 § 1 k.p.a. powinien zostać rozstrzygnięty w drodze postanowienia, to na takie postanowienia nie przysługiwałoby zażalenie, gdyż żaden przepis k.p.a. nie daje takiej możliwości. Brak bowiem w k.p.a. regulacji generalnej, która umożliwiłaby wniesienie zażalenia na postanowienie dotyczące kosztów postępowania każdej osobie, której interesu prawnego takie postanowienie mogłoby dotyczyć. Normy takiej nie stanowi art. 264 § 2 k.p.a. - odnoszący się wprost do art. 264 § 1 k.p.a. z powodów wskazanych wyżej nie znajdującego zastosowania do niniejszej sytuacji. W konsekwencji nie byłaby możliwa kontrola sądowoadministracyjna wobec aktu rozstrzygającego o prawach majątkowych jednostki, co naruszałoby niewątpliwie konstytucyjne prawo do sądu zapewnione przez art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Zatem rozwiązania problemu formy w jakiej powinno nastąpić przyznanie wynagrodzenia przedstawicielowi ustanowionemu w trybie art. 34 § 1 k.p.a. należy poszukiwać w konstrukcji aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, innej niż decyzja lub postanowienie - o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

W bogatym orzecznictwie NSA, dotyczącym tego rodzaju czynności lub aktów wskazuje się, że dokonywane są one w sprawach indywidualnych, w których nie orzeka się w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia. Podobnie jak decyzja czy postanowienie, akty lub czynności te są kierowane przez organ administracji publicznej do konkretnych, zindywidualizowanych podmiotów, niepodporządkowanych organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność. Akt lub czynność muszą mieć charakter publicznoprawny. Podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny (uprawnienie lub obowiązek), którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego.

Z przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wynika, że akt lub czynność musi dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Oznacza to, że konieczne jest odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek konkretnego adresata. Inaczej mówiąc, musi występować związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek, a aktem lub czynnością, które dotyczą tak określonego uprawnienia lub obowiązku oznaczonego podmiotu. Uprawnienie lub obowiązek wynika z przepisu prawa, jeżeli jego powstanie nie wymaga konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej.

W uzasadnieniu uchwały składu pięciu sędziów NSA z dnia 23 czerwca 1997 r. sygn. akt OPK 1/97 (ONSA 1997, z. 4, poz. 149), zdaniem Wojewódzkiego Sądu trafnie zwrócono uwagę, że ustawodawca coraz częściej odchodzi od kształtowania w drodze decyzji administracyjnej stosunków administracyjnoprawnych zachodzących między państwem (jego organami) a obywatelami i innymi podmiotami administrowanymi na rzecz uprawnień i obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisów prawa. W takich wypadkach do konkretyzacji prawnego stosunku administracyjnego nie jest wymagane rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej, natomiast mogą pojawić się akty lub czynności organów administracji publicznej, których przedmiotem jest przyznanie (odmowa przyznania), stwierdzenie (odmowa stwierdzenia) albo uznanie (odmowa uznania) określonego uprawnienia lub obowiązku wynikających z mocy powszechnie obowiązującego przepisu prawa. Podmiot, którego uprawnienia lub obowiązku dotyczy akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ma zapewnioną ochronę na drodze sądowej, ponieważ może zaskarżyć takie akty i czynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego, a także bezczynność organu w tych sprawach, jak również żądać, aby sąd administracyjny orzekł o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 146 p.p.s.a.). Prowadzi to do wniosku, że o akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt taki (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego (uchwała 7 sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07). Akt, od czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. odróżnia jego sformalizowany charakter, który przejawia się w tym, że przybiera on formę pisma, wykazu itd. Czynność stanowi natomiast takie działanie faktyczne, które wywołuje następstwo w zakresie uprawnień lub obowiązków, jakie przepis wiąże z ich podjęciem (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod. red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego. Warszawa 2011. str. 60). Obowiązujące przepisy nie dają podstawy do wydania decyzji lub postanowienia w przedmiocie przyznania wynagrodzenia przedstawicielowi strony ustanowionemu na podstawie art. 34 § 1 k.p.a. Przedstawiciel ten jest podmiotem niepodporządkowanym służbowo i organizacyjnie organowi administracji, zaś jego rolą jest ochrona interesów strony. Mandat swój czerpie z orzeczenia sądu powszechnego, wskazującego go jako przedstawiciela strony. Jego uprawnienie do uzyskania wynagrodzenia jest nierozerwalnie związane z wykonywaniem powierzonych mu zadań, a zatem rozstrzygnięcie w tym przedmiocie pozostaje w zakresie administracji publicznej. Uprawnienie to wynika z przepisów prawa.

Sąd Wojewódzki uznał zatem, że przyznanie wynagrodzenia przedstawicielowi strony, ustanowionemu w trybie art. 34 § 1 k.p.a. stanowi akt z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., dotyczący uprawnień wynikających z przepisów prawa, inny niż decyzja lub postanowienie. Dopiero takie założenie powoduje, że przedstawiciel taki uzyska możliwość obrony swych praw w drodze skargi do sądu administracyjnego.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy podkreślić Sąd Wojewódzki podkreślił, że kurator działający imieniem A. K. zamiast wnosić "zażalenie" do Sądu Wojewódzkiego na postanowienie, które nie zostało wydane przez organ, powinien najpierw zwrócić się do Wojewody Małopolskiego o przyznanie mu stosownego wynagrodzenia, czyli wydanie aktu (lub podjęcie czynności) w przedmiocie wynagrodzenia dla kuratora reprezentującego osobę nieobecną, a następnie w przypadku niezadawalającego rozstrzygnięcia (aktu lub czynności), wezwać ten organ, w trybie art. 52 § 4 p.p.s.a. o usunięcie naruszenia prawa. W myśl bowiem art. 52 § 1, § 2, § 3 i § 4 p.p.s.a. skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Wyczerpanie stosownych środków zaskarżenia jest podstawową przesłanką dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego. Przy czym oczywiście musi istnieć najpierw akt lub czynność, w stosunku do którego wzywa się organ do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 4 p.p.s.a. Natomiast działający imieniem A. K. kurator, przed wniesieniem skargi do sądu nie domagał się od Wojewody Małopolskiego podjęcia rozstrzygnięcia co do wynagrodzenia kuratora. Z tych powodów w istocie nie istnieje przedmiot zaskarżenia, o który chodzi skarżącemu kuratorowi. W związku z tym tryb wniesienia skargi w niniejszej sprawie nie został zachowany co oznacza, że skarga jest niedopuszczalna i z tego powodu została odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od postanowienia Sądu Wojewódzkiego wniósł kurator A. K. - adwokat M. K. Zaskarżonemu w całości orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 77 § 1 k.p.a. przez jego niezastosowanie w zw. z pominięciem w rozważaniach Sądu wniosku kuratora o uzupełnienie decyzji o rozstrzygnięcie dotyczące wynagrodzenia kuratora, zamieszczonego w odwołaniu z dnia 1 maja 2013 r. w wyniku czego naruszono również zasadę opisaną art. 7 k.p.a., gdyż Sąd pozbawił się możliwości dojścia do prawdy obiektywnej w wyniku nierozpatrzenia całości materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie;

- art. 112 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, wobec przyjęcia przez Sąd Wojewódzki, ż kurator nie zachował przyjętego trybu wniesienia skargi i odrzucenie skargi, podczas gdy Sąd Wojewódzki pomija całkowicie kwestię niezamieszczenia w decyzji prawidłowego pouczenia dotyczącego przysługującego trybu odwoławczego oraz przedstawienia w uzasadnieniu decyzji z dnia 28 maja 2014 r. argumentacji wskazującej na stosowanie w odniesieniu do wynagrodzenia kuratora art. 56 § 2 i art. 264 k.p.a., na podstawie którego kurator złożył zażalenie;

- art. 65 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, gdyż Sąd Wojewódzki potraktował złożone zażalenie jako skargę, podczas gdy przyjmując wykładnię przedstawioną w postanowieniu winien był potraktować podanie złożone przez kuratora, jako wniosek o uzupełnienie decyzji o postanowienie dotyczące kosztów jako wniosek o usunięcie naruszenia prawa.

Wskazując na te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz orzeczenie obowiązku zwrotu kosztów postępowania - kosztów wynagrodzenia kuratora działającego imieniem nieznanego z miejsca pobytu.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie zaznaczyć należy, ze przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Adminstaracyjnego pozostawała wyłącznie kwestia oceny prawidłowości postanowienia Sądu Wojewódzkiego z dnia 29 stycznia 2014 r. odrzucającego skargę A. K. reprezentowanego przez kuratora dla nieobecnego M. K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 28 maja 2013 r. nr WO-I.621.1.275.2012 w przedmiocie odmowy przyznania wynagrodzenia kuratora

W tym miejscu wskazać należy, ze skarga wniesiona do sądu administracyjnego podlega rozpoznaniu tylko wówczas, gdy jest dopuszczalna. Nie ulega wątpliwości, że warunkiem dopuszczalności zaskarżenia aktu lub czynności jest fakt jego istnienia w chwili wniesienia skargi. Nie można skarżyć do Sądu aktu nieistniejącego, a zatem niefunkcjonującego w obrocie prawnym, albowiem brak jest wówczas przedmiotu zaskarżenia, który mógłby podlegać ewentualnej weryfikacji sądu administracyjnego.

W niniejszej sprawie skarżący złożył "zażalenie", które Sąd Wojewódzki zakwalifikował jako skargę, na "postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 28 maja 2013 r. w przedmiocie odmowy przyznania kosztów postępowania administracyjnego", w tym wynagrodzenia kuratora M. K., ustanowionego dla nieznanego z miejsca pobytu. Jednak analiza akt niniejszej sprawy w sposób niebudzący wątpliwości obrazuje, że w dniu 28 maja 2013 r. Wojewoda Małopolski wydał tylko jedną decyzję utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 15 kwietnia 2013 r. orzekająca o wymeldowaniu z pobytu stałego A. K. z lokalu mieszkalnego nr... przy ul.... w K., natomiast brak jest rozstrzygnięcia w tym dniu i przed tym organem w przedmiocie odmowy przyznania wynagrodzenia kuratorowi. Rozstrzygnięcia takiego nie może również stanowić stwierdzenie organu zawarte w uzasadnieniu decyzji o treści "..., że żądanie przyznania kosztów winno zostać zgłoszone organowi administracji publicznej, przed którym toczy się postępowanie (w niniejszej sprawie Prezydentowi Miasta Krakowa), przed wydaniem decyzji, pod rygorem utraty roszczenia.", które winno przybrać formę odrębnego postanowienia w odpowiedzi na liczne wnioski kuratora o przyznanie wynagrodzenia. Natomiast rygor utraty roszczenia, przewidziany w art. 156 § 2 k.p.a. - na który powołuje się organ - odnosi się tylko do osób wskazanych w art. 56 § 1 k.p.a. Tym samym nie istnieje, nie funkcjonuje w obrocie prawnym akt, który byłby przedmiotem skargi. Wniesienie do sądu administracyjnego skargi na nieistniejące rozstrzygnięcie jest niedopuszczalne. Brak jest wówczas przedmiotu zaskarżenia, który mógłby podlegać ewentualnej weryfikacji sądu administracyjnego. Natomiast brak przedmiotu zaskarżenia czyni wniesioną skargę, w świetle art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., niedopuszczalną. Tym samym zaskarżone postanowienie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu i winno się ostać.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego, ponieważ w art. 209 p.p.s.a. przyjęto unormowanie, że wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.