Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1138022

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 12 stycznia 2012 r.
II OSK 1793/10

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska.

Sędziowie NSA: Andrzej Jurkiewicz, del. Jerzy Krupiński (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia "(...)" z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 maja 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 525/10 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia "(...)" z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia (...) marca 2008 r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie faktyczne

Wyrokiem z dnia 7 maja 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 525/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Stowarzyszenia "(...)" z siedzibą w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia (...) marca 2008 r., nr (...), w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy:

Decyzją z dnia (...) marca 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia (...) grudnia 2007 r., którą umorzono postępowanie w sprawie z wniosku (...) Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej sieci (...), na dachu budynku zlokalizowanego na działce nr ew. 74 obręb 1.02.07, położonej przy ul. (...) w Warszawie. Decyzję tę wydano na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 46 ust. 1 i art. 46a ust. 7 pkt 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902, ze zm.), zwanego dalej Prawem ochrony środowiska oraz § 2 i § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż w kwalifikacji przedsięwzięcia, przedstawionej przez wnioskodawcę, znajduje się graficzne zobrazowanie położenia głównej wiązki promieniowania dla każdej z anten, które będą zawieszone na wysokości 29,7 m n.p.t. (środek elektryczny). Dokonując analizy graficznych opracowań znajdujących się w tym dokumencie, organ odwoławczy stwierdził, iż dla anten sektorowych ustawianych na azymut 310 st.: Katherein 742 151 Sektor C/M o mocy równoważnej promieniowania izotropowo 889,63 W i Katherein 742 215 Sektor S o mocy równoważnej promieniowania izotropowo 1706,08 W, na długości wiązki promieniowania odpowiednio do 40 m i do 70 m, pod tą wiązką znajduje się zabudowa o wysokości 16 m n.p.t. W zasięgach pozostałych anten sektorowych skierowanych na azymut 70 st. - zabudowa na długości wiązki promieniowania nie występuje, zaś w zasięgu anten skierowanych na azymut 190 st. zabudowa w odległości odpowiednio do 40 m i 70 m nie przekracza wysokości 3 m n.p.t. Według Kolegium z powyższych okoliczności wynika, że wnioskowana inwestycja nie jest inwestycją wymagającą sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, gdyż nie została wymieniona w rozporządzeniu (§ 2 ust. 1 pkt 7), ani wśród rodzajów przedsięwzięć mogących wymagać sporządzenia takiego raportu (§ 3 ust. 1 pkt 8). Skoro przedmiotowa inwestycja nie wymaga sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, to również nie wymaga wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, zgodnie z art. 46 ust. 1 w związku z art. 51 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Kolegium wyraziło pogląd, iż wskazanie w § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, że miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż (...) od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, oznacza, że oś wiązki nie powinna przecinać miejsc dostępnych dla ludzi.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Stowarzyszenie "(...)", wskazując na nieprawidłowości w ustaleniu miejsc dostępnych dla ludności, polegające na przyjęciu, iż są to tylko miejsca przecięcia ich przez oś główną wiązki promieniowania anteny. Strona skarżąca podkreśliła, iż ze schematu przekroju wiązki głównej promieniowania, zaczerpniętego z raportu oddziaływania na środowisko, sporządzonego na potrzeby innego postępowania, tj. budowy stacji przy ulicy (...), wynika że pole elektromagnetyczne z danej anteny nie rozchodzi się jedynie w linii prostej, wzdłuż której organ rozpatruje położenie miejsc dostępnych dla ludności, lecz w określonej przestrzeni - kącie bryłowym, którego wierzchołek znajduje się w miejscu środka elektrycznego danej anteny. Nadto wskazano, iż w przedmiotowym przypadku na azymucie 310 st. anten nadawczych, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania anteny, znajduje się budynek mieszkalny, o zbliżonej wysokości do budynku przy ul. (...). Zdaniem skarżącego Stowarzyszenia, rozpatrywanie miejsc dostępnych dla ludności jedynie w miejscu przecięcia ich przez oś głównej wiązki promieniowania anteny, prowadzi do fałszywych wniosków dotyczących kwalifikacji inwestycji wg "geometrycznych" kryteriów określonych w przepisach ww. rozporządzenia, co skutkuje pomijaniem wielu stacji bazowych w procedurze uzyskiwania decyzji środowiskowej. Dodatkowo w skardze zakwestionowano wydanie decyzji umarzającej postępowanie w sytuacji, kiedy wnioskodawca nie cofnął wniosku o wydanie decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania.

Wyrokiem z dnia 17 września 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 985/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W ocenie Sądu, organy orzekające w sprawie naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., bowiem nie przeprowadziły rozważań, które pozwoliłyby uznać, iż realizacja przedsięwzięcia nie spowoduje przekroczenia przyjętych jako normatywnych dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku z uwzględnieniem, że teren objęty wnioskowanym przedsięwzięciem, to teren zabudowy mieszkaniowej. Ocenie powinno podlegać oddziaływanie inwestycji nie tylko wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania anteny, o której mowa w przepisie § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, lecz pomiarów należy dokonywać także w otoczeniu tej osi, a więc również pod i nad tą osią. Analizie zatem powinien podlegać teren wokół miejsca zlokalizowania stacji, tym bardziej, że budynek na dachu, którego mają być zamontowane anteny znajduje się na terenie z zabudową mieszkaniową. Sąd pierwszej instancji stwierdził ponadto, iż gdyby po ponownym rozpatrzeniu sprawy okazało się, że obowiązek uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie wynika z art. 46 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 1 i 2 ustawy Prawo ochrony środowiska i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, to organ powinien odmówić jej wydania, a nie umarzać postępowanie.

Wyrokiem z dnia 12 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 297/09, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Sądu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, stwierdzając, iż obowiązujące w dacie orzekania przepisy były jasne i nie dawały podstaw do uznania, że badaniem organów orzekających musi być objęte ewentualne oddziaływanie inwestycji na zabudowę mieszkaniową również pod osią głównej wiązki promieniowania. Ustawodawca jednoznacznie związał oceniany problem z kwestią ustalenia przebiegu osi głównej wiązki promieniowania i dokonywania pomiarów wzdłuż tej osi, a zatem brak jest jakichkolwiek podstaw, aby w tym względzie przyjąć wykładnię rozszerzającą. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie powinno budzić wątpliwości, że oś głównej wiązki promieniowania to linia prosta wykreślona od środka elektrycznego, jak też że musi się ona znajdować w głównej wiązce promieniowania, co nie wyklucza, iż źródło promieniowania emituje też inne niż główną wiązki, które jednak z woli ustawodawcy w sprawie nie mają istotnego znaczenia. Nadto Sąd podniósł, że w sytuacji, gdy stanowiący w sprawie dowód - raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, w zakresie unormowania prawnego mającego w sprawie zastosowanie, jak również stanu faktycznego sprawy i wniosków stąd płynących został uznany za niewystarczający do wydania rozstrzygnięcia przez podmiot biorący udział w postępowaniu na prawach strony, to jest skarżące Stowarzyszenie, mogło ono zgłosić odpowiednie wnioski dowodowe, np. domagać się dopuszczenia dowodu z opinii innego rzeczoznawcy. Tego jednak nie uczyniło, w związku z czym znajdujący się w aktach sprawy raport stanowi jedyny dowód w sprawie, którego treści odnoszą się zarówno do stanu prawnego, jak i faktycznego sprawy, zawierając wnioski stąd wypływające. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok nie opiera się na prawidłowej wykładni prawa materialnego, jak też nie wskazuje w uzasadnieniu, jaki powinien być w ocenie Sądu pierwszej instancji zakres dalszego postępowania administracyjnego. Nie jest też uzasadnione stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku co do tego, że istotną wadą zaskarżonej decyzji jest orzeczenie o umorzeniu postępowania w sprawie. Skoro bowiem postępowanie administracyjne się toczyło, zaś organ skonstatował, że wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia jest bezprzedmiotowe, to nie można uznać, że umarzając postępowanie dopuścił się naruszenia prawa procesowego (art. 105 § 1 k.p.a.).

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 maja 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 525/10, oddalił skargę Stowarzyszenia "(...)". Na wstępie Sąd wyjaśnił, iż badając legalność zaskarżonej decyzji, pod względem zgodności z prawem zarówno materialnym, jak i procesowym - stosownie do art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. - związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Biorąc pod uwagę wykładnię prawa zaprezentowaną w wyroku kasacyjnym Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji odpowiadają prawu. Odwołując się do regulacji zawartej w art. 105 § 1 k.p.a. Sąd stwierdził, że postępowanie w sprawie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli zabraknie któregoś z elementów tego stosunku materialnoprawnego. Zatem sprawa staje się bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., gdy jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne staje się prawnie niedopuszczalne, z tym jednak zastrzeżeniem, iż organ orzekający musi to wyraźnie wykazać. W ocenie Sądu, organy orzekające w sprawie w sposób dostateczny wykazały, iż przedmiotowe postępowanie było bezprzedmiotowe i prawidłowo umorzyły postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Istotą sprawy było ustalenie, czy dla spornej inwestycji - w chwili orzekania przez organy - była wymagana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Sąd wskazał, że stosownie do art. 46 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia wymagała realizacja planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 bądź innego niż określone w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2, które nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynika z tej ochrony, jeżeli może ono znacząco oddziaływać na ten obszar. Przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy, to w myśl art. 51 ust. 1 i 2 planowane przedsięwzięcia, które wymagają sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko, lub dla których obowiązek taki został ustalony w drodze postanowienia przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Z kolei przedsięwzięcia, które wymagają sporządzenia raportu oraz w stosunku, do których obowiązek sporządzenia raportu może być nałożony w drodze postanowienia organu określa Rada Ministrów stosownie do art. 51 ust. 8 ustawy. W tym względzie decydujące więc znaczenie miała regulacja § 3 ust. 1 pkt 8c i d rozporządzenia w brzmieniu po nowelizacji obowiązującej od 31 sierpnia 2007 r. Sąd podniósł, że literalne brzmienie powyższej regulacji wskazuje, że miejsca dostępne dla ludności mają znajdować się w odległościach wskazanych tymi przepisami, mierzonymi od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny. Zatem sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko może być wymagane wówczas, gdy nie zostaną zachowane parametry określone w tym przepisie, przyjęte przy uwzględnieniu odległości miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego anteny, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania. Przy tym nie powinno budzić wątpliwości, iż oś głównej wiązki promieniowania to linia prosta wykreślona od środka elektrycznego, jak też że musi się ona znajdować w głównej wiązce promieniowania. Powołany przepis rozporządzenia jest sformułowany jasno i nie daje podstaw do uznania, że badaniem organów orzekających musi być objęte - wbrew twierdzeniu skarżącego Stowarzyszenia - ewentualne oddziaływanie inwestycji również pod osią główną wiązki promieniowania danej anteny i obok osi głównej wiązki promieniowania danej anteny. Ustawodawca jednoznacznie związał oceniany problem z kwestią ustalenia przebiegu osi głównej wiązki promieniowania i dokonywania pomiarów wzdłuż tej osi, a zatem brak jest jakichkolwiek podstaw, aby w tym względzie przyjąć wykładnię rozszerzającą. Dalej Sąd stwierdził, że na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego dotyczącego planowanej inwestycji (raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko i tzw. kwalifikacji przedsięwzięcia - będącej uzupełnieniem raportu) ustalono, iż anteny sektorowe będą zawieszane na wysokości 29,7 m. n.p.t. (środek elektryczny). Realizacja przedsięwzięcia obejmuje instalację sześciu anten sektorowych o równoważnej mocy promieniowania izotropowo: 650,82 W, 889,63 W, 1213,39 W i 1706,08 W. Dla anten sektorowych ustawianych na azymut 310 st.: Katherein 742 151 Sektor C/M o mocy równoważnej promieniowania izotropowo 889,63 W i Katherein 742 215 Sektor S o mocy równoważnej promieniowania izotropowo 1706,08 W, na długości wiązki promieniowania odpowiednio do 40 m i do 70 m, pod tą wiązką znajduje się zabudowa o wysokości 16 m n.p.t. W zasięgach pozostałych anten sektorowych skierowanych na azymut 70 st. - zabudowa na długości wiązki promieniowania nie występuje, zaś w zasięgu anten skierowanych na azymut 190 st. zabudowa w odległości odpowiednio do 40 m i 70 m nie przekracza wysokości 3 m n.p.t. W ocenie Sądu, analiza faktyczna w zastawieniu z wyżej wskazaną wykładnią przepisów prawa materialnego prowadzi do wniosku, iż planowana inwestycja nie jest inwestycją wymagającą sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, gdyż nie została wymieniona w rozporządzeniu wśród rodzajów przedsięwzięć wymagających sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, mogących znacząco oddziaływać na środowisko (§ 2 ust. 1 pkt 7), ani wśród rodzajów przedsięwzięć mogących wymagać sporządzenia takiego raportu (§ 3 ust. 1 pkt 8). W sytuacji gdy planowana inwestycja nie wymaga sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko, to również nie wymaga wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, zgodnie z art. 46 ust. 1 w związku z art. 51 ust. 1 Prawa ochrony środowiska. Ponadto za nietrafny Sąd uznał zarzut pełnomocnika skarżącego podniesiony na rozprawie, iż niezapoznanie skarżącego przez organ pierwszej instancji z wyjaśnieniami złożonymi przez inwestora, uniemożliwiło Stowarzyszeniu złożenie dodatkowej dokumentacji. W kontekście stawianego zarzutu Sąd podkreślił, iż z akt sprawy wynika, że Stowarzyszenie w kontrolowanym postępowaniu brało czynny udział - skutecznie wniosło odwołanie i nie było żadnych przeszkód, aby w ramach tego rodzaju czynności procesowej, odniosło się do wszelkich wyjaśnień inwestora i dokumentacji przez niego złożonej w toku postępowania, w tym i przed organem pierwszej instancji. Ewentualne wnioski i wyjaśnienia oraz stosowną dokumentację Stowarzyszenie mogło także złożyć aż do momentu wydania przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu, niezasadny jest również zarzut pełnomocnika uczestnika postępowania - Ogólnopolskiego Stowarzyszenia (...) - iż nie ustalono i nie zsumowano maksymalnej mocy, która będzie wytwarzana przez anteny sektorowe. W tym względzie Sąd podkreślił, iż rozporządzenie wiąże moc promieniowania z pojedynczą anteną, dlatego nawet gdyby to uczyniono, to i tak okoliczność ta nie miałaby znaczenia w sprawie. Również wymieniony pełnomocnik wyraził wątpliwość czy w niniejszej sprawie oś anteny sektorowej - będąca pojęciem umownym - została wyznaczona prawidłowo. Niemniej jednak wątpliwości tej nie oparł na żadnym dowodzie, który w sposób jednoznaczny podważyłby ustalenia zawarte w opracowaniach, na podstawie których rozstrzygały organy rozpoznające sprawę, tj. w raporcie i kwalifikacji przedsięwzięcia, która uzupełniała raport.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Stowarzyszenie "(...)" wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, w tym art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wskazania konkretnego przepisu prawa materialnego, który stanowił podstawę do kwalifikacji inwestycji pod kątem konieczności uzyskania decyzji środowiskowej. Postawiono także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez:

- prowadzenie postępowania w sprawie konieczności sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko, który w niniejszej sprawie był już sporządzony, co może sugerować, iż postępowanie dotyczy drugiego raportu;

- analizowanie przez WSA opracowania sporządzonego przez C. B. bez podania podstawy prawnej, z której wynikałoby, iż to inwestor analizuje stan prawny i faktyczny oraz przedstawia stosowne dokumenty;

- zaniechanie oceny decyzji organów administracji publicznej pod kątem stosowania przez nie przepisów prawa materialnego oraz procesowego i tym samym zwolnienie ich z obowiązku dokonywania samodzielnych ustaleń faktycznych oraz prawnych. Zarzucono również naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 51 ust. 2 oraz ust. 5 rozporządzenia poprzez pominięcie powyższego przepisu zarówno przez organy, jak i WSA, co uniemożliwia jakąkolwiek weryfikację.

W ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono naruszenie rozporządzenia z uwagi na niewskazanie konkretnego przepisu tego aktu prawnego, który był przedmiotem analizy obu organów administracji publicznej. Jako ostatnie wskazano zarzuty naruszenia art. 46a ust. 4 pkt 1 i 4, art. 49 ust. 3 w powiązaniu z art. 51 ust. 8 pkt 1 oraz 2 Prawa ochrony środowiska w związku z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez nie ustalenie czy organy dokonały uzupełnień dokumentacji o przepisy dodane z dniem 19 sierpnia 2007 r., albowiem wyrok całkowicie pomija tę kwestię i naruszenie § 4 w związku z § 5 pkt 1 lit. b rozporządzenia poprzez nieuwzględnienie kumulacji pola elektromagnetycznego, zachodzącej pomiędzy antenami sektorowymi i radiolinii oraz z znajdującej się w bliskim sąsiedztwie innej stacji bazowej telefonii komórkowej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., podniesiono, iż Sąd I instancji nie zastosował konkretnej jednostki redakcyjnej rozporządzenia, a nadto nie wyjaśnił, dlaczego w sytuacji, w której sporządzono raport konieczne jest ustalenie czy ma być on sporządzony. Ponadto w zaskarżonym wyroku w sposób nieuprawniony ustalono stan faktyczny oraz prawny na podstawie dokumentu sporządzonego przez C. B., gdy tymczasem obowiązkiem Sądu nie było badanie dokumentu inwestora lecz przebieg procesu stosowania przepisów prawa administracyjnego materialnego i procesowego przez organy. Wobec zatem zastosowania przez WSA przepisów prawa, bez wskazania konkretnych jego zapisów oraz bez dokonania ich analizy, skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie wniosło o dokonanie przez NSA oceny wyroku pod kątem art. 141 § 4 p.p.s.a. i ustalenie, jaki stan faktyczny i prawny został objęty analizą postępowania sądowego, czy wszystkie pojęcia ustawowe zostały zdefiniowane, w jaki sposób organy dokonały własnych ustaleń faktycznych oraz czy w sytuacji istnienia raportu o oddziaływaniu na środowisko można prowadzić postępowanie w celu ustalenia, czy jest on wymagany. Odnośnie zarzutu naruszenia § 4 w związku z § 5 pkt 1 lit. b rozporządzenia, wskazano, iż organy oraz Sąd I instancji nie ustaliły rzeczywistej mocy EIRP danej anteny dla źródeł, które podlegają zsumowaniu, a co najważniejsze nie uwzględniono innych źródeł znajdujących się w pobliżu planowanej inwestycji. Powyższe powoduje bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia, życia oraz mienia, albowiem wyliczenia dla planowanej inwestycji zostały dokonane z przyjęciem naturalnego poziomu elektromagnetycznego ziemi bez uwzględnienia stanu istniejącego.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSA i wsa z 2010 r. Nr 1, poz. 1).

W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Tylko prawidłowe, zgodne z art. 176 p.p.s.a., wskazanie podstaw skargi kasacyjnej pozwala na wyznaczenie granic, w ramach których nastąpi rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Autor skargi kasacyjnej formułując zarzuty kasacyjne nie dostrzegł podstawowego uwarunkowania, jakie obowiązuje w przypadku skarżenia wyroku sądu administracyjnego, który zapadł po uchyleniu wyroku, jaki wydany został uprzednio w tej samej sprawie. Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Powyższe unormowanie oznacza, że wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny może odstąpić od zawartej w orzeczeniu NSA wykładni prawa jedynie w wyjątkowych wypadkach, w szczególności gdy stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny (zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 lipca 1998 r., sygn. I PKN 226/98 - OSNIAPiUS z 2000 r. Nr 5, poz. 177), jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia zmienił się stan prawny (zob. wyrok NSA z dnia 27 października 2010 r., sygn. I OSK 976/10 - System Informacji Prawnej LEX nr 745399, także H. Knysiak - Molczyk (w:) T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", wyd. WP LexisNexis, Warszawa 2005, str. 577).

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że stosownie do treści art. 190 p.p.s.a. jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny i oparł swoje rozstrzygnięcie na tej wykładni. Jednocześnie nie wystąpiła ani zasadnicza zmiana stanu faktycznego sprawy, ani też nie doszło do zmiany przepisów uzasadniającej odstępstwo od dokonanej przez NSA wykładni, a przedmiotem kontroli Sądu była ta sama decyzja administracyjna.

Analiza zarzutów kasacyjnych prowadzi do wniosku, że zostały one sformułowane w całkowitym oderwaniu od zasad wynikających z art. 190 p.p.s.a. Dotyczy to zwłaszcza zarzutu wadliwego zastosowania przepisów § 4 i 5 rozporządzenia i nieuwzględnienie kumulacji pola elektromagnetycznego zachodzącej pomiędzy antenami sektorowymi. W kwestii tej wypowiedział się Sąd I instancji, opierając swoje stanowisko na poglądzie wyrażonym w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 12 lutego 2010 r., że rozporządzenie wiąże moc promieniowania z pojedynczą anteną. Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyroku przyjął i było to wiążące dla Sądu I instancji, że oś głównej wiązki promieniowania to linia prosta wykreślona od środka elektrycznego, jak też to, że musi się ona znajdować w głównej wiązce promieniowania, co nie wyklucza, iż źródło promieniowania emituje też inne niż główną wiązki, które jednak z woli ustawodawcy w sprawie nie mają istotnego znaczenia.

Z tych samych względów, w sposób naruszający przepis art. 190 p.p.s.a., postawiono zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. na skutek badania sprawy pod kątem konieczności sporządzenia raportu środowiskowego w sytuacji, gdy taki raport został już sporządzony. W kwestii tej NSA we wspomnianym wyroku wyraził jasny pogląd, że w sprawie kluczową sprawą było stwierdzenie, czy dla przedmiotowej inwestycji należało sporządzić raport o oddziaływaniu na środowisko. Złożony do akt raport stanowi w takim wypadku jedynie materiał dowodowy, na którym należało czynić odpowiednie ustalenia faktyczne. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej nie występuje w takim wypadku jakakolwiek sprzeczność w zakresie przedmiotu postępowania, którym mimo złożenia raportu do akt, jest potrzeba jego sporządzenia dla przedmiotowej inwestycji.

Część zarzutów skargi kasacyjnej postawiona została w oderwaniu od stanu sprawy. W szczególności dotyczy to zarzutów określonych braków uzasadnienia. Zarzut określony jako naruszenie art. 7, 8, 9, 11, 77, 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 141 § 4 oraz art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - na skutek niewskazania przepisu prawa materialnego stanowiącego podstawę prawną rozstrzygnięcia i braku opisu poszczególnych anten jest niezrozumiały, gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera szczegółowy opis poszczególnych anten, ich kierunków i mocy oraz wskazuje odpowiednie przepisy Prawa ochrony środowiska i rozporządzenia, na podstawie których dokonano kwalifikacji inwestycji pod kątem konieczności sporządzenia raportu. Zupełnie niezrozumiały jest zarzut dokonania analizy stanu faktycznego sprawy na podstawie "opracowania sporządzonego przez Pana C. B.", podczas gdy Sąd I instancji w uzasadnieniu w żadnym fragmencie nie przywołuje takiego opracowania, nie opierały się na takim opracowaniu również organy obu instancji. W sytuacji, gdy Sąd I instancji dokonał analizy prawnej prawidłowości decyzji organu odwoławczego pod kątem szczegółowo wskazanych i przywołanych przepisów Prawa ochrony środowiska i przepisów rozporządzenia, nie znajdują oparcia w materiałach sprawy zarzuty braku kontroli tej decyzji pod kątem takich przepisów. Nietrafny jest też zarzut naruszenia rozporządzenia na skutek nie wskazania konkretnego przepisu tego aktu prawnego, który był przedmiotem analizy, bowiem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyraźnie wskazano regulacje § 3 ust. 1 pkt 8c i d oraz § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia jako odnoszące się do spornej inwestycji i w oparciu o te przepisy dokonano oceny zgodności z prawem wydanej decyzji.

Niejasny i wskazujący na brak dokładnej lektury uzasadnienia wyroku Sądu I instancji jest zarzut nie ustalenia czy weryfikacja prawidłowości przyjętej przez organy podstawy prawnej decyzji uwzględniała "przepisy dodane z dniem 19 sierpnia 2007 r." Pomijając już kwestię niestaranności i niedookreśloności tak postawionego zarzutu, stwierdzić należało, że Sąd w uzasadnieniu w sposób jednoznaczny przedstawił stan prawny, w oparciu o który dokonał weryfikacji zaskarżonej decyzji.

Reasumując, w kontekście zarzutów skargi kasacyjnej stwierdzić należało, iż postawione zostały one w sposób ogólnikowy, doszło do przemieszania zarzutów naruszenia prawa materialnego z zarzutami naruszenia przepisów postępowania, część zarzutów nie dotyczyła rozpoznawanej sprawy, a te które dało się wydedukować nie zostały w żaden sposób uzasadnione. Autor skargi kasacyjnej przytoczył bowiem w jej uzasadnieniu różne orzeczenia sądów administracyjnych oraz poglądy wyrażane w piśmiennictwie, nie wskazując w jakim zakresie poglądy te dotyczą stanu faktycznego sprawy i nie podejmując próby dokonania analizy zaskarżonego wyroku z punktu widzenia zasad wynikających z przepisu art. 190 p.p.s.a. Nie znajduje oparcia w przepisach regulujących postępowanie kasacyjne przed Naczelnym Sądem Administracyjnym postulat "aby NSA dokonując oceny wyroku pod katem art. 141 § 4 p.p.s.a. spróbował ustalić, jaki stan faktyczny i prawny został objęty analizą postępowania sądowego, czy wszystkie pojęcia ustawowe zostały zdefiniowane...". To na stronie wnoszącej skargę kasacyjną ciąży obowiązek prawidłowego sformułowania zarzutów kasacyjnych oraz należyte uzasadnienie tych zarzutów, gdyż to strona podnoszonymi w skardze kasacyjnej zarzutami zakreśla granice postępowania kasacyjnego i obowiązku poszukiwania ewentualnych wadliwości wyroku oraz obowiązku poczynienia odpowiednich ustaleń faktycznych nie może skutecznie przerzucać na Naczelny Sąd Administracyjny. W celu uniknięcia tego rodzaju błędów ustawodawca wprowadził tzw. przymus adwokacko - radcowski.

Wprowadzenie obowiązku sporządzenia skargi przez profesjonalistę wynika z istoty dwuinstancyjnego sądownictwa administracyjnego i w założeniu miało zapewnić zwiększenie efektywności wniesionego środka zaskarżenia. Ustanowienie tego wymagania miało w założeniu zagwarantowanie skardze kasacyjnej odpowiedniego poziomu merytorycznego i formalnego, a w konsekwencji zapewnienie stronie ochrony przed niebezpieczeństwem odrzucenia wniesionej przez nią skargi. Od adwokata, czy radcy prawnego można bowiem oczekiwać i egzekwować znajomość przepisów procedury obowiązującej w postępowaniu sądowym. Po pierwsze, dlatego, że stanowi ona pewną barierę dla osób, które - z braku znajomości prawa - kierują się przede wszystkim subiektywnym poczuciem krzywdy. Po drugie zaś, sporządzenie skargi kasacyjnej wymaga fachowej wiedzy prawniczej ze względu na konstrukcję warunków dopuszczalności tego środka odwoławczego.

Wszelkie błędy popełnione przez autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym prawnikiem - adwokatem, rzutują na brak możliwości rozpoznania takiej skargi poza jej granicami, które nie zostały prawidłowo zakreślone. Tego rodzaju uchybienia, jak to wykazano powyżej, miały miejsce w rozpoznawanej sprawie, ograniczając zakres możliwej weryfikacji prawidłowości zaskarżonego wyroku.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie przepisu art. 184 p.p.s.a., z braku usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych, oddalił skargę kasacyjną.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.