II OSK 1787/19, Zgodność budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako warunek zalegalizowania samowoli budowlanej. - Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3012380

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2020 r. II OSK 1787/19 Zgodność budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako warunek zalegalizowania samowoli budowlanej.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski.

Sędziowie: NSA Zygmunt Zgierski, del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 799/18 w sprawie ze skargi A. N. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) sierpnia 2018 r., nr (...) w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku gospodarczego

1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu,

2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Uzasadnienie faktyczne

Wyrokiem z 29 stycznia 2019 r., sygn. II SA/Wr 799/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: Sąd I instancji), po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi A. N. (dalej: inwestorka, skarżąca) na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. (dalej: WINB) z (...) sierpnia 2018 r., nr (...), w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku gospodarczego uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji oraz zasądził od WINB na rzecz skarżącej kwotę 997 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

W decyzji z (...) czerwca 2018 r., znak: (...), wydanej po uchyleniu w postępowaniu odwoławczym decyzji poprzednio wydanej w tej sprawie z jednoczesnym jej przekazaniem do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, PINB, działając na podstawie art. 49b ust. 1, art. 83 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. -Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 z późn. zm., dalej: p.b.) oraz art. 104 i art. 107 kodeksu postępowania administracyjnego, nakazał A. N., inwestorowi, rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego - budynku gospodarczego na terenie działki nr (...), obręb (...) w K. przy ul. (...).

W piśmie z (...) czerwca 2018 r. A. N. wniosła odwołanie od decyzji PINB z (...) czerwca 2018 r., wnosząc o uchylenie decyzji PINB z (...) czerwca 2018 r. i umorzenie postępowania toczącego się przed tym organem. W odwołaniu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego i prawa procesowego oraz błąd w ustaleniach faktycznych mający wpływ na treść orzeczenia.

WINB, po rozpatrzeniu odwołania A. N. od decyzji PINB z (...) czerwca 2018 r., w decyzji z (...) sierpnia 2018 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu ww. decyzji WINB wskazał, że PINB zwrócił się do Urzędu Miasta w K. z prośbą o wyrażenie opinii czy przedmiotowy obiekt budowlany jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru na którym się znajduje. W odpowiedzi na powyższe organ I instancji uzyskał informację, że przedmiotowy budynek gospodarczy wybudowany przez A. N. na dz. nr (...) obr. (...) K. jest zlokalizowany w obszarze (...) określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla rejonu ulicy (...) w K., który to został przyjęty uchwałą Rady Miejskiej w Kamiennej Górze nr XXI/115/12 z 30 maja 2012 r. Według informacji "wskazany we wniosku budynek gospodarczy nie oznaczony na rysunku planu leży na terenie przeznaczonym pod zabudowę o przeznaczeniu podstawowym (tj. zabudowa mieszkaniowa jedno i wielorodzinna oraz zabudowa usługowa), który to teren wskazują w planie nieprzekraczalne linie zabudowy. Zatem trwała adaptacja wskazanego we wniosku budynku gospodarczego nie spełnia wymagań powyżej przywołanego przepisu planu pkt 4 lit. a i moim zdaniem, jest niezgodna z ustaleniami regulacyjnymi planu". Natomiast § 5 w tabeli nr 2 kolumnie C pkt 4 lit. a stanowi, że "garaże oraz ewentualne budynki gospodarcze mogą być lokalizowane wyłącznie przy spełnieniu warunku, iż będą usytuowane w głębi działek w widoku od strony przyległych publicznych ciągów komunikacyjnych - tj. za linią zabudowy budynków przeznaczenia podstawowego". Według WINB wystąpiła przesłanka z art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, tj. strona nie przedłożyła dokumentów wymaganych do legalizacji samowoli budowlanej określonych w art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, wobec czego zasadnym stało się wydanie decyzji na podstawie art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, tj. nakazanie rozbiórki budynku gospodarczego wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia takich robót budowlanych.

Na marginesie WINB dodał, że dodatkowo wystąpiła przesłanka negatywna z art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, gdyż przedmiotowy obiekt budowlany leży na terenie, w którym obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla rejonu ulicy (...) w K., który to została przyjęty uchwałą Rady Miejskiej w Kamiennej Górze nr XXI/115/12 z 30 maja 2012 r. nie przewiduje możliwości budowy budynku gospodarczego w miejscu, w którym znajduje się obiekt objęty postępowaniem. Co wynika z treści ww. planu, tj. § 5 w tabeli nr 2 kolumnie C pkt 4 lit. a oraz pisma Urzędu Miasta w K., w którym stwierdzono, że taki budynek gospodarczy wybudowany w miejscu wskazanym na mapie i jego "trwała adaptacja" jest niezgodna z ustaleniami regulacyjnymi planu.

A. N. wniosła skargę do Sądu I instancji na decyzję WINB z (...) sierpnia 2018 r. i zarzuciła zaskarżonej decyzji:

1. naruszenie prawa materialnego, a to art. 30 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 2, 5 i 8 oraz art. 30 ust. 1 pkt 2a ustawy - Prawo budowlane, przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji nieuzasadnione przyjęcie, że:

a) prace wykonane przez A. N. na terenie działki nr (...) obręb (...) w K., na starej konstrukcji niezwiązanej trwale z gruntem, stanowią roboty budowlane polegające na budowie budynku gospodarczego, objęte obowiązkiem zgłoszenia do Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego;

b) obiekt zlokalizowany na działce nr (...) obręb (...) w K. jest budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, a o jego trwałym związaniu z gruntem ma świadczyć to, że nie jest to konstrukcja lekka i nie jest możliwe jej przeniesienie za pomocą siły mięśni;

2. naruszenie prawa procesowego, mające wpływ na treść rozstrzygnięcia, a to:

a) art. 49b ustawy - Prawo budowlane, przez nakazanie rozbiórki obiektu, przy braku podstaw do wszczęcia postępowania i wydania decyzji w tym przedmiocie;

b) art. 78 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. i art. 136 § 1 k.p.a. przez pominięcie wniosku dowodowego strony (zgłoszonego w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji) o dopuszczenie dowodu z wyciągu z opinii biegłego sądowego inż. J. S., nieprzeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego i niewyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji przyczyn pominięcia dowodu zgłoszonego przez stronę;

c) art. 7a § 1 k.p.a., przez rozstrzygnięcie na niekorzyść strony, przeciwko której wszczęto postępowanie, wątpliwości interpretacyjnych dotyczących wykładni pojęć "budynek gospodarczy", "tymczasowy obiekt budowlany", "budowa", zawartych w przepisach ustawy - Prawo budowlane;

3. błąd w ustaleniach faktycznych, mający wpływ na treść orzeczenia, poprzez sprzeczne z materiałem dowodowym i zasadami logiki przyjęcie, że:

a) obiekt posadowiony na działce nr (...) jest budynkiem gospodarczym, przy czym w postępowaniu przed organem pierwszej instancji ustalono, że konstrukcja posadowiona jest na niesorcie kamiennym, a więc nie jest trwale związana z gruntem;

b) prace polegające na remoncie obiektu (obicie deskami stalowej konstrukcji małej szklarni ogrodowej) stanowią budowę wymagająca zgłoszenia organowi;

c) A. N. dokonała przebudowy obiektu, poprzez rzekome podwyższenie konstrukcji, pomimo że poza zeznaniami E. C., materiał dowodowy nie wskazuje, że doszło do jakiejkolwiek przebudowy obiektu, ani tym bardziej do budowy nowego obiektu.

Powołując się na tak sformułowane zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania administracyjnego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi drugiej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi przedstawiona została argumentacja stanowiąca rozwinięcie zarzutów w niej zawartych.

W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko przyjęte przy orzekaniu w sprawie i motywy podane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wskazał, że w art. 29 Prawa budowlanego zamieszczono enumeratywne wyliczenie obiektów (ust.

1) i robót budowlanych (ust.

2) zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

Według Sądu I instancji z ustaleń faktycznych dokonanych w rozpoznawanej sprawie i przyjętej w odniesieniu do przedmiotowego obiektu kwalifikacji wynika, że obiekt ten nie może korzystać ze zwolnienia z reglamentacji ustawowej, a jego realizacja wymagała uprzedniego dokonania zgłoszenia tego zamiaru właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Zdaniem Sądu I instancji, brak spełnienia tego wymogu skutkuje koniecznością traktowania tego obiektu jako wykonanego w warunkach samowoli budowlanej. Czynności wyjaśniające, przeprowadzone w rozpoznawanej sprawie, uprawniały do uznania, że inwestor, realizując przedmiotowy budynek gospodarczy, nie zastosował się do wymogu ustawowego, regulowanego art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, powyżej wskazanego.

W ocenie Sądu I instancji, w rozpoznawanej sprawie istotne jednak jest, że z treści odwołania wniesionego w imieniu A. N. od decyzji PINB z (...) sierpnia 2016 r. (znak: (...)) i zawartych w nim wniosków wynika, wbrew twierdzeniom organów, że pełnomocnik kwestionuje również zasadność postanowienia organu pierwszej instancji z (...) czerwca 2016 r. (znak: (...)), podjętego na podstawie art. 49b ust. 2 Prawo budowlane.

Uchylenie zaskarżonej wówczas w toku instancyjnym decyzji przez WINB decyzją z (...) lutego 2017 r. (Nr (...)), z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, oznacza również utratę bytu prawnego orzeczeń podjętych w toku postępowania poprzedzającego wydanie uchylonej w postępowaniu odwoławczym decyzji, pozbawionych samoistnego środka zaskarżenia. W rozpoznawanej sprawie odnosi się to do wskazanego powyżej postanowienia powiatowego organu nadzoru budowlanego z (...) czerwca 2016 r. Sąd I instancji zwrócił przy tym uwagę, że w omawianym postanowieniem PINB zobowiązał inwestora dodatkowo - zapewne uwzględniając wówczas i obecnie orzecznictwo sądów administracyjnych - do przedłożenia dokumentu-oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że tak określony dokument jest wymagany przy ubieganiu się o pozwolenie na budowę i stanowi - stosownie do przepisu art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane - warunek jego wydania.

W ocenie Sądu I instancji, dowolne i nieuprawnione jest tak autorytatywne stwierdzenie przez organy obu instancji istnienia negatywnej przesłanki legalizacyjnej z art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane w postaci niezgodności przedmiotowego obiektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla rejonu ulicy (...) w K., przyjętymi uchwałą Rady Miejskiej w Kamiennej Górze Nr XXI/115/12 z 30 maja 2012 r. Zdaniem Sądu I instancji, przyjęta przez organy orzekające ocena w tym zakresie wynika z nieprawidłowej interpretacji treści pisma skierowanego (...) lutego 2018 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. przez działającego z upoważnienia Burmistrza Miasta K. Zastępcę Burmistrza.

Według Sądu I instancji, niezależnie od kwestii powyżej wskazanych, zasadnicze znaczenie w sprawie ma to, że organy właściwe mimo zgromadzenia na obecnym etapie postępowania obszernego materiału dowodowego i starannego przeprowadzenia czynności wyjaśniających nie ustaliły w sposób nie budzący wątpliwości istotnych w sprawie okoliczności. Zdaniem Sądu I instancji, rezultat zrealizowanych robót budowlanych powinien uzyskać jednoznaczną kwalifikację, tym bardziej, że determinuje ona często istotę i treść czynności podejmowanych przez uprawnione organy na podstawie ustawy Prawo budowlane. W ocenie Sądu I instancji, wobec zebranego w sprawie materiału dowodowego, nieuprawnione jest też stanowcze twierdzenie organów obu instancji, że przedmiotowy obiekt jest w sposób trwały związany z gruntem.

W skardze kasacyjnej (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: skarżący kasacyjnie organ) zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji, zarzucając:

- naruszeniu prawa procesowego, mającym istotny wpływ na treść wyroku, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 140 Kodeksu postępowania administracyjnego, przez nieuzasadnione przyjęcie, że niezbędne jest dodatkowe ustalenie, czy obiekt gospodarczy jest trwale związany z gruntem oraz ustalenie legalności obiektu szklarni istniejącego wcześniej na nieruchomości, podczas gdy Sąd I instancji jednoznacznie przesądził, że przedmiotowy obiekt gospodarczy wymagał dla swej legalności uprzedniego zgłoszenia, a inwestorka tego obowiązku nie dopełniła, co czyni zasadną procedurę legalizacyjną, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi;

- naruszeniu prawa procesowego, mającym istotny wpływ na treść wyroku, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, przez zarzucenie organom nadzoru budowlanego, że dowolnie przyjęły niezgodność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy sąd nie kwestionuje okoliczności w postaci niewykonania przez inwestorkę obowiązków legalizacyjnych, która to okoliczność stanowi samoistną podstawę prawną nakazu rozbiórki obiektu, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi;

- naruszeniu prawa materialnego, tj. art. 49b ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, przez jego niezastosowanie, w sytuacji, gdy sąd przesądził o samowolnym charakterze obiektu i jego kwalifikacji prawnej, nie kwestionując, że inwestorka nie wykonała obowiązków legalizacyjnych w wyznaczonym terminie, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi;

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o:

- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji,

- zasądzenie na rzecz skarżącego organu kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Jednocześnie, mając na uwadze dyspozycję art. 176 § 2 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie organ nie wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności skarżący kasacyjnie organ podnosi wydanie kwestionowanego orzeczenia Sądu I z naruszeniem prawa procesowego, mającym istotny wpływ na treść wyroku, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 140 Kodeksu postępowania administracyjnego, przez nieuzasadnione przyjęcie, że niezbędne jest dodatkowe ustalenie, czy obiekt gospodarczy jest trwale związany z gruntem oraz ustalenie legalności obiektu szklarni istniejącego wcześniej na nieruchomości, podczas gdy Sąd I instancji jednoznacznie przesądził, że przedmiotowy obiekt gospodarczy wymagał dla swej legalności uprzedniego zgłoszenia, a inwestorka tego obowiązku nie dopełniła, co czyni zasadną procedurę legalizacyjną.

Według skarżącego kasacyjnie organu, Sąd I instancji w uzasadnieniu skarżonego wyroku przesądził bowiem w sposób jednoznaczny o kwalifikacji prawnej wykonanych robót budowlanych i o samowolnym charakterze wybudowanego obiektu gospodarczego. Wobec jednoznacznych ustaleń Sądu I instancji w przedmiocie kwalifikacji prawnej wykonanych robót budowlanych, całkowicie bezzasadny jest pogląd tego Sądu o potrzebie pogłębienia postępowania dowodowego przez organy nadzoru budowlanego na okoliczność sposobu związania budynku z gruntem oraz legalności obiektu szklarni istniejącego wcześniej na nieruchomości. Okoliczności te nie mają znaczenia dla kwalifikacji prawnej rozstrzygnięcia, zwłaszcza wobec autorytatywnego uznania przez Sąd I instancji, że przedmiotowy obiekt budowlany wykonano bez wymaganego zgłoszenia, w związku z czym podlega on procedurze legalizacyjnej, o której mowa w art. 49b Prawa budowlanego.

Skarżący kasacyjnie organ wskazuje również na naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, przez zarzucenie organom nadzoru budowlanego, że dowolnie przyjęły niezgodność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy sąd nie kwestionuje okoliczności w postaci niewykonania przez inwestorkę obowiązków legalizacyjnych, która to okoliczność stanowi samoistną podstawę prawną nakazu rozbiórki obiektu. Według skarżącego kasacyjnie organu, istotnym jest, że Sąd I instancji nie kwestionuje okoliczności w postaci braku wykonania obowiązków legalizacyjnych przez inwestorkę w wyznaczonym przez organ terminie (ani jakimkolwiek późniejszym). Tym samym całkowicie bezcelowym jest dalsze badanie przez organy nadzoru budowlanego kwestii zgodności inwestycji z porządkiem planistycznym, skoro nawet w sytuacji zgodności obiekt i tak podlegał rozbiórce, w związku z niespornym zaistnieniem przesłanki z art. 49b ust. 3 Prawa budowlanego.

W dalszej kolejności skarżący kasacyjnie organ zarzuca naruszenie przez Sąd I instancji prawa materialnego, tj. art. 49b ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, przez jego niezastosowanie, w sytuacji, gdy Sąd ten przesądził o samowolnym charakterze obiektu i jego kwalifikacji prawnej, nie kwestionując, że inwestorka nie wykonała obowiązków legalizacyjnych w wyznaczonym terminie.

W sytuacji, gdy Sąd I instancji jednoznacznie uznał, że realizacja przedmiotowego obiektu wymagała uprzedniego dokonania zgłoszenia tego zamiaru właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej, a inwestorka nie zastosowała się tego wymogu, to wobec niekwestionowanej przez Sąd okoliczności w postaci niewykonania przez inwestorkę obowiązków legalizacyjnych, zgodnie z dyspozycją art. 49b ust. 3 Prawa budowlanego, istnieje obowiązek orzeczenia o nakazie rozbiórki obiektu, w oparciu o art. 49b ust. 1 ww. ustawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. N. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od organu - (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Ponadto, zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez skarżący kasacyjnie organ ma usprawiedliwione podstawy. Podniesione w sprawie zarzuty skargi kasacyjnej podważyły trafność rozstrzygnięcia Sądu I instancji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaistniały podstawy do podzielenia zarzutów skargi kasacyjnej.

Za zasadne uznać należy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 140 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm., dalej: k.p.a.). Sąd I instancji nie przedstawił adekwatnej argumentacji dla przyjęcia, że wobec jednoznacznych ustaleń tego Sądu, dotyczących kwalifikacji prawnej wykonanych robót budowlanych, istnieje potrzeba pogłębiania postępowania dowodowego przez organy nadzoru budowlanego na okoliczność sposobu związania obiektu z gruntem oraz legalności szklarni istniejącej wcześniej. Na str. 11 uzasadnienia wyroku Sąd I instancji jednoznacznie bowiem stwierdził, że z ustaleń faktycznych dokonanych w rozpoznawanej sprawie i przyjętej w odniesieniu do przedmiotowego obiektu kwalifikacji wynika, że obiekt ten nie może korzystać ze zwolnienia z reglamentacji ustawowej, a jego realizacja wymagała uprzedniego dokonania zgłoszenia tego zamiaru właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Sąd I instancji, uważa, że niespełnienie tego wymogu skutkuje koniecznością traktowania tego obiektu jako wykonanego w warunkach samowoli budowlanej. Sąd I instancji wskazał również, że czynności wyjaśniające przeprowadzone w rozpoznawanej sprawie uprawniały do uznania, że inwestor, realizując przedmiotowy budynek gospodarczy, nie zastosował się do wymogu ustawowego, regulowanego art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 z późn. zm., dalej: Pr. Bud.).

Zgodzić należy się ze skarżącym kasacyjnie organem, że niesporną pozostaje okoliczność, że inwestorka nie wykonała obowiązków legalizacyjnych. W toku postępowania inwestorka nie wyrażała również woli realizacji tych obowiązków.

Nie ma racji Sąd I instancji, że w rozpoznawanej sprawie z treści odwołania wniesionego w imieniu A. N. od decyzji PINB z (...) sierpnia 2016 r. (znak: (...)) i zawartych w nim wniosków wynika, że pełnomocnik kwestionuje również zasadność postanowienia organu I instancji z (...) czerwca 2016 r. (znak: (...)), podjętego na podstawie art. 49b ust. 2 Pr. Bud. W uzasadnieniu odwołania skarżąca wyjaśniła, że jej pismo procesowe (...) czerwca 2016 r. nie było zażaleniem, a pismem procesowym zawierającym istotne stanowisko strony w przedmiotowej sprawie. Ustawa Prawo budowlane nie zawiera normy, która uprawniałaby adresata postanowienia do wniesienia zażalenia.

W tym stanie rzeczy możliwość kwestionowania treści tego postanowienia pojawia się dopiero wówczas, gdy sprawa robót budowlanych, których postępowanie dotyczy, zostanie rozstrzygnięta decyzją administracyjną. Wówczas takie postanowienie, zgodnie z art. 142 k.p.a., podlega ocenie i kontroli w trybie odwoławczym od decyzji (por. wyrok NSA z 30 listopada 2016 r., sygn. II OSK 535/15, LEX nr 2281164). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, który podziela Sąd w tym składzie, według którego "norma art. 49b ust. 2 omawianej ustawy obliguje właściwy organ nadzoru budowlanego do tego, aby ocenił, w istocie wstępnie, czy przedmiotowa budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku - ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, jak też czy nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych. Negatywna ocena w zakresie zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak też w zakresie ogólnej zgodności z przepisami, w tym przepisami techniczno-budowlanymi, będzie skutkować wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę samowoli «zgłoszeniowej»" (por. wyrok NSA z 15 października 2019 r., sygn. II OSK 2867/17, LEX nr 2744727).

Nie można zgodzić się Sądem I instancji, że dowolne i nieuprawnione jest tak autorytatywne stwierdzenie przez organy obu instancji istnienia negatywnej przesłanki legalizacji z art. 49b ust. 2 Pr.bud. w postaci niezgodności przedmiotowego obiektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla rejonu ul. (...) w K., przyjętymi uchwałą Rady Miejskiej w Kamiennej Górze Nr XXI/115/12 z 30 maja 2012 r. Orzekające w sprawie organy dokonały analizy zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Dokonania takich ustaleń w szerokim zakresie, a następnie także ich oceny oznaczała, że rozstrzygnięcie sprawy nie wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części.

W znajdującym się w aktach sprawy piśmie Urzędu Miasta w K. z (...) lutego 2018 r. skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego jednoznacznie stwierdzono, że "wskazany we wniosku budynek gospodarczy, nie oznaczony na rysunku planu, leży na terenie przeznaczonym pod zabudową o przeznaczeniu podstawowym, (tj. zabudowa mieszkaniowa jedno i wielorodzinna oraz zabudowa usługowa), który to teren wskazują w planie nieprzekraczalne linie zabudowy. Zatem trwała adaptacja, wskazanego we wniosku budynku gospodarczego nie spełnia wymagań powyżej przywołanego przepisu planu - pkt 4 lit.a - i moim zdaniem, jest niezgodna z ustaleniami regulacyjnymi planu".

Stwierdzona prawidłowo przez organy niezgodność przedmiotowego obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oznacza, że nie było możliwe zastosowanie w sprawie procedury legalizującej samowolę budowlaną, stosownie do art. 49b ust. 2 Pr. bud. W takim stanie sprawy organ nadzoru miał obowiązek orzec o nakazie rozbiórki przedmiotowego obiektu, zgodnie z art. 49b ust. 1 Pr. bud.

Z powyższych względów, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien dokonać ponownej oceny zaskarżonej decyzji (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z (...) sierpnia 2018 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji przy uwzględnieniu, stwierdzonej przez organ istniejącej negatywnej przesłanki legalizacji z art. 49b ust. 3 Pr. bud. w postaci niezgodności przedmiotowego obiektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 140 k.p.a. były same w sobie wystarczające do uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia zaskarżonego wyroku do ponownego rozpatrzenia. W konsekwencji dokonywanie oceny zasadności pozostałych podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów stało się zbędne.

Z przytoczonych wyżej względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz art. 207 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.