II OSK 1777/16 - Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2518739

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2018 r. II OSK 1777/16

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon.

Sędziowie: NSA Roman Ciąglewicz, del. WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej I. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 324/16 w sprawie ze skargi I. O. na postanowienie (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) stycznia 2016 r. nr (...) znak: (...) w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Wyrokiem z dnia 13kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 324/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę I.O. na postanowienie nr (...) M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia (...) stycznia 2016 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zaskarżonym postanowieniem nr (...) z dnia (...) stycznia 2016 r. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O.nr (...) z dnia (...) maja 2015 r., którym - na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. - postanowiono odmówić wznowienia postępowania administracyjnego w wyniku którego T. I. uzyskał pozwolenie na użytkowanie budynku mieszkalnego, a zakończonego decyzją ostateczną Architekta Miasta i Gminy w W. z dnia (...) lutego 1990 r. znak: (...).

W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji organ odwoławczy ustalił, że w dniu 21 kwietnia 2015 r. na dziennik podawczy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego wpłynęło pismo I.O. reprezentowanej przez pełnomocnika H. P. w którym wskazano między innymi, że sprawa nie została doprowadzona do końca zgodnie z wnioskiem I.O., a mianowicie wydanie T. I. decyzji na użytkowanie było przedwczesne, gdyż nie zostało poparte dokumentami.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest art. 149 § 3 k.p.a. Wyjaśnił, że wznowienie postępowania administracyjnego ma charakter nadzwyczajnego środka zaskarżenia, stwarzającego możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania cechuje przy tym etapowość. W pierwszym, wstępnym etapie organ administracji właściwy w sprawie wznowienia postępowania bada wyłącznie przesłanki formalne (określane także jako podstawy podmiotowe i przedmiotowe dopuszczalności wniosku o wznowienie). Przedmiotem weryfikacji jest w tej sytuacji ustalenie, czy wniosek o wznowienie: dotyczy sprawy załatwionej decyzją ostateczną, został złożony przez uprawniony do tego podmiot, został złożony w ustawowym terminie, powołuje przesłanki do wznowienia postępowania enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 k.p.a. Nie jest dopuszczalne w tej wstępnej fazie dokonywanie ustaleń co do zaistnienia przesłanek do wznowienia. Analiza okoliczności sprawy w zakresie określonym przedmiotem rozstrzygnięcia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego doprowadziła do wniosku, że zaskarżone postanowienie wydane w oparciu o przepis art. 149 § 3 k.p.a. - jest w ustalonym stanie sprawy zasadne.

M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, że jedną z przesłanek warunkujących możliwość wznowienia postępowania jest złożenie stosownego wniosku przez podmiot do tego uprawniony. Organ wskazał, że z materiału dowodowego wynika, iż I. O., która wnosi o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją, którą udzielono T.I. pozwolenia na użytkowanie rozbudowanego budynku mieszkalnego, jest następczynią prawną H. P., której przysługiwał przymiot strony w postępowaniu, którego wznowienia domaga się wnioskodawczyni.

Wznowienia postępowania może domagać się następca prawny strony postępowania administracyjnego jedynie w sytuacji, kiedy bez własnej winy strona ta (poprzednik) nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym ostateczną decyzją. Poprzednik prawny wnioskodawczymi I. O. H. P. brała udział w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Architekta Miasta i Gminy w W. z dnia (...) lutego 1990 r. znak: (...), którą udzielono T. I. pozwolenia na użytkowanie rozbudowanego budynku mieszkalnego zlokalizowanego przy ul. S. w W., dlatego też należy uznać, że I. O. jako następczyni prawnej H. P. nie przysługuje legitymacja do złożenia wniosku o wznowienie ww. postępowania.

Skargę na powyższe postanowienie M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wniosła w ustawowym terminie I. O. zaskarżając je w całości oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jak i o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania w wysokości wedle norm prawem przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na jego wynik, a to:

1)

art. 7 k.p.a., art. 75 k.p.a. i art. 77 k.p.a. w związku z art. 136 k.p.a. - poprzez niepodjęcie czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, nie przeprowadzenie niezbędnego postępowania dowodowego oraz nie uzupełnienie go a przez to poczynienie błędnych ustaleń w sprawie;

2)

art. 80 k.p.a. poprzez poczynienie dowolnej oceny zebranego materiału dowodowego;

3)

art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niesłuszne utrzymanie w mocy skarżonego postanowienia i przyjęcie, że nie zachodzą przesłanki do jego uchylenia;

4)

art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie co w konsekwencji skutkowało odmową wznowienia postępowania w niniejszej sprawie;

5)

art. 28 k.p.a. poprzez odmówienie skarżącej prawa strony w postępowaniu administracyjnym.

W uzasadnieniu skargi podano, że I.O. jest córką poprzedniej właścicielki nieruchomości położonej przy ulicy S. w W.H. P. W roku 1990 r., w którym to w dniu (...) lutego została wydana przez Urząd Miasta i Gminy W. ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie lokalu mieszkalnego budynku należącego do T.I., własność nieruchomości przy ulicy S. należała do H. P. Matka skarżącej od powyższej decyzji nie składała odwołania z uwagi na fakt, iż została wprowadzona w błąd przez architekta i pozostawała w mylnym przekonaniu iż decyzja o pozwoleniu na użytkowanie rzeczonego lokalu jest decyzją tymczasową i nadbudówka sąsiedniego budynku oraz jest legalizowana następuje jedynie na czas remontu przeprowadzonego w budynku w celu przechowywania w niej materiałów wykończeniowych. Działając w dobrej wierze matka skarżącej odstąpiła od odwołania tym bardziej, że właściciel sąsiedniej nieruchomości nie mieszkał w niej stale, lecz przebywał jedynie okazyjnie kontrolując przebieg remontu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę wskazał na treść art. 145 § 1 k.p.a., art. 145a k.p.a. i art. 145b k.p.a. Zgodnie z art. 149 § 3 k.p.a. odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia. Jak należy wywnioskować z akt sprawy, a w tym z wyraźnego stanowiska zajętego w zażaleniu, przesłanką złożenia wniosku o wznowienie postępowania było zaistnienie sytuacji o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. tzn. braku udziału skarżącej (domagającej się wznowienia postępowania) w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem ostatecznej decyzji z dnia (...) lutego 1990 r. Okoliczność, że wnioskodawczyni domagająca się wznowienia postępowania podając, że nie brała bez swojej winy udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją wskazuje zarazem, że taka osoba powinna mieć status strony w dacie wydania decyzji objętej wnioskiem o wznowienie postępowania oraz zachować ten status do czasu zakończenia postępowania wznowieniowego.

Złożenie wniosku o wznowienie postępowania przez podmiot nie mający przymiotu strony powinno skutkować wydaniem przez organ postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. W sytuacji takiej występuje niedopuszczalność wznowienia z przyczyn podmiotowych.

A nadto, iż przepisem, który określa cechy strony postępowania administracyjnego jest art. 28 k.p.a. który stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Podstawową cechą charakteryzująca stronę postępowania administracyjnego jest jej "interes prawny" w rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, określany jako kwalifikowany interes faktyczny, tj. nie tylko interes rozumiany jako zainteresowanie podmiotu co do danego rozstrzygnięcia administracyjnego (co wyraża interes faktyczny), ale również materialnoprawna podstawa tego zainteresowania wywodzona z prawa administracyjnego. Sytuacja, w której brakuje podstaw do uznania danego podmiotu jako strony postępowania administracyjnego ma miejsce wówczas, gdy nie istnieje norma wywiedziona z przepisu administracyjnego prawa materialnego z którego wynikają dla tej osoby konkretne prawa lub obowiązki.

Skarżąca I.O. jest następczynią prawną H. P., która brała udział w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia (...) lutego 1990 r. znak: (...). Fakt brania udziału wprost wynika z akt sprawy, w której znajdują się dokumenty związane ze sprawą zakończoną decyzją Architekta Miasta i Gminy w W. z dnia (...) lutego 1990 r.

Wznowienie postępowania to tryb nadzwyczajny, w którym można dochodzić wyeliminowania z obiegu prawnego decyzji ostatecznej. Jest to postępowanie szczególne, stanowiące odstępstwo od zasady stabilności decyzji administracyjnych. Kodeks postępowania administracyjnego w art. 145 § 1 wyczerpująco wylicza podstawy wznowienia postępowania nie dopuszczając wykładni rozszerzającej (tak w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 1999 r. sygn. akt IV SA 1739/97).

Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania jest nadzwyczajnym trybem wzruszania ostatecznych decyzji, a przepisy dopuszczające możliwość wznowienia nie podlegają wykładni rozszerzającej. Art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi, że żądać wznowienia może tylko ta strona, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

Dopuszczalne jest ubieganie się o wznowienie postępowania przez podmiot będący następcą prawnym strony, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją, ale tylko w szczególnej sytuacji. Tylko wówczas następca prawny może skutecznie domagać się wszczęcia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jeżeli wykaże, że poprzednik prawny tej osoby nie uczestniczył we wcześniejszym postępowaniu (którego wznowienia domaga się następca prawny), ale brak tego uczestnictwa nie wynikał z zaniedbań organów administracji ale był skutkiem: a) woli tej strony - przejawiającej się w biernej postawie wobec toczącego się postępowania, bądź b) jej zaniedbań tj. kiedy nie można jej przypisać braku winy odnośnie braku uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym. Ponieważ w tej sprawie z akt wynika, że poprzednik prawny I.O.- H.P. brała udział w postępowaniu zakończonym wydaniem przez Architekta Miasta i Gminy w W. w dniu (...) lutego 1990 r. decyzji znak: (...), to tym samym nie zachodzi żadna przesłanka wynikająca z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. zgodnie z którą poprzedniczka prawna skarżącej H. P. została pominięta w postępowaniu zakończonym decyzją z (...) lutego 1990 r. Pozostałe zarzuty zawarte w skardze w ocenie Sądu I instancji były także niezasadne, a więc zarzuty naruszenia art. 7 k.p.a., art. 75 k.p.a. i art. 77 k.p.a. w związku z art. 136 k.p.a. - poprzez niepodjęcie czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, nie przeprowadzenie niezbędnego postępowania dowodowego oraz nie uzupełnienie go a przez to poczynienie błędnych ustaleń w sprawie. Postępowanie wznowieniowe obejmuje merytoryczne rozpoznanie sprawy ale pod warunkiem, że zostaje ono wszczęte. Brak wszczęcia takiego postępowania ma taki skutek, że organowi nie wolno czynić ustaleń merytorycznych w sprawie, a w szczególności prowadzić postępowania dowodowego celem rozpoznania istoty sprawy. Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 80 k.p.a. poprzez poczynienie dowolnej oceny zebranego materiału dowodowego. Zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niesłuszne utrzymanie w mocy skarżonego postanowienia i przyjęcie, że nie zachodzą przesłanki do jego uchylenia jest niezasadny, bo M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo zastosował ten przepis.

Niezasadny jest także zarzut błędnej wykładni art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie co w konsekwencji miało skutkować błędną odmową wznowienia postępowania w niniejszej sprawie w związku z naruszeniem art. 28 k.p.a. poprzez odmówienie skarżącej prawa strony w postępowaniu administracyjnym. Jak zostało to już wyjaśnione, skarżąca jako następczyni prawna H. >P. miałaby prawo do skutecznego domagania się wszczęcia postępowania, gdyby jej poprzedniczka prawna w sposób niezawiniony została pozbawiona udziału w postępowaniu "zwyczajnym" (zakończonym decyzją z (...) lutego 1990 r.). W sytuacji natomiast, w której H. P. brała udział w takim postępowaniu, nie możne odnieść skutku w postaci wszczęcia postępowania złożenie wniosku w tym zakresie przez następczynię prawną tej osoby.

Nie mają znaczenia podnoszone okoliczności co do ewentualnego wprowadzanie w błąd co do tymczasowości decyzji z (...) lutego 1990 r. Z treści tej decyzji nic nie wynika, aby był to akt tymczasowy. Kwestia przebywania właściciela sąsiedniej nieruchomości w swoim budynku także nie ma żadnego znaczenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła I. O. zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz o zasądzenia na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, w wysokości prawem przewidzianej. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a)

art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji organu odwoławczego mimo jej wadliwości, a to wobec błędnego ustalenia, że skarżący nie jest stroną

b)

art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 2-3 k.p.a. oraz 7, 77 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji organu odwoławczego mimo jej wadliwości, wynikającej z przedwczesnego wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, bez przeprowadzania stosownego postępowania wyjaśniającego, w którym zweryfikowano by okoliczności istotne w sprawie, a to te dotyczące posiadania przez skarżącą przymiotu strony

c)

art. 151 p.p.s.a. przez błędne przyjęcie, iż nie zachodzą przesłanki do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1)

naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2)

naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarżąca kasacyjnie podniosła zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Przede wszystkim należy podkreślić, że chybiony jest zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 149 § 2-3 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Przede wszystkim należy wskazać, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania (a w takim trybie toczyło się w niniejszej sprawie) jest nadzwyczajnym trybem wzruszania ostatecznych decyzji, a przepisy dopuszczające możliwość wznowienia nie podlegają wykładni rozszerzającej. Przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi, iż żądać wznowienia może strona, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Nie uczestniczenie w postępowaniu, które stanowi podstawę wznowienia, musi nastąpić bez winy strony. Oznacza to, że jest ono wynikiem błędu proceduralnego organu, którego konsekwencją było niedopuszczenie strony do postępowania. Następca prawny strony, który sam nie uczestniczył w postępowaniu ma uprawnienia wynikające art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., ale tylko wtedy, gdy poprzednik prawny jako strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym ostateczną decyzją. Okoliczność tą winien wykazać podmiot składający wniosek o wznowienie postępowania.

Dopuszczalne jest zatem ubieganie się o wznowienie postępowania przez podmiot będący następcą prawnym strony, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją, ale nie przez każdego następcę prawnego strony, choćby ta wcześniej uczestniczyła w postępowaniu administracyjnym, bądź też w nim nie uczestniczyła, ale brak tego uczestnictwa nie wynikał z zaniedbań organów administracji, ale był skutkiem bądź woli tej strony - przejawiającej się w biernej postawie wobec toczącego się postępowania, bądź był wynikiem jej zaniedbań tj. kiedy nie można jej przypisać braku winy odnośnie braku uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym. W niniejszej sprawie wniosku o wznowienie postępowania nie złożyła H.P. (uczestniczka postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia (...) lutego 1990 r.), ale jej córka (następczyni prawna), która w ogóle nie posiadała przymiotu strony w postępowaniu zakończonym wymienioną decyzją z dnia (...) lutego 1990 r. W związku z tym I. O. nie była legitymowana do złożenia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Fakt brania udziału przez H. P. w postępowaniu zwykłym jest niezaprzeczalny. Nie kwestionuje tego faktu również skarżąca kasacyjnie.

Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.) może zakończyć postępowanie tylko w przypadkach gdy brak legitymacji do żądania wszczęcia postępowania jest oczywisty, a zatem gdy bez koniecznych czynności postępowania wyjaśniającego po stronie żądającego wszczęcia postępowania brak jest interesu prawnego (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 933/14, pub. w LEX nr 1989285). Materiał dowodowy na potrzeby ustalenia, kto złożył wniosek o wznowienie postępowania, jaka została podana przesłanka wznowieniowa i czy wnioskodawczyni przysługuje przymiot strony - został w należyty sposób zgromadzony i na tej podstawie organy, a za nimi Sąd I instancji wywiodły prawidłowe wnioski. Niewątpliwie przeprowadzone postępowanie dowodowe wykazało, że wnioskodawczyni (skarżącej kasacyjnie) nie przysługuje przymiot strony. Dlatego też pozostałe zrzuty kasacyjne również okazały się bezzasadne.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.