Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2723185

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 6 sierpnia 2019 r.
II OSK 1768/18

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.).

Sędziowie NSA: Jerzy Siegień, del. Jerzy Solarski.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 6 sierpnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 949/17 w sprawie ze skargi W. H. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) z dnia (...) sierpnia 2017 r., nr (...) w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie pomieszczenia gospodarczego oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Wyrokiem z dnia 29 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 949/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę W. H. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) z dnia (...) sierpnia 2017 r., nr: (...), w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie pomieszczenia gospodarczego.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy:

Na działce nr (...) obr. (...) przy ul. D. (...) w J., w wyniku samowoli budowlanej dokonanej w 1983 r., E. M. wybudowała garaż przylegający do budynku mieszkalnego, przy czym działka nr (...), na której częściowo usytuowane są te obiekty stanowi własność W. H. Roboty zostały wykonane przed wejściem w życie obowiązującej obecnie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, zwana dalej "ustawą"), wobec tego zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy zastosowanie znajdują przepisy obowiązujące wcześniej, tj. przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 z późn. zm., dalej: "ustawa Prawo budowlane z 1974 r."), a w zasadzie art. 40 tego aktu.

Postanowieniem z dnia (...) lutego 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w (...) ("PINB") zobowiązał E. M. do sporządzenia oceny stanu technicznego z uwzględnieniem wszystkich nieprawidłowości. Ocena taka została sporządzona przez uprawnioną osobę, i jak z niej wynika, w celu przywrócenia ww. obiektu do stanu zgodnego z przepisami należało wykonać: zabezpieczenie odkrytych prętów zbrojeniowych w pomieszczeniu garażu, a rysę w garażu zaszpachlować i poddać obserwacji przez okres jednego roku. Według tejże oceny, po doprowadzeniu do stanu zgodnego z prawem garaż może być użytkowany jako pomieszczenie gospodarcze.

Decyzją z dnia (...) kwietnia 2016 r. PINB w (...), działając na podstawie art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., nałożył na E. M. obowiązek wykonania ww. robót. Roboty te zostały wykonane w wyznaczonym terminie, co potwierdza protokół kontroli z dnia 12 października 2016 r. oraz oświadczenie osoby sporządzającej opinię z dnia 15 października 2016 r., według której obiekt, wcześniej użytkowany jako garaż, nadaje się do użytkowania jako pomieszczenie gospodarcze. W konsekwencji tego organ I instancji udzielił pozwolenia na użytkowanie pomieszczenia w oparciu o art. 42 ust. 3 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.

Od decyzji tej odwołanie wniosła W. H., podnosząc szereg zarzutów natury procesowej oraz materialnoprawnej. W szczególności kwestionowała rozstrzygnięcie organu I instancji ze względu na brak ustalenia prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 37 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 5 Prawa Budowlanego z 1974 r.), niewyjaśnienie problemu zgodności inwestycji z planem miejscowym (art. 37 ust. 1 pkt 1 tej ustawy) oraz wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie pomieszczenia gospodarczego podczas gdy budynek ten jest garażem (art. 2 ust. 1 tej ustawy).

W. H. zainicjowała postępowanie zmierzające do unieważnienia decyzji PINB w (...) z dnia (...) kwietnia 2016 r. w sprawie nałożenia na E. M. obowiązku wykonania określonych robót, stanowiącej podstawę ich legalizacji w trybie określonym w przepisach Prawa budowlanego z 1974 r. Postępowanie to zakończyło się stwierdzeniem nieważności ww. decyzji w części dotyczącej obowiązku poddania obserwacji przez okres 1 roku zaszpachlowanej rysy w garażu. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia (...) kwietnia 2017 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, tj. (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "(...) WINB"). (Wyrokiem z dnia 28 marca 2018 r. w sprawie VII SA/Wa 1423/17, WSA w Warszawie oddalił skargę, a NSA wyrokiem z dnia 6 sierpnia 2019 r. w sprawie II OSK 2097/18 oddalił skargę kasacyjną - przypisek NSA).

(...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wspomnianą na wstępie decyzją z dnia (...) sierpnia 2017 r. uchylił rozstrzygnięcie PINB w (...) z dnia (...) października 2015 r. i jednocześnie udzielił pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego pomieszczenia gospodarczego. W istocie rzeczy organ odwoławczy zaakceptował decyzję pierwszoinstancyjną, zaś powodem uchylenia był fakt błędnego oznaczenia jej adresata przez PINB w (...) ("G. M." zamiast "E. M.").

W szczegółowym uzasadnieniu tej decyzji przedstawiono przebieg dotychczasowego postępowania, ustalenia dotyczące stanu faktycznego oraz stanu prawnego sprawy, podkreślając w szczególności zasadność zastosowanej procedury legalizacyjnej wobec samowoli budowlanej dokonanej pod rządami Prawa budowlanego z 1974 r. Zdaniem organu odwoławczego w sytuacji, w której brak było podstaw do podjęcia decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego na podstawie art. 37 ust. 1 tej ustawy, należało zastosować art. 40, otwierający możliwość dokonania zmian i przeróbek pozwalających na doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z przepisami. Skoro wykonane roboty budowlane doprowadziły do tego celu, to zgodnie z wnioskiem inwestora obiekt może być użytkowany jako pomieszczenie gospodarcze.

Odnosząc się do zarzutów podnoszonych w odwołaniu (...) WINB stwierdził, iż nie mogły mieć one wpływu na treść rozstrzygnięcia. Kwestie, które zdaniem pełnomocnika strony uniemożliwiały legalizację garażu, podlegały wcześniej ocenie organu nadzoru budowlanego, który decyzją z dnia (...) kwietnia 2016 r. nakazał wykonanie określonych robót i w jego ocenie nie zachodziły podstawy do orzeczenia o rozbiórce. W świetle orzecznictwa sądowego, jeśli nie zachodzą przesłanki z art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., to organ administracji państwowej powinien usankcjonować samowolę budowlaną stosując regulację art. 40 i 42 tej ustawy.

Co do kwestii dysponowania nieruchomością na cele budowlane organ odwoławczy zwrócił uwagę na specyfikę przedmiotowej sprawy. Ewidencja gruntów w obrębie (...) miasta J. została założona w oparciu o kataster austriacki w 1968 r. Obecna, numeryczna mapa ewidencyjna została sporządzona w oparciu o mapę katastralną w skali 1:2880 na początku XXI wieku. Granice działek w obrębie (...) na mapie numerycznej nie zostały przesunięte, jedynie przetworzono tradycyjną mapę do postaci elektronicznej, uzupełniając ją o budynki. Przetworzenie map unaoczniło, że między innymi w rejonie ulicy D., jak też w kilku innych częściach (...), sposób użytkowania nie pokrywa się z granicami działek. Z mapy wynika, że nie tylko właściciel działki nr (...) użytkuje częściowo działki sąsiednie, w tym działki gminne, ale kilkunastu właścicieli nieruchomości położonych przy ulicy D. jest w podobnej sytuacji i poszczególne budynki położone są na kilku działkach.

(...) WINB nie podzielił także zarzutów procesowych, związanych zwłaszcza z naruszeniem zasady czynnego udziału strony w postępowaniu.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosła W. H., podnosząc w niej zarzuty podobne jak w odwołaniu od decyzji PINB w (...).

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zwarte w decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając skargę wyjaśnił, że przedmiotem postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją (...) WINB, była kwestia udzielenia E. M. pozwolenia na użytkowanie pomieszczenia gospodarczego, zlokalizowanego przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym, usytuowanym na działkach nr (...), obr. (...), położonych przy ul. D. (...) w J. Rozstrzygnięcie, jakie zapadło w tej sprawie, jest konsekwencją decyzji PINB w (...) z dnia (...) kwietnia 2016 r. (błędnie wskazano datę (...) października 2016 r.) nakładającej na inwestora określone obowiązki na podstawie art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., zmierzającej do zalegalizowania wykonanych samowolnie robót pod rządami uprzednio obowiązującej ustawy.

Wskazana decyzja zapadła w ramach szerszej sprawy, dotyczącej legalizacji robót wykonanych w domu mieszkalnym, położonym przy ul. D. (...) w J., do którego został samowolnie dobudowany przedmiotowy obiekt (wcześniej garaż, obecnie - pomieszczenie gospodarcze). (...) WINB, uchylając decyzją z dnia (...) stycznia 2016 r. rozstrzygnięcie PINB w (...), dotyczące domu mieszkalnego oraz garażu i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, nakazał prowadzenie dwóch formalnie odrębnych od siebie postępowań. Jedno - naprawcze, prowadzone w trybie art. 37-42 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., w stosunku do samowolnej rozbudowy przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego o ww. garaż, który został zrealizowany w 1983 r. Drugie - także naprawcze, prowadzone w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1, 2 lub 3 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., w stosunku do przedmiotowego budynku, który został wybudowany z odstępstwem od zatwierdzonego ww. projektu budowlanego z 1979 r.

Po rozdzieleniu postępowań naprawczych, PINB decyzją z dnia (...) kwietnia 2016 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy, nakazał E. M. wykonanie w budynku mieszkalnym określonych robót.

Kolejną decyzją, z tej samej daty i o takim samym numerze, w trybie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., PINB nakazał E. M. wykonanie, w terminie do 29 lipca 2016 r., robót w postaci zabezpieczenia odkrytych prętów zbrojeniowych w pomieszczeniu garażu oraz zaszpachlowania rysy w garażu wraz z poddaniem jej obserwacji przez okres 1 roku.

Pismem z dnia 18 sierpnia 2016 r. E. M. poinformowała o wykonaniu obowiązków nałożonych powyższymi decyzjami, co potwierdziły oględziny przeprowadzone przez PINB w dniu 12 października 2016 r. W trakcie oględzin ustalono także, że garaż jest traktowany obecnie jako pomieszczenie gospodarcze.

W aktach sprawy znajduje się oświadczenie z dnia 15 października 2016 r. mgr inż. Ł. S., zgodnie z którym, zalecenia dotyczące wykonania prac doprowadzających budynek gospodarczy do stanu zgodnego z przepisami, zawarte w opinii technicznej z września 2015 r., zostały zrealizowane.

Decyzją z dnia (...) października 2016 r. PINB w (...), działając na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, stwierdził wykonanie przez E. M. obowiązków zawartych w decyzji z dnia (...) kwietnia 2016 r. odnośnie domu mieszkalnego. Decyzja ta była przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który wyrokiem z dnia 15 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 102/2017, oddalił skargę wniesioną przez W. H. Sąd orzekał w analogicznym stanie faktycznym, jaki ma miejsce w rozpatrywanej sprawie, a w szczególności w sytuacji, w której dom mieszkalny jest częściowo usytuowany na działce nr (...), należącej do W. H. i mimo braku jej zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane, nie dopatrzył się przeszkody do wdrożenia procedury naprawczej, regulowanej w art. 50-51 ustawy Prawo budowlane z 1994 r.

Rozpatrywana sprawa jest analogiczna, bowiem także wobec pomieszczenia gospodarczego, częściowo posadowionego na działce należącej do sąsiadki, została wdrożona procedura naprawcza w oparciu o przepisy Prawa budowlanego z 1974 r., na obecną właścicielkę nałożono określone obowiązki zmierzające do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, a skutkiem ich wykonania było wydanie przez właściwy organ pozwolenia na użytkowanie na podstawie art. 40 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r.

Zdaniem Sądu, dopuszczeniu do użytkowania nie stoi na przeszkodzie to, że obiekt jest częściowo usytuowany na działce sąsiedniej, bez zgody jej właścicielki, jak i to, że kiedyś był to obiekt garażowy, natomiast obecnie stanowi budynek gospodarczy.

Stanowisko, zgodnie z którym w postępowaniu naprawczym inwestor powinien wykazać się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ukształtowało się w orzecznictwie sądowym dopiero pod rządami Prawa budowlanego z 1994 r., i to też nie od początku funkcjonowania tej ustawy. Wcześniej przyjmowano, iż kwestia ta pozostaje poza przedmiotem takiego postępowania (naprawczego) i powinna zostać załatwiona na drodze cywilnoprawnej. Zważywszy na datę wybudowania tego obiektu (1983 r.) trudno stosować do niego nowe wymagania w tym zakresie. Dodatkowo Sąd I instancji zwrócił uwagę na przyczyny takiego stanu rzeczy (usytuowania budynków częściowo na działce sąsiedniej), skoro w czasie budowy ani inwestor, ani organy administracji, ani też sąsiedzi nie mieli świadomości tego faktu. Dopiero po sporządzeniu mapy elektronicznej (na początku XXI w.) okoliczność ta została ujawniona i co więcej, dotyczy ona nie tylko obiektów należących do E.M.

Odnośnie kwestii traktowania przedmiotowego obiektu jako gospodarczy Sąd I instancji wyjaśnił, że to właściciel decyduje o sposobie użytkowania obiektu. Natomiast jeśli obiekt ten będzie w przyszłości użytkowany niezgodnie z jego przeznaczeniem, np. jako garaż, to stosowne działania powinien podjąć organ nadzoru budowlanego.

Sąd nie stwierdził naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jak również art. 77, art. 80 oraz art. 10 i art. 15 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Nie doszło także, w jego ocenie, do naruszenia art. 37 ust. 1, art. 40, art. 42 ust. 1 i art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r.

W tym stanie rzeczy Sąd I instancji oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła W. H., zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 42 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie pomieszczenia, podczas gdy pozwolenie na użytkowanie dotyczyć może wyłącznie obiektu budowlanego;

2) art. 42 ust. 1 w zw. z art. 42 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, poprzez wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie pomieszczenia gospodarczego, podczas gdy wszystkie cechy budynku wskazują, że budynek, którego decyzja dotyczy, jest garażem;

3) art. 40 w zw. z art. 37 ust. 1 oraz w zw. z art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego, poprzez ich błędną wykładnię sprowadzającą się do przyjęcia, iż przedmiotem postępowania naprawczego nie jest kwestia dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane.

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 1 p.p.s.a., art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli, polegające na braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionych w skardze zarzutów, a także poprzez brak ustosunkowania się w treści uzasadnienia wyroku do argumentów podnoszonych przez skarżącego w skardze;

2) art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organów rozpoznających przedmiotową sprawę, pomimo iż decyzje te wydane zostały bez rozważenia całego materiału dowodowego, co skutkowało:

- uznaniem, iż w sprawie nie zachodzą przesłanki uzasadniające nakazanie rozbiórki obiektu, w sytuacji gdy obiekt ten nie może być użytkowany zgodnie z przeznaczeniem jako garaż, gdyż powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi,

- dowolnym ustaleniem, iż prace mające na celu doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z prawem zostały wykonane, a budynek nie zagraża bezpieczeństwu, podczas gdy z opinii sporządzającego ocenę stanu technicznego wynika, że przedmiotowy budynek nie może być wykorzystywany zgodnie z przeznaczeniem jako garaż,

- dowolnym ustaleniem, iż budynek będący garażem użytkowany może być jako pomieszczenie gospodarcze, a o przeznaczeniu obiektu decyduje wyłącznie jego inwestor, bez względu na jego parametry, cechy i funkcje,

3) art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a., poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego;

4) art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 10 k.p.a., poprzez błędne uznanie, iż naruszenie przez organ I instancji tego artykułu nie miało wpływu na dokonanie konkretnych czynności procesowych.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W. H. zarzuciła nienależyte wykonanie przez Sąd I instancji obowiązku kontroli. Według skarżącej Sąd pominął zarzut zaniechania wszczęcia przez PINB odrębnego postępowania w sprawie legalizacji samowolnie wzniesionego garażu przez inwestora E. M., w sytuacji gdy (...) WINB w decyzji z dnia (...) stycznia 2016 r., nr (...), wskazał, iż zasadnym byłoby wyodrębnienie z prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) postępowania legalizacyjnego w kwestii samowolnie wybudowanego garażu i wszczęcie w tym zakresie odrębnego postępowania. W efekcie PINB wydał decyzję bez wszczęcia ww. postępowania, bez zawiadomienia stron o prowadzeniu odrębnego postępowania legalizacyjnego w przedmiocie samowolnie wzniesionego garażu oraz bez umożliwienia skarżącej wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego. W związku z powyższym zarzutem Sąd nie rozpoznał także zarzutu, iż błędnym było przyjęcie przez (...) WINB, że kwestia legalności robót, polegających na wykonaniu tarasu na dachu garażu, powinna zostać objęta odrębnym postępowaniem, podczas gdy przedmiotem postępowania (w tym wniosku inicjującego jego wszczęcie) był cały obiekt budowlany, a nie jego część, natomiast przepisy Prawa budowlanego nie dają organowi możliwości wyboru zakresu prowadzonego postępowania legalizacyjnego.

Zdaniem W. H., Sąd nie odniósł się także do zarzutu, iż organy naruszyły zasadę zaufania do organów administracji. Skarżąca pozostawała w przekonaniu, iż decyzja nakładająca obowiązki w zakresie przywrócenia przez E. M. garażu do stanu zgodnego z prawem (decyzja PINB w (...) z dnia (...) kwietnia 2016 r., znak: (...)) jest wyłącznie częścią toczącego się od kilku lat postępowania administracyjnego, a organ nadal będzie prowadził kontrolę w zakresie zgodności wykonania na dachu garażu tarasu oraz zbadania prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. PINB po kilkukrotnym uchylaniu jego decyzji przez (...) WINB dysponował bowiem wytycznymi jak przeprowadzić postępowanie (wytyczne dotyczyły zbadania wszystkich okoliczności sprawy, odniesienia się do zarzutów podnoszonych przez skarżącą, zbadania czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością). Nadto skarżąca wskazywała, iż nic nie stało na przeszkodzie temu, aby w toku postępowania legalizacyjnego wydana została więcej niż jedna decyzja o nałożeniu na inwestora obowiązków celem spełnienia wymagań przewidzianych przepisami Prawa budowlanego. Skoro inwestor wykonał jedną decyzję, a w ramach postępowania naprawczego nie usunięto wszystkich naruszeń przepisów prawa budowlanego, czy też jak w niniejszym przypadku w ogóle nie dokonano ich oceny, organ powinien wydać kolejną decyzję określającą dalsze obowiązki.

Skarżąca zarzuciła także, że Sąd nie odniósł się do zarzutu nieprzeprowadzenia przez PINB postępowania dowodowego w zakresie ustalenia, czy wybudowany obiekt nie narusza zapisów uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem obiekty budowlane winny być zgodne z obowiązującymi przepisami prawa w okresie ich budowy, a takimi przepisami są m.in. zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 37 Prawa budowlanego).

Skarżąca zwróciła uwagę (do czego Sąd także się nie odniósł), iż wadliwością dotknięte zostało postępowanie naprawcze już w momencie wydania decyzji przez PINB z dnia (...) października 2015 r., znak (...) oraz z dnia (...) kwietnia 2016 r., znak (...), nakazujących inwestorowi wykonanie określonych obowiązków. PINB wydał ww. decyzje mimo naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego, określonych w art. 7, art. 77 k.p.a. oraz niewykonania wytycznych organu II instancji, zawartych w decyzji z dnia (...) stycznia 2016 r. i bez ustalenia prawa do władania nieruchomością na cele budowlane.

Skarżąca zarzuciła także błędną interpretację art. 40 w zw. z art. 37 ust. 1 oraz w zw. z art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego, sprowadzającą się do przyjęcia, iż prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie podlega badaniu, jeżeli decyzja wydawana jest pod rządem ww. aktu prawnego. Zgodnie z art. 29 ust. 5 jedną z przesłanek uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę jest wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością, na której obiekt budowlany ma być wybudowany. Wydanie pozwolenia na budowę pod rządami ww. ustawy mogło zatem nastąpić wyłącznie na rzecz inwestora, który legitymował się przysługującym mu prawem do dysponowania nieruchomością przeznaczoną pod budowę, a zatem w postępowaniu legalizacyjnym kwestia ta również winna być badana.

Ponadto, W. H. nie zgodziła się z Sądem pierwszej instancji, że o przeznaczeniu obiektu budowlanego decyduje wyłącznie właściciel. Sąd nie wskazał przy tym jakie przepisy prawa uzasadniają przyjęte stanowisko, co jednocześnie stanowi naruszenie art. 141 § 1 p.p.s.a. Przedmiotem postępowania naprawczego, prowadzonego w trybie przepisów Prawa budowlanego winien być obiekt o parametrach, cechach i funkcji aktualnych w dacie zakończenia tego postępowania. W niniejszej sprawie o tym, że budynek jest garażem, a nie pomieszczeniem gospodarczym, świadczą takie cechy jak: rozmiar budynku, drzwi wjazdowe oraz kanał do prowadzenia napraw pojazdów. W materiale dowodowym brak jest dowodów, w oparciu o które można by stwierdzić, że budynek będący przedmiotem zaskarżonych decyzji jest pomieszczeniem gospodarczym, a nie garażem, natomiast przeprowadzone przez PINB oględziny (które miały miejsce przed wydaniem decyzji przez (...) WINB z dnia (...) stycznia 2016 r.) jednoznacznie wskazują, iż przedmiotowy obiekt był i jest wykorzystywany jako garaż oraz że stanowi odrębny od budynku mieszkalnego obiekt. Również sam właściciel w toku postępowania prowadzonego przed wydaniem przez (...) WINB decyzji z dnia (...) stycznia 2016 r. wskazywał, że wzniesiony budynek jest garażem i w taki sposób jest przez niego wykorzystywany. W ocenie skarżącej, wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie pomieszczenia gospodarczego, podczas gdy wszystkie cechy budynku wskazują, że budynek, którego decyzja dotyczy, jest garażem, świadczy o naruszeniu art. 42 ust. 1 w zw. z art. 42 ust. 3 ustawy Prawo budowlane.

Skarżąca zarzuciła naruszenie przez Sąd art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez zaniechanie uzasadnienia przyczyn, dla których Sąd nie podzielił zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. oraz art. 10 i art. 15 k.p.a. Sąd ograniczył się wyłącznie do wskazania, że w sprawie nie doszło do naruszenia ww. przepisów, podczas gdy zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. sąd ma obowiązek - w każdym przypadku - szczegółowo uzasadnić swoje stanowisko, zwłaszcza w sytuacji, gdy podzielając ocenę sprawy, dokonaną przez organ w postępowaniu administracyjnym, nie podziela argumentów strony skarżącej. Ponadto, zdaniem W. H., Sąd zaniechał rozważenia podnoszonych zarzutów, bowiem dążył wyłącznie do wydania rozstrzygnięcia tożsamego z wydanym w sprawie prowadzonej pod sygnaturą akt II SA/Gl 102/2017 r., nie zważając na naruszenia prawa, jakiego dopuściły się organy administracji.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, któremu przeciwna strona nie sprzeciwiła się, Sąd rozpoznał kasację poza rozprawą.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Skarga kasacyjna zawiera zarzuty naruszenia zarówno przepisów postępowania jak i prawa materialnego. W tej sytuacji w pierwszej kolejności należy odnieść się do pierwszych ze wskazanych zarzutów albowiem dopiero prawidłowo ustalony stan faktyczny, dokonany w zgodzie z zasadami określonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego pozwala na ocenę zasadności zastosowania przepisu prawa materialnego.

Nie można zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a., którego upatruje ona w nieodniesieniu się do wszystkich zarzutów zawartych w skardze. Oceniając trafność tak skonkretyzowanego zarzutu wskazać należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest jednolity pogląd co do tego, że omawiany przepis może samodzielnie stanowić skuteczną podstawę kasacyjną jedynie w dwóch sytuacjach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, a po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 28 czerwca 2019 r., II OSK 1991/17 dostępne na http://:orzeczenia.nsa.gov.pl). Ta ostatnia sytuacja może zaistnieć, co do zasady m.in. wówczas gdy Sąd pierwszej instancji nie odniesie się do wszystkich zarzutów zawartych w skardze co może oznaczać, że nie rozważył całokształtu okoliczności sprawy. Nie może jednak ujść uwadze Sądu, że skoro art. 141 § 4 p.p.s.a. jest normą prawa procesowego (w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) to zarzut naruszenia tego przepisu może być skuteczny jedynie wówczas gdy naruszenie to będzie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Aby ww. warunek został spełniony Sąd pierwszej instancji musiałby nie odnieść się nie do jakichkolwiek zarzutów, ale do istotnych kwestii, które mogłyby mieć wpływ na ocenę legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia organu administracji. Taka sytuacja nie zaistniała w niniejszej sprawie.

Analiza uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia, zarzutów skargi oraz uzasadnienie omawianego zarzutu prowadzi do wniosku, że Sąd pierwszej instancji odniósł się do zasadniczych kwestii będących przedmiotem zarzutów skargi. Natomiast fakt, że skarżący kasacyjnie nie podziela oceny dokonanej przez Sąd pierwszej instancji nie oznacza, że doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie prawidłowo również Sąd pierwszej instancji ocenił, że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. a zatem, że organy administracji prawidłowo ustaliły i oceniły stan faktyczny. Pozostaje poza sporem w niniejszej sprawie, że przedmiotowy obiekt powstał bez uzyskania stosowanego zezwolenia (w warunkach samowoli budowlanej) w 1983 r. a zatem przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Powyższe oznacza, że zastosowanie w niniejszej sprawie miały przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Rzeczą organu prowadzącego postępowanie naprawcze było w pierwszej kolejności zbadanie czy nie zaistniały przesłanki określone w art. 37 tej ustawy. Wykluczenie konieczności zastosowania tego przepisu pozwalało na wydanie decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie, o ile spełnione zostały przesłanki określone w art. 42 tej ustawy. W niniejszej sprawie ostateczną decyzją z dnia (...) kwietnia 2016 r. zostały na inwestora nałożone obowiązki wykonania określonych robót budowlanych, które miały na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Wobec wykonania nałożonych tą decyzją obowiązków, co nie jest kwestionowane w niniejszej sprawie, organ zobligowany był do wydania decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie.

Nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącej kasacyjnie, iż okoliczności niniejszej sprawy nie pozwalały na wydanie kwestionowanej decyzji wobec tego, że przedmiotowy obiekt wykorzystywany jako garaż zagraża bezpieczeństwu dla życia ludzi. Z oceny technicznej sporządzonej przez mgr inż. arch. Ł. S. i mgr inż. D. Z. we wrześniu 2015 r. wynika, że przedmiotowy obiekt (budynek gospodarczy) jest użytkowanie niezgodnie z przeznaczeniem jako garaż, przy czym brak wentylacji uniemożliwia taki sposób użytkowania. Jednocześnie autorzy opracowania wskazali w uwagach końcowych, że bez wykonania istotnej przebudowy nie ma możliwości poprawy wnętrza garażu.

Postępowanie legalizacyjne ma na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Skoro przedmiotowe pomieszczenie nie mogło być użytkowane jako garaż i zgodnie ze stwierdzonym podczas kontroli stanem faktycznym (protokół oględzin z dnia 12 października 2016 r.) użytkowane było w tej dacie jako pomieszczenie gospodarcze, to prawidłowo organ administracji udzielił pozwolenia na użytkowanie takiego obiektu. Oznacza to, że jedynie w taki sposób - jako pomieszczenie gospodarcze, właściciel może użytkować przedmiotowy obiekt. Użytkowanie obiektu jako garażu będzie związane z koniecznością przeprowadzenia takich robót budowlanych, które doprowadzą obiekt do stanu spełniającego warunki techniczne określone dla pomieszczeń o takim przeznaczeniu, a wobec jednoznacznego stwierdzenia, że wymagać to będzie istotnej przebudowy inwestor zobligowany będzie z pewnością do uzyskania pozwolenia na budowę. Odnosząc się natomiast do twierdzeń skarżącej kasacyjnie wskazać natomiast należy, że bez znaczenia pozostaje fakt, iż początkowo obiekt ten był użytkowany, jako garaż i posiada wszystkie cechy takiego obiektu, takie jak drzwi wjazdowe i kanał do prowadzenia napraw pojazdu. Ani przepisy ustawy - Prawo budowlane ani rozporządzenia wykonawcze do tego aktu nie zawierają definicji garażu. Powszechnie przyjmuje się, że obiekt ten wyróżnia się od innych obiektów budowlanych przeznaczeniem (przechowywanie pojazdów samochodowych i ewentualne wykonywanie niezawodowo drobnych napraw). A zatem to, że przedmiotowy obiekt (pomieszczenie) posiada cechy takie jak kanał do napraw samochodów, jeżeli nie będzie wykorzystywany w ww. sposób nie będzie stanowił garażu w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego.

Trafnie również Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. w stopniu uzasadniającym konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Faktem jest, że kontrolowane rozstrzygnięcie jest kolejnym rozstrzygnięciem organów administracji, przy czym poprzednie decyzje kończyły postępowanie legalizacyjne jednego obiektu: budynku mieszkalnego wraz z garażem. A zatem postępowanie legalizacyjne, co do przedmiotowego obiektu zostało wszczęte na skutek wniosku B. O. z dnia 2 listopada 2012 r. Warto też podkreślić, że Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje obowiązku wydania odrębnego rozstrzygnięcia (postanowienia) o wszczęciu postępowania. Wyjątkiem od tej zasady jest postępowanie wznowieniowe oraz wszczęcie postępowania w oparciu o art. 31 k.p.a. Również formalne wszczęcie postępowania, poprzez zawiadomienie o powyższym nie jest warunkiem niezbędnym do uznania, że postępowanie zostało wszczęte, albowiem przyjmuje się, że za wszczęcie postępowania należy uznać pierwszą dokonaną przez organ administracji czynność faktyczną. W tej sytuacji nie ulega wątpliwości, że wszczęto postępowanie zakończone wydaniem kontrolowanej decyzji.

Konkludując, nie doszło do naruszenia przepisów postępowania wskazanych w skardze kasacyjnej.

Nie można również podzielić stanowiska skarżącej kasacyjnie, co do naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego. Nie ulega wątpliwości, że decyzja będąca przedmiotem kontroli dotyczyła części obiektu budowlanego, która została dobudowana do budynku mieszkalnego, którą wprawdzie nazwano pomieszczeniem gospodarczym, ale de facto stanowi obiekt budowlany połączony z budynkiem mieszkalnym. Tym samym nie został naruszony art. 42 ust. 1 i 3 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.

Nie można również zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, co do tego, że organ administracji oraz Sąd pierwszej instancji udzieliły pozwolenia na użytkowanie obiektu mimo tego, że inwestorka nie posiada prawa do dysponowania gruntem na cele budowlane co do części nieruchomości.

Odnosząc się do tego zagadnienia należy zwrócić uwagę na następujące kwestie. Nie jest sporne między stronami, że obiekt będący przedmiotem niniejszego postępowania jest posadowiony na dwóch działkach ewidencyjnych o nr (...) i (...), przy czym tylko jedna z nich (nr ew. (...)) stanowi własność inwestora. Przyczyny takiego stanu rzeczy zostały szczegółowo opisane w uzasadnieniu decyzji organu drugiej instancji, a materiał dowodowy zebrany w aktach sprawy potwierdza powyższe ustalenia. Niewątpliwie przypomnieć wypada, iż - jak stanowi art. 48 Kodeksu cywilnego - z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, do części składowych gruntu należą w szczególności budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane, jak również drzewa i inne rośliny od chwili zasadzenia lub zasiania. Artykuł 48 k.c. odnosi się do nieruchomości gruntowych. W przepisie tym (a także art. 191 k.c.) ustawodawca wyraża klasyczną regułę superficies solo cedit (wszystko, co znajduje się na powierzchni gruntu przypada nieruchomości gruntowej). Jednocześnie jednak ustawodawca uregulował kwestie budowy prowadzonej bez tytułu prawnego na cudzym gruncie (art. 232 k.c.) i przekroczenia bez winy umyślnej granic sąsiedniego gruntu (art. 151 k.c.). Przepis art. 151 k.c. przewiduje m.in. możliwość wystąpienia przez właściciela sąsiedniego gruntu z roszczeniem o stosowne wynagrodzenia w zamian za ustanowienie odpowiedniej służebności gruntowej, albo wykupienie zajętej części gruntu. Natomiast przepis art. 321 § 1 k.c. stanowi podstawę do żądania przez inwestora, aby właściciel przeniósł na niego własność zajętej działki (za odpowiednim wynagrodzeniem) zaś art. 321 § 2 k.c. stanowi podstawę roszczenia właściciela gruntu, na którym wzniesiono budynek do żądania, aby ten, kto wzniósł budynek nabył od niego własność działki. Powyższe przepisy Kodeksu cywilnego - w sytuacjach w nim określonych - stwarzają możliwość prawną nabycia przez inwestora własności zajętej działki bądź też ustanowienia na jego rzecz odpowiedniej służebności gruntowej. Takie uprawnienia wiążą się z tym, iż inwestor jest właścicielem budynku wzniesionego na cudzym gruncie bądź też z przekroczeniem granicy działki sąsiedniej. A zatem nie można skutecznie zarzucić organom administracji w niniejszej sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, mimo iż część obiektu posadowiona jest na działce stanowiącej własność skarżącej kasacyjnie.

Niezależnie od tego wskazać należy, że Sąd dostrzega, że co do konieczności badania przez organy nadzoru budowlanego prawa do dysponowania gruntem na cele budowlane w postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym w oparciu o przepisy ustawy z 1974 r. w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane były dwa odmienne poglądy. Zgodnie z pierwszym z nich legalizacja samowoli budowlanej odbywająca się w trybie wspomnianych przepisów nie obejmowała badania prawa do gruntu (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 10 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1753/15, LEX nr 2273669). Zwolennicy przeciwnego poglądu wskazywali, że obowiązkiem organów nadzoru budowlanego było uwzględnienie, na gruncie regulacji art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., kwestii tytułu prawnego do nieruchomości, na której samowolnie wzniesiono budynek mieszkalny. Jak wskazano m.in. w wyroku z dnia 6 lipca 2017 r. w sprawie II OSK 2764/15 (dostępne na http://:orzeczenia.nsa.gov.pl) przywołany przepis wprawdzie nie formułuje w sposób tak wyraźny jak to jest w aktualnym stanie prawnym, wymagania złożenia przez inwestora oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, tym niemniej zarówno przed wejściem w życie obecnie obowiązującego Prawa budowlanego jak i we wcześniejszym stanie prawnym nie ulegało wątpliwości, że organy były i w dalszym ciągu są zobowiązane ustalić prawo inwestora do terenu, na którym wzniesiono samowolnie obiekt budowlany.

Niezależnie od ww. poglądów, nie może ujść uwadze w niniejszej sprawie, że decyzją z dnia (...) grudnia 2016 r. (...) WINB utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie wykonania robót budowlanych. Decyzje te dotyczyły wykonania robót budowlanych w postępowaniu naprawczym prowadzonym w oparciu o art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane, które toczyło się równolegle do niniejszego postępowania w stosunku do budynku mieszkalnego. Decyzje te były przedmiotem kontroli sądów administracyjnych obu instancji i żaden z sądów nie zakwestionował prawa do dysponowania gruntem na cele budowlane w tych postępowaniach. Tymczasem niewątpliwie przepisy będące podstawą orzekania w ww. sprawie nakazywały badanie ww. kwestii. W tej sytuacji, skoro stan faktyczny i prawny w zakresie własności przedmiotowych części budynku jest taki sam, to należało uznać, że kwestia ta została oceniona przez NSA w wyroku z dnia 27 kwietnia 2018 r. w sprawie II OSK 2860/17, a ocena ta jest wiążąca również w niniejszej sprawie.

Konkludując należało uznać, że nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego wskazanych w skardze kasacyjnej.

Wobec stwierdzenia, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, skargę kasacyjną należało oddalić.

Mając powyższe na uwadze, działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

--Sygn. akt VII SA/Wa 1423/17

II OSK 1768/18

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.