Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3068679

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 13 października 2020 r.
II OSK 1758/20

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur.

Sędziowie NSA: Jerzy Stelmasiak (spr.), Robert Sawuła.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 13 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 1894/19 w sprawie ze skargi P.G. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia (...) kwietnia 2019 r., nr (...) w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Wyrokiem z 28 listopada 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P.G. (dalej: skarżący) na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z (...) kwietnia 2019 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że pismem z 19 września 2018 r. Wójt Gminy Lidzbark Warmiński zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr (...), położonej w (...).

Postanowieniem z (...) października 2018 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Olsztynie odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji, wskazując, że realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia narusza zakaz określony w § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nr 162 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 19 grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Dolnej Łyny (Dz. Urz. Woj. Warm.-Maz. Nr 201, poz. 3154). Na obszarze chronionym zakazuje się bowiem lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Ponadto Organ I instancji wskazał, że nie jest możliwym w tej sprawie zastosowanie żadnego z odstępstw od zakazu, określonych w przepisach rozporządzenia Wojewody Warmińsko-Mazurskiego.

Na powyższe postanowienie zażalenie złożył skarżący.

Postanowieniem z (...) kwietnia 2019 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wyjaśnił, że działka nr (...) o powierzchni ok. 1,83 ha, stanowi nieużytki (N), pastwiska trwałe klasy V (PsV), grunty orne klasy IVa i V (RIVa, RV). W załączniku graficznym została zaznaczona nieprzekraczalna linia zabudowy w odległości 59 m od rzeki Łyny, co spowodowałoby posadowienie zaplanowanego budynku w pasie 100 m od brzegu rzeki. Potwierdza to analiza map topograficznych dostępnych na portalu geoportal.gov.pl. Tym samym projekt decyzji narusza zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej (§ 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Wojewody Warmińsko-Mazurskiego nr 162).

Organ rozważył, czy możliwe jest zastosowanie odstępstw od zakazu określonego w § 4 ust. 5 rozporządzenia nr 162. Odstępstwo z § 4 ust. 5 pkt 1 zawiera dwie niezależne od siebie przesłanki wyłączające zakaz zabudowy. Pierwsza z nich daje możliwość zabudowy obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych). Druga natomiast dotyczy uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych. Z mapy ewidencyjnej w skali 1:1000, stanowiącej załącznik do projektu decyzji wynika, że tylko jedna z działek przylegających do działki nr 35/1 jest zabudowana. Przez działki przyległe należy rozumieć nieruchomości, których przynajmniej jedna granica pokrywa się z działką, na której ma powstać inwestycja. Przynajmniej dwie działki muszą być zabudowane, żeby było możliwe wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy. Rozporządzenie nr 162 odnosi się do pojęcia działki przyległej, które nie jest synonimem działki sąsiedniej. W związku z tym nie ma możliwości wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy w rozumieniu § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Wojewody Warmińsko-Mazurskiego nr 162. Wyznaczona na załączniku graficznym nieprzekraczalna linia zabudowy została wrysowana nieprawidłowo, ponieważ uwzględnia jedynie zabudowę występującą na działce nr (...).

Organ odniósł się do argumentów zażalenia, że odstępstwo dotyczące uzupełnień zabudowy ma również zastosowanie w przypadku rozszerzenia zabudowy, jeżeli działka graniczy z zabudową od jednej strony. Organ wyjaśnił, wykładnia literalna i celowościowa powołanych przepisów wskazuje, że odstępstwo dotyczy jedynie sytuacji, w której "czyni się zabudowę kompletną, dodając to, co stanowi jej dopełnienie". Prezentowana przez skarżącego wykładnia wskazująca, że odstępstwo może mieć zastosowanie w przypadku rozszerzania zabudowy wzdłuż brzegu rzeki, jeżeli tylko jedna działka przyległa jest zabudowana, jest sprzeczna z celem, dla którego została wprowadzona 100 m strefa ochronna rzeki. Doprowadzi to bowiem do zabudowy kolejnych działek wzdłuż brzegu, aż do zabudowy całej linii brzegowej rzeki.

Natomiast w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Lidzbark Warmiński (uchwalonego uchwałą nr 111/7/10 Rady Gminy Lidzbark Warmiński z 15 grudnia 2010 r., zmienionego uchwałą nr XXV/203/2017 Rady Gminy Lidzbark Warmiński z 31 sierpnia 2017 r.), teren planowany pod zabudowę nie znajduje się w zwartej zabudowie miejscowości Kotowo, a położony jest częściowo na terenach rolnych i terenach o funkcji mieszkaniowo-usługowej. Przedmiotowy projekt decyzji o warunkach zabudowy dotyczy nowego obiektu budowlanego, a z uwagi na charakter inwestycji (budynek mieszkalny jednorodzinny) oraz fakt, że teren planowanej zabudowy nie stanowi siedliska rolniczego - nie zaistniały również przesłanki do zastosowania § 4 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia nr 162.

Nie ma zastosowania również odstępstwo przewidziane w § 4 ust. 6 rozporządzenia nr 162, bowiem uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy następuje w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania.

Skarżący wniósł skargę na postanowienie z (...) kwietnia 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Oddalając skargę Sąd I instancji podzielił stanowisko organów wyrażone w tej sprawie. Wskazał, że planowana inwestycja ma zostać zrealizowana w odległości mniejszej niż 100 m od linii brzegowej rzeki Łyny oraz nie mieści się w odstępstwach od zakazu wymienionych w § 4 pkt 8 lit. a rozporządzenia nr 162, jak i § 4 ust. 2 i ust. 5 cytowanego rozporządzenia.

Zdaniem Sądu I instancji, uwzględniając argumenty skargi, zasadnicze znaczenie ma ocena możliwości zastosowania odstępstwa od zakazu z § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia nr 162. Zakaz, o którym stanowi § 4 ust. 1 pkt 8, nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych) oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej, pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów wód, określonej przez połączenie istniejących budynków na przylegających działkach. W tym zakresie Sąd I instancji także podzielił stanowisko organów. Wyjaśnił, że "działka przyległa" to inaczej "działka bezpośrednio granicząca". Działka przyległa musi zatem graniczyć bezpośrednio z terenem inwestycji. Przepis § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia posługuje się pojęciem "na działkach przyległych". Oznacza to, że dla wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy dwie działki przyległe (tj. z obu stron przedmiotowej nieruchomości) muszą być zabudowane. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (tj. z mapy stanowiącej załącznik do projektu decyzji o warunkach zabudowy) wynika, że działka nr (...), na której planowana jest inwestycja, graniczy bezpośrednio z jednej strony z zabudowaną działką nr (...) (która graniczy bezpośrednio z zabudowaną działką nr (...)), a z drugiej strony z działkami niezabudowanymi. Sąd I instancji uznał więc, że planowana inwestycja nie będzie stanowiła uzupełnienia istniejącej zabudowy mieszkaniowej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący.

Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania.

Po pierwsze, art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm. - dalej: p.p.s.a.) - polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, przez powtórzenie w uzasadnieniu wyroku argumentów organu, bez wykazania błędów w argumentacji skarżącej.

Po drugie, błędną wykładnię, a w związku z tym niezastosowanie § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Nr 162.

Skarżący wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do "ponownego rozpatrzenia" oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, chociaż uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest częściowo nieprawidłowe.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Po pierwsze, nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. polegający na niedostatecznym wyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, przez powtórzenie w uzasadnieniu wyroku argumentów organu, bez wykazania błędów w argumentacji skarżącej. Stosownie do art. 141 § 4 p.p.s.a., "uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania." Nie ulega wątpliwości, że zaskarżony wyrok zawiera wszystkie elementy wymagane przez zacytowany przepis, natomiast zarzut naruszenia tego przepisu nie może prowadzić do podważenia oceny prawnej wyrażonej przez Sąd I instancji. Ponadto, w świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło. Skarżący przedstawił w skardze argumentację w zakresie pojęcia "działki sąsiednie", natomiast Sąd I instancji tej argumentacji nie podzielił, akceptując w tym zakresie stanowisko organu. Zarzut ten sprowadza się w istocie do stwierdzenia, że Sąd I instancji nie wyjaśnił, dlaczego skarżący "nie ma racji". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, całość uzasadnienia Sądu I instancji odnosi się właśnie do tej kwestii. Ponadto Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, ale uczynił to w ramach własnej oceny stanu faktycznego i prawnego tej sprawy, przedstawiając w ten sposób argumenty, z powodu których uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Po drugie, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut błędnej wykładni, a w związku z tym niezastosowania § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Nr 162, zgodnie z którym analizowany w tej sprawie zakaz nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych) oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych. W części uzasadnienia wyroku odnoszącej się do wykładni tego przepisu Sąd I instancji nieprawidłowo podzielił stanowisko organu, chociaż nie miało to wpływu na sytuację prawną skarżącego i w związku z tym pozostawało bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Wynika to z tego, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w odniesieniu do normy z tego przepisu swoją aktualność zachowuje ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym spójnik "oraz" jak i spójnik "i" lub "również" są spójnikami łącznymi. W tej sprawie oznacza to, że odstępstwo od zakazu jest dozwolone jeżeli jednocześnie wystąpi sytuacja, w której teren inwestycji jest projektowany na obszarze zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych), oraz kiedy planowana inwestycja ma stanowić uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lutego 2018 r., II OSK 1002/16, z 25 września 2012 r., II OSK 2091/11 i z 7 maja 2013 r., II OSK 2670/11). Zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Lidzbark Warmiński, teren planowany pod zabudowę nie znajduje się w zwartej zabudowie miejscowości Kotowo, a położony jest częściowo na terenach rolnych i terenach o funkcji mieszkaniowo-usługowej. Brak spełnienia pierwszej przesłanki z § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Nr 162, oznacza, że brak było podstaw do zastosowania odstępstwa od zakazu zabudowy w pasie 100 m od linii brzegowej. Niezależnie jednak od powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko, że użycie pojęcia "na działkach sąsiednich" (liczba mnoga) oznacza konieczność wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy względem przynajmniej dwóch, sąsiadujących nieruchomości. Skarżący wskazuje między innymi, że w tej sprawie jest to ze swojej istoty niemożliwe, ponieważ działka planowana pod inwestycję od strony wschodniej i południowej graniczy z drogą publiczną, a od strony zachodniej z rzeką Łyną. Oznacza to, że zgodnie z wykładnią zaprezentowaną przez Sąd I instancji, w żadnym wypadku nie można spełnić przesłanki odstępstwa od zakazu zabudowy. W ocenie skarżącego, argument ten ma podważać racjonalność interpretacji zaprezentowanej przez Sąd I instancji. Argument ten opiera się jednak na błędnym założeniu. Na omawianym obszarze chronionym zasadą jest bowiem zakaz zabudowy w pasie 100 m od brzegów rzeki Łyny. Odstępstwa od tego zakazu stanowią wyjątki, co oznacza, że normy przewidujące te wyjątki należy intepretować ściśle. Normodawca przewidział więc, że odstępstwo od zakazu będzie możliwe w konkretnych sytuacjach faktycznych i prawnych, które nie obejmują (tak jak w tej sprawie) możliwości zabudowy działek sąsiadujących z dwóch stron z drogą publiczną i pozostających poza zwartą zabudową wsi. Należy przy tym podkreślić, że rozporządzenie Nr 162 jest rozporządzeniem Wojewody Warmińsko-Mazurskiego, ale wydanym z wówczas obowiązującego upoważnienia z art. 23 ust. 2 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 z późn. zm., obecnie Dz. U. z 2020 r. poz. 55 z późn. zm.). Ponadto możliwość ustanowienia zakazu lokalizowania obiektów w pasie 100 m od rzeki ma swoje oparcie w normie ustawowej z art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochrony przyrody.

Z tych względów i na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.