Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3068477

Postanowienie
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 30 września 2020 r.
II OSK 1590/20

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 30 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 maja 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 595/19 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi K. S. na zarządzenie (...) Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w (...) z dnia (...) grudnia 2010 r. nr (...) w przedmiocie wykazu zabytków nieruchomych z terenu województwa (...) do ujęcia w gminnych ewidencjach zabytków postanawia oddalić skargę kasacyjną

Uzasadnienie faktyczne

Postanowieniem z dnia 5 maja 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 595/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 1302 z późn. zm.) - dalej: p.p.s.a., odrzucił skargę K. S. na zarządzenie (...) Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w (...) nr (...) z dnia (...) grudnia 2010 r. "w przedmiocie wykazu zabytków nieruchomych z terenu województwa (...) do ujęcia w gminnych ewidencjach zabytków".

Postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Pismem z (...) sierpnia 2019 r. K. S. złożył skargę "na zarządzenie (...) Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr (...) z dnia (...) grudnia 2010 r." w części dotyczącej włączenia do wojewódzkiej ewidencji zabytków nieruchomości położonej (...). Zaskarżonej czynności zarzucił naruszenie szeregu przepisów skutkujące uznaniem, że budynek położony na nieruchomości przy (...) spełnia definicję zabytku określoną w art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2067 z późn. zm.) - dalej: ustawa o ochronie zabytków.

W odpowiedzi na skargę (...) Wojewódzki Konserwator Zabytków w (...) wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Wskazał, że zaskarżone zarządzenie (wraz z wykazem zabytków) nie może stanowić przedmiotu skargi do sądu, bowiem wywoływało skutki prawne wyłącznie do czasu założenia wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków. Wraz z założeniem wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków obejmujących nieruchomość skutki prawne sporządzenia wykazu wygasły zgodnie z brzmieniem art. 8 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz zmianie niektórych innych ustawy (Dz. U. z 2010 r. Nr 75, poz. 4740) - dalej: ustawa zmieniająca.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wspomnianym we wstępie postanowieniem odrzucił skargę stwierdzając, że przepisy ustawy zmieniającej, a w szczególności art. 7 tej ustawy nakładający na wojewódzkiego konserwatora zabytków obowiązek opracowania i przekazania wykazu zabytków nieruchomych wyznaczonych przez niego do ujęcia w wojewódzkiej ewidencji zabytków w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, nie przewidują formy, w jakiej miałoby nastąpić sporządzenie tego wykazu. Nie ma więc obowiązku sporządzenia go w formie jednego z aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. Nie można też zdaniem Sądu uznać, że sporządzenie wykazu zabytków nieruchomych wskazanych do ujęcia w wojewódzkiej ewidencji zabytków jest innym niż określony w pkt 1-3 aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (...) Wojewódzki Konserwator Zabytków sporządzając wykaz zabytków nieruchomych wyznaczonych przez niego do umieszczenia w wojewódzkiej ewidencji zabytków, realizuje obowiązki wynikające z ustawy zmieniającej. Nie wydaje więc w tym zakresie żadnego aktu, ani nie dokonuje czynności jako organ administracji publicznej w stosunku do indywidualnego podmiotu. W konsekwencji Sąd stwierdził, że zaskarżone przez K. S. zarządzenie nie jest objęte właściwością rzeczową sądu administracyjnego określoną w art. 3 § 2 p.p.s.a. Sąd na koniec podkreślił, że w chwili wniesienia skargi dnia (...) września 2019 r. wykaz zabytków nieruchomych wyznaczonych przez wojewódzkiego konserwatora zabytków do ujęcia w wojewódzkiej ewidencji zabytków nie miał już znaczenia nadanego mu ustawą zmieniającą, bowiem zgodnie z intencją ustawodawcy (art. 8 omawianej ustawy), został niejako zastąpiony przez gminną ewidencję zabytków. Wszelkie konsekwencje natury prawnej jakie mogą wynikać z posiadania zabytku nieruchomego, od chwili powstania gminnej ewidencji zabytków wiążą się właśnie z faktem włączenia zabytku do tej ewidencji i ewentualnie ta czynność mogłaby podlegać zaskarżeniu do sądu.

W skardze kasacyjnej skarżący zarzucił naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. - poprzez niewłaściwe jego zastosowanie przez uznanie, że zarządzenie (...) Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr (...) z dnia (...) grudnia 2010 r. nie ma cech czynności zaskarżalnej do sądu administracyjnego, pomimo, że stanowi czynność materialnotechniczną z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., skierowane jest do indywidualnego adresata jakim jest właściciel nieruchomości i jednostronnie kształtuje jego prawa i obowiązki. W uzasadnieniu Skarżący wskazał, że na podstawie zaskarżonego zarządzenia z (...) grudnia 2010 r. nieruchomość została włączona do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Z art. 22 ust. 5 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków wynika natomiast, że bez wpisu do wojewódzkiej ewidencji zabytków, nieruchomość Skarżącego nie zostałaby ujęta w gminnej ewidencji zabytków.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

1. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

2. Analiza akt sprawy pozwala przyjąć, że spór dotyczy dopuszczalności zaskarżenia do sądu zarządzenia nr (...) wojewódzkiego konserwatora zabytków z (...) grudnia 2010 r. w sprawie wykazu zabytków nieruchomych z terenu województwa do ujęcia w gminnych ewidencjach zabytków (dalej: zarządzenie nr (...)), którego uchylenie miało skutkować wykreśleniem z gminnej ewidencji zabytków nieruchomości położonej (...). Skarżący już w piśmie z (...) maja 2019 r. występował z wnioskiem do (...) Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o wykreślenie nieruchomości z gminnej ewidencji zabytków. Następnie zarówno w skardze do sądu, jak i w skardze kasacyjnej konsekwentnie wskazywał, że naruszenia prawa upatruje w zarządzeniu nr (...) wraz z dołączonym wykazem, w którym jego zdaniem niesłusznie ujęto sporną nieruchomość. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w komparycji zaskarżonego postanowienia jako przedmiot zaskarżenia wskazał "zarządzenie (...) Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w (...) z dnia (...) grudnia 2010 r. nr (...) w przedmiocie wykazu zabytków nieruchomych z terenu województwa (...) do ujęcia w gminnych ewidencjach zabytków". W skardze kasacyjnej następnie nie zakwestionowano prawidłowości wskazanego w orzeczeniu przedmiotu zaskarżenia. Sąd, będąc związany granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 2 p.p.s.a.) uznaje, że nie ma podstaw do rozpatrzenia zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących ujęcia spornej nieruchomości w wykazie nieruchomości stanowiącym załącznik do zarządzenia nr (...) Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w (...) z dnia (...) grudnia 2010 r. w sprawie wykazu zabytków nieruchomych z terenu województwa (...) wyznaczonych przez (...) Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków do ujęcia w wojewódzkiej ewidencji zabytków zabytkowych, którego kopia znajduje się w aktach administracyjnych. Nieprawidłowe byłoby także przyjęcie, że oba zarządzenia stanowią jedną czynność organu. Przeczy temu bowiem treść art. 7 ustawy zmieniającej, z którego wyraźnie wynika, że wojewódzki konserwator zabytków tworzył odrębne wykazy do ujęcia w gminnej ewidencji zabytków i w wojewódzkiej ewidencji zabytków.

3. Przechodząc do merytorycznego rozpatrzenia skargi kasacyjnej należy wskazać, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane celem realizacji dyspozycji art. 7 ustawy zmieniającej, zgodnie z którym w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie tej ustawy wojewódzki konserwator zabytków przekaże wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) i staroście wykaz zabytków do ujęcia w gminnej ewidencji zabytków oraz wykaz zabytków do ujęcia w wojewódzkiej ewidencji zabytków. W terminie 2 lat od dnia przekazania przez wojewódzkiego konserwatora zabytków wykazu zabytków, o którym mowa w art. 7, wójt (burmistrz, prezydent miasta) założy gminną ewidencję zabytków (art. 6 ust. 2 ustawy zmieniającej). Zgodnie zaś z przepisem przejściowym, tj. art. 8 ust. 3 ustawy nowelizującej do czasu założenia gminnej ewidencji zabytków, decyzję o której mowa w art. 39 ust. 3 i art. 49 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków, w odniesieniu do zabytków ujętych w wykazie, o którym mowa w art. 7 ustawy zmieniającej. Ujęcie zabytku nieruchomego w odpowiedniej ewidencji następowało więc na podstawie wykazów określonych w art. 7 ustawy zmieniającej i stanowiło odrębną czynność organu poprzedzającą objęcie nieruchomości zabytkowej wpisem do ewidencji. Skutkiem prawnym wpisu nieruchomości do wykazu do ujęcia w gminnej ewidencji zabytków była, wynikającą z art. 8 ustawy zmieniającej, konieczność uzgadniania z wojewódzkim konserwatorem zabytków decyzji wymienionych w tym przepisie. Ochrona konserwatorska wynikająca z art. 8 ust. 3 obowiązywała jednak wyłącznie do czasu założenia gminnej ewidencji zabytków, nie dłużej jednak niż przez 2 lata od dnia przekazania przez wojewódzkiego konserwatora zabytków wskazanego w przepisie wykazu zabytków. W sytuacji zaś braku wykonania obowiązku wynikającego z art. 6 ust. 2 ustawy nowelizującej, ochrona konserwatorska wygasała (wyrok NSA z 29 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 25/17, dostępne w CBOSA). Jedynie więc w okresie, w którym wykaz wywoływał skutki prawne, mógł stanowić przedmiot zaskarżenia do sądu. W momencie wniesienia skargi do sądu, tj. w dniu (...) sierpnia 2019 r. wykaz zabytków nieruchomych do ujęcia w gminnej ewidencji zabytków nie wywoływał już skutków prawnych, ponieważ okres 2 lat na założenie gminnej ewidencji zabytków upłynął, a nieruchomość została ujęta w gminnej ewidencji zabytków osobną czynnością organu mogącą stanowić przedmiot skargi do sądu administracyjnego. Słusznie zatem Sąd pierwszej instancji orzekł o odrzuceniu skargi.

5. Na marginesie należy wskazać, że samo przyjęcie wykazu zabytków do ujęcia w wojewódzkiej ewidencji zabytków nie wywoływało żadnych skutków prawnych po stronie właściciela obiektu. Dopiero czynność wojewódzkiego konserwatora zabytków w postaci ujęcia nieruchomości w wojewódzkiej ewidencji zabytków nakłada na właściciela lub posiadacza zabytku znajdującego się w wojewódzkiej ewidencji zabytków obowiązek zawiadamiania wojewódzkiego konserwatora zabytków o stanie zabytku na podstawie art. 28 ustawy o ochronie zabytków i tym samym może stanowić przedmiot skargi do sądu (postanowienie NSA: z 30 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 1521/14; z 6 września 2016 r., sygn. akt II OSK 1771/16; dostępne w CBOSA). Pogląd ten stanowi potwierdzenie wyrażonej we wstępie uzasadnienia tezy, że przyjęcie przez wojewódzkiego konserwatora zabytków (w jakiejkolwiek formie prawnej) wykazu do ujęcia w gminnej ewidencji zabytków stanowi odrębną czynność organu, względem wykazu do ujęcia w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Dopiero bowiem zakres obowiązków spoczywających na właścicielu bądź posiadaczu zabytku, w związku z faktem włączenia ich do ewidencji zabytków (gminnej lub wojewódzkiej), kształtuje legitymację procesową skarżącego i uprawnia do wniesienia skargi na czynność wojewódzkiego konserwatora zabytków.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.