Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1665659

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 10 czerwca 2014 r.
II OSK 1578/13
Pozwolenie na budowę a decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.).

Sędziowie: NSA Maria Czapska-Górnikiewicz, del. WSA Jerzy Siegień.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej (...) Sp. z o.o. z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2911/12 w sprawie ze skargi (...) Sp. z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) października 2012 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji

I.

oddala skargę kasacyjną;

II.

zasądza od (...) Sp. z o.o. w G. na rzecz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie faktyczne

Wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2911/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (zwany dalej "WSA") po rozpoznaniu sprawy ze skargi (...) Sp. z o.o. z siedzibą w G. (zwanej dalej "(...)") na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "GINB") z dnia (...) października 2012 r., znak (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że Wojewoda Pomorski (zwany dalej "wojewodą") decyzją z dnia (...) czerwca 2012 r., na podstawie art. 104 § 1, art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (ówcześnie obowiązujący tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. - zwanej dalej "k.p.a.") oraz art. 80 ust. 1 pkt 2 i art. 81 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (ówcześnie obowiązujący tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm. - zwanej dalej "pb") stwierdził z urzędu nieważność decyzji Starosty P. (zwanego dalej "starostą") z dnia (...) października 2009 r., Nr (...) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej (...) pozwolenia na budowę biogazowni kogeneracyjnej, tj. budynku administracyjno-socjalnego, budynku technicznego z wiatą, portierni, czterech zamkniętych komór fermentacyjnych (ZKF), dwóch zamkniętych komór pofermentacyjnych (ZKPF), dwóch zbiorników typu "L.", czterech zbiorników substratów stałych, ośmiu zbiorników substratów ciekłych, dwóch niskociśnieniowych zbiorników biogazu, złoża żwirowego do oczyszczania gazu, osuszacza gazu, pochodni, wagi elektronicznej, przepompowni przywiezionego substratu ciekłego, przepompowni z ZKF do ZKPF, przepompowni z ZKPF do "L.", przepompowni z "L." na wirówki sedymentacyjne, czterech wirówek sedymentacyjnych o działaniu ciągłym, przenośnika taśmowego, przenośnika ślimakowego, pojazdu do odbioru przefermentowanego osadu - nawozu, dwudrogowego dozownika substratów stałych z hydrolizą, dmuchawy (EX) do przeprowadzenia oczyszczania gazu, kolumn absorpcyjnych o działaniu naprzemiennym, dwóch kogeneratorów, stacji trafo (...) kW, pojazdu do odbioru płynnego przefermentowanego osadu, pojazdu do przewozu substratów ciekłych, kompresora trójstopniowego (...) bar (...) m3/h, podgrzewacza typu wymiennikowego do biogazu, separatora, osadnika oraz śmietnika kontenerowego na działkach nr ew. (...) i (...) położonych w (...), jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że wojewoda decyzją z dnia (...) lutego 2012 r. stwierdził nieważność ww. decyzji starosty z uwagi na niezgodność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

GINB - decyzją z dnia (...) kwietnia 2012 r. - w wyniku rozpatrzenia odwołania inwestora uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy wojewoda podał, iż z decyzji Wójta Gminy P. (zwanego dalej "wójtem") z dnia (...) lipca 2009 r. o środowiskowych uwarunkowaniach i zgody na realizację przedsięwzięcia wynika, iż planowana inwestycja jest przedsięwzięciem wymienionym w § 3 ust. 1 pkt 73 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 z późn. zm. - zwanego dalej "rozporządzeniem"). Dalej wojewoda stwierdził istotne zmiany w projekcie w stosunku do warunków i wymagań decyzji środowiskowej, gdyż zakres inwestycji objęty pozwoleniem na budowę jest znacznie większy niż określony w decyzji środowiskowej. Wojewoda, powołując się na art. 88 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku, jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm. - zwanej dalej "uiś") wskazał, iż bezspornie starosta nie przeprowadził ponownej oceny oddziaływania na środowisko i nie nałożył na inwestora obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, co stanowi rażące naruszenie prawa. Nadto dokumentacja projektowa nie spełnia warunków wynikających z art. 35 ust. 1 pkt 1 pb, a w szczególności wymagań ochrony środowiska. W konsekwencji wojewoda stwierdził, że kontrolowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a GINB - decyzją z dnia (...) października 2012 r. - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił argumentację przedstawioną w decyzji organu pierwszej instancji co do niezgodności przedmiotowej inwestycji z ustaleniami decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na jej realizację, dodając że art. 88 ust. 1 pkt 2 uiś nakłada obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie m.in. wydania pozwolenia na budowę w przypadku stwierdzenia przez organ właściwy do wydania pozwolenia na budowę, że we wniosku o wydanie decyzji zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Z kolei w myśl art. 61 ust. 1 i 2 uiś ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadza się w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w przypadku, o którym mowa w art. 88 ust. 1 uiś, stąd zaniechanie przez starostę powyższego obowiązku skutkowało stwierdzeniem, iż decyzja z dnia (...) października 2009 r. obarczona jest wadą rażącego naruszenia art. 88 ust. 1 pkt 2 uiś.

W skardze kierowanej do WSA (...) zarzucił ww. decyzjom GINB i wojewody naruszenie art. 28, art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 109 § 1 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 uiś, art. 16 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 88 ust. 1 pkt 2 uiś, art. 7, art. 77 § 1, art. 78, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 88 ust. 1 pkt 2 uiś oraz z art. 35 ust. 1 pkt 1 pb oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 i § 2 k.p.a. oraz art. 158 § 2 k.p.a.

Oddalając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dalej jako p.p.s.a. (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.) skargę (...), WSA wskazał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Prawidłowo - w ocenie Sądu - organy administracji w okolicznościach niniejszej sprawy uznały, że decyzja starosty z dnia (...) października 2009 r. dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa. WSA w pełni podzielił również stanowisko organu odwoławczego co do tego, że decyzja będąca przedmiotem kontroli w postępowaniu nieważnościowym jest niezgodna z warunkami określonymi w decyzji wójta z dnia (...) lipca 2009 r. określającej środowiskowe uwarunkowania. Nie do zaakceptowania jest także, zdaniem Sądu, przedstawione przez skarżącą spółkę stanowisko, iż obowiązek organu określony w art. 35 ust. 1 pkt 1 pb ogranicza się jedynie do sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska określonymi w decyzji środowiskowej, nie zaś z innymi postanowieniami tej decyzji. W ocenie Sądu pierwszej instancji nie można podzielić poglądu (...) co do zakresu związania organu architektoniczno- budowlanego decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. Zdaniem WSA, prawidłowe były również ustalenia organu co do naruszenia przez starostę art. 88 ust. 1 pkt 2 uiś, bowiem z akt sprawy wynika, że organ architektoniczno-budowlany nie przeprowadził ponownej oceny oddziaływania na środowisko, mimo ciążącego na nim obowiązku. Sąd nie podzielił przy tym stanowiska skarżącej, iż przeprowadzenie takiego postępowania było w niniejszej sprawie fakultatywne, gdyż art. 88 ust. 1 pkt 2 uiś jest jasny w swej treści. Jako prawidłową WSA uznał ocenę przeprowadzoną przez organ odwoławczy wskazującą, iż za stwierdzeniem nieważności decyzji przemawiają również skutki społeczno-gospodarcze, jakie wywołuje pozostawienie w obrocie prawnym decyzji udzielającej pozwolenia na budowę w sposób oczywisty sprzecznej z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach.

Wnosząc skargę kasacyjną pełnomocnik (...) zaskarżył wskazany wyrok WSA w całości i zażądał jego uchylenia w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię tj.: a) art. 35 ust. 1 pkt 1 pb poprzez błędną wykładnię pojęcia "organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach", polegającą na przyjęciu, że modyfikacja w załączonym do wniosku o pozwolenie na budowę projekcie budowlanym opisu rzeczowego elementów przedsięwzięcia stanowi zmianę wymagań ochrony środowiska określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w rozumieniu art. 88 ust. 1 pkt 2 uiś jak też poprzez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że przepis ten ma charakter normy prawa materialnego, która doznaje rażącego naruszenia prawa kwestionowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzją; b) art. 88 ust. 1 pkt 2 uiś poprzez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że przepis ten stanowi podstawę do związanego działania organu architektoniczno-budowlanego w całym jego zakresie, podczas gdy część normy zawartej w tym przepisie, dotycząca stwierdzenia przez organ budowlany potrzeby dokonania ponownej oceny oddziaływania na środowisko ma charakter uznania administracyjnego, zaś dopiero w razie gdy taka potrzeba zostanie stwierdzona przez organ, jest on związany uregulowaniem nakazującym przeprowadzenie ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik postępowania tj.: a) art. 133 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 88 ust. 1 pkt 2 uiś i art. 35 ust. 1 pkt 1 pb oraz w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegające na uznaniu przez Sąd pierwszej instancji na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału, że pozwolenie na budowę zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 pb i art. 88 ust. 1 pkt 2 uiś ze względu na nieprzeprowadzenie w ramach postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, podczas gdy stosownie do art. 88 ust. 1 pkt 2 uiś, stwierdzenie potrzeby dokonania ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko zostało pozostawione do swobodnej oceny (uznania administracyjnego) organu prowadzącego postępowanie o udzielenie pozwolenia na budowę, a jednocześnie należy ono do sfery ustaleń zaliczających się do meritum sprawy i podlega rozstrzygnięciu w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę przez starostę; kwestia prawidłowego dokonania czynności sprawdzających co do tego czy zachodzi podstawa do ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko należy do zakresu badania instancyjnego przez organ pierwszej ewentualnie drugiej instancji w zwykłym postępowaniu administracyjnym; nie jest to natomiast materia należąca do czynności procesowych w postępowaniu nadzorczym (nieważnościowym); materiał zgromadzony w sprawie nie daje podstaw uzasadniających uznanie, że kwestionowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa; b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niepełne i błędne uzasadnienie zaskarżonego wyroku WSA w zakresie wypowiedzi odnoszących się do zarzutów skargi i materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie administracyjnej; c) art. 151 p.p.s.a. wobec oddalenia skargi zamiast jej uwzględnienia, w sytuacji gdy kwestionowana w postępowaniu nieważnosciowym decyzja nie zawiera wad kwalifikowanych, w tym przypadku wady określonej "w art. 156 § 1 pkt 2 p.p.s.a.".

W odpowiedzi na skargę kasacyjną GINB wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie od strony skarżącej na swoją rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (zwany dalej "NSA") rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, a zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej okazały się niezasadne.

Z niekwestionowanego w niniejszej sprawie stanu faktycznego wynika, że zamierzenie budowlane w takim zakresie jak określono w osnowie decyzji o pozwoleniu na budowę, nie było przedmiotem postępowania i decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zasadnym będzie jednak wskazanie najważniejszych modyfikacji przedsięwzięcia na które udzielono pozwolenia na budowę w stosunku do przedsięwzięcia będącego przedmiotem oceny oddziaływania na środowisko. W zatwierdzonym projekcie budowlanym zaprojektowano 4 zamiast 2 zbiorników substratów stałych o pojemności 2000 m3 każdy zamiast 80 m3, 8 zamiast 2 zbiorników substratów ciekłych o pojemności 400 m3 każdy zamiast 100 m3, komory fermentacyjne o pojemności 1900 m3 zamiast 1525 m3, komory pofermentacyjne o pojemności 3800 m3 zamiast 2080 m3, dodatkowo 2 zbiorniki typu I. o pojemności 3500 m3 i 2 niskociśnieniowe zbiorniki biogazu o pojemności 5000 m3 oraz 4 silosy na kiszonkę o pojemności 2000 m3. W konsekwencji ww. modyfikacji udzielono pozwolenia na budowę przedsięwzięcia obejmującego elementy, których charakterystyczne parametry znacząco wzrosły. W przypadku zbiorników substratów stałych nawet 50-krotnie a zbiorników substratów ciekłych 16-krotnie.

Za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 pb. Wskazać bowiem należy, że stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 pb przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 uiś. Jak wynika z kolei z art. 86 w związku z art. 71 ust. 1 uiś decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Oznacza to że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia ma charakter sui generis "rozstrzygnięcia wstępnego" względem przyszłego zezwolenia na realizacje konkretnego przedsięwzięcia i pełni względem niego w istocie funkcję prejudycjalną, zaś określone w tej decyzji warunki realizacji przedsięwzięcia nie mogą być zatem na dalszych etapach procesu inwestycyjnego modyfikowane. Rolą organu administracji architektoniczno-budowlanej jest natomiast jedynie sprawdzenie zgodności projektu z warunkami określonymi w tym rozstrzygnięciu. Jak wynika z powyższego - wbrew argumentom autora skargi kasacyjnej - istnieje niepodważalne iunctim pomiędzy decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia a decyzją o pozwoleniu na budowę. Wobec powyższego modyfikacja projektu budowlanego ma jasny i bezpośredni wpływ na kwestię wymagań dotyczących ochrony środowiska, określonych w decyzji środowiskowej w rozumieniu art. 88 ust. 1 pkt 2 uiś. Skoro więc w rozpatrywanej sprawie doszło do ewidentnych bardzo dużych a nie jak twierdzi autor skargi kasacyjnej tylko "pewnych" przeobrażeń, mających postać zmian pierwotnego projektu budowlanego, to w konsekwencji musiały one znaleźć odzwierciedlenie w rozstrzygnięciu o środowiskowych uwarunkowaniach, a jeśli tak się nie stało to stanowiło to kwalifikowane naruszenie prawa wskazane w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Należy tu dodać, że Starosta P. nie miał możliwości wypełnienia obowiązku wynikającego z art. 35 ust. 1 pkt 1 pb tj. prawidłowego sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, bowiem wymagań tych nie określono dla przedsięwzięcia objętego wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę, lecz dla innego podobnego.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 88 ust. 1 pkt 2 uiś NSA wskazuje z kolei, że - jak wynika z ww. przepisu w związku z art. 72 ust. 1 pkt 1 - ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę przeprowadza się także, jeżeli organ właściwy do wydania decyzji stwierdzi, że we wniosku o wydanie decyzji zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zasady i tryb postępowania dotyczącego ponownego przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko zostały uregulowane w art. 88 i następnych uiś. Ponowna ocena polega na przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, 10, 14 i 18, a więc między innymi w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę (art. 88 ust. 1 uiś). Przed wydaniem postanowienia, o którym mowa w ust. 1, regionalny dyrektor ochrony środowiska występuje między innymi do organu właściwego do wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, 10, 14 lub 18 uiś, o zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w trybie art. 33-36 i art. 38. Organ właściwy do wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, 10, 14 i 18 uiś, przyjmuje zgłoszone przez społeczeństwo uwagi i wnioski i może przeprowadzić rozprawę administracyjną otwartą dla społeczeństwa, natomiast te uwagi i wnioski rozpatruje regionalny dyrektor ochrony środowiska. Zgodnie zaś z treścią art. 90 ust. 1 po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko regionalny dyrektor ochrony środowiska wydaje postanowienie w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia, które wiąże organ właściwy do wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, 10, 14 i 18 (art. 92 uiś) - tak słusznie: Wojewódzki Sąd Administracyjny w G.

w wyroku z dnia 3 kwietnia 2013 r., II SA/Gd 1/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Ponadto jak to trafnie stwierdził Sąd pierwszej instancji wszystkie postanowienia decyzji środowiskowej, o ile odnoszą się do kwestii związanych z ochroną środowiska wiążą organ architektoniczno budowlany. Zmiana w zakresie rodzaju przedsięwzięcia, stanowi zatem zmianę "wymagań ochrony środowiska" określonych w decyzji środowiskowej, bowiem niewątpliwie uwarunkowania ochrony środowiska właściwy organ określa adekwatnie do rodzaju przedsięwzięcia przy uwzględnianiu jego parametrów technicznych. Jak wynika z powyższego - wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej - nie można tu mówić o działaniu w ramach uznania administracyjnego. Podsumowując powyższe, wbrew twierdzeniom przedstawionym w skardze kasacyjnej ponowna ocena oddziaływania na środowisko jest obligatoryjna wówczas, gdy organ właściwy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę stwierdzi, że we wniosku o wydanie decyzji zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Należy też zwrócić uwagę na to, iż ustawodawca w art. 88 ust. 1 uiś posłużył się zwrotem "przeprowadza się", który wyłącza jakikolwiek luz decyzyjny organu administracji architektoniczno-budowlanej. Obowiązek przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko został nałożony zawsze w sytuacji gdy we wniosku o wydanie pozwolenia na budowę zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Podkreślić tu należy, że Starosta P. w uzasadnieniu decyzji udzielającej pozwolenia na budowę w żaden sposób nie odniósł się do tak znacznej modyfikacji opisu rzeczowego przedsięwzięcia. Co wbrew wywodom zawartym w skardze kasacyjnej świadczy o tym, że Starosta w ogóle nie sprawdził, czy w tych okolicznościach doszło do zmiany wymagań środowiskowych i w związku z tym zaszła konieczność ponowienia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Świadczy to o tym, że organ ten naruszył wskazane przepisy art. 35 ust. 1 pkt 1 pb i art. 88 ust. 1 pkt 2 uiś.

Jeśli chodzi o zarzut naruszenia art. 133 p.p.s.a. (pomijając nieprecyzyjność określenia przepisu który naruszono) w związku z art. 88 ust. 1 pkt 2 uiś i art. 35 ust. 1 pkt 1 pb w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. NSA wskazuje, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej polega między innymi na kontroli wydanych aktów administracyjnych (decyzji, postanowień) pod względem zgodności z prawem (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm. - zwanej dalej p.u.s.a.), art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Dla prawidłowego dokonania kontroli niezbędne jest sprawdzenie przez Sąd ustaleń stanu faktycznego dokonanych przez organy w sprawie. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Nie jest więc prawdziwe twierdzenie skargi kasacyjnej jakoby Sąd naruszył ww. przepis p.p.s.a.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie ma żadnych własnych ustaleń stanu faktycznego dokonanych przez Sąd, jest natomiast prawidłowa analiza stanu faktycznego, który został ustalony przez organy wydające decyzje. NSA nie zgadza się także z autorem skargi kasacyjnej, że kwestia prawidłowego dokonania czynności sprawdzających co do tego czy zachodzi podstawa do ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko należy jedynie do zakresu badania instancyjnego przez organ pierwszej ewentualnie drugiej instancji w zwykłym postępowaniu administracyjnym, nie jest to natomiast materią należącą do czynności procesowych w postępowaniu nadzorczym (nieważnościowym). W rozpatrywanej sprawie istota sporu sądowego nie dotyczy bowiem - jak opacznie widzi to autor skargi kasacyjnej - problemu prowadzonego postępowania dowodowego, ale właśnie oceny czy naruszanie przepisów pb stanowiło wypełnienie dyspozycji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. To zaś, jak wykazały organy obu instancji, a co słusznie zaakceptował WSA, jest ewidentne. Powyższe wskazuje zatem na prawidłowo przeprowadzoną kontrolę sądową zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Sąd pierwszej instancji odniósł się także do opinii technicznej sporządzonej przez Mirosława Wlasa zasadnie wskazując, że nie jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie nieważnościowe przeprowadzanie nowych dowodów na okoliczność, że inwestycja o znacznie zmienionych parametrach, nie narusza przepisów ochrony środowiska, bowiem nie ma to wpływu na ocenę, że pozwolenie na budowę nie jest zgodne z poprzedzającą je decyzją ustalającą środowiskowe uwarunkowania. Sąd Wojewódzki trafnie wskazał, też, że bez znaczenia dla tej oceny jest pismo Generalnego Dyrektora Ochrony środowiska z dna (...) września 2012 r. bowiem stanowi ono jedynie niewiążącą interpretację przepisu. Przy czym należy tu dodać, że wskazany w tym piśmie przepis art. 72 ust. 2 pkt 1a lit. a uiś na dzień wydania decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej biogazowi nie obowiązywał.

Nie sposób też zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej kasacyjnie, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa tj. art. 35 § 1 pkt 1 pb i art. 88 ust. 1 pkt 2 uiś. Sąd Wojewódzki szeroko, także w oparciu o stanowisko judykatury, wyjaśnił przesłanki do zastosowania przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i trafnie zaaprobował stanowisko organów nadzoru budowlanego, że w niniejszej sprawie zachodzą okoliczności wskazujące na naruszenie wskazanych wyżej przepisów w sposób rażący i prawidłowo to uzasadnił. Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie spółki naruszenie to jest oczywiste co wykazano już wyżej. Do zrekonstruowania wynikających z art. 35 § 1 pkt 1 pb i art. 88 ust. 1 pkt 2 uiś norm prawnych nie jest konieczna pogłębiona wykładnia, bowiem są one jasne. Ponadto, chociaż Sąd wprost nie odniósł się do proekologicznego charakteru inwestycji, to wyraźnie wskazał na to, że za stwierdzeniem nieważności decyzji przemawiają również skutki społeczno-gospodarcze jakie wywołuje pozostawienie w obrocie prawnym decyzji udzielającej pozwolenia na budowę w sposób oczywisty sprzecznej z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, wskazując przy tym na to, że godzi to w konstytucyjnie określony obowiązek organów dbałości o środowisko i jego ochrony. Stanowisko to można jedynie uzupełnić tym, że nie należy przyjmować z góry, iż każda inwestycja o charakterze proekologicznym będzie zgodna z przepisami dotyczącymi ochrony środowiska. Jednym z instrumentów służących do sprawdzenia tej kwestii jest regulacja zawarta w art. 88 ust. 1 pkt 2 uiś, której to Starosta P. nie zauważył, czym rażąco naruszył prawo.

W ocenie NSA zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji nie narusza także art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż uzasadnienie orzeczenia zawiera wszystkie elementy wymienione w tym przepisie. Z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. wynika, iż uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Uzasadnienie Sądu pierwszej instancji powinno zatem zawierać ocenę stanu faktycznego ustalonego przez organy administracji, przy czym niezbędne jest wskazanie, które ustalenia zostały przyjęte przez Sąd, a które nie zostały przyjęte. Przekładając powyższe na okoliczności rozpatrywanej sprawy, zdaniem NSA, Sąd pierwszej instancji w sposób wystarczający wykazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż zawarte w skardze zarzuty nie mieszczą się w hipotezie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.,

a w konsekwencji prawidłowo uznał, że negatywny wynik dokonanej oceny skargi powoduje jej oddalenie. Zdaniem NSA, uzasadnienie Sądu pierwszej instancji w sposób wystarczający wskazuje na okoliczności prawne stanowiące podstawę rozstrzygnięcia sądowego. Uzasadnienie WSA zawiera prawidłową ocenę stanu faktycznego ustalonego przez organy administracji, a WSA poprawnie wskazał, które ustalenia zostały przyjęte przez Sąd.

W konsekwencji przedstawionych wyżej uwarunkowań za chybiony uznać też trzeba zarzut naruszenie art. 151 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi i jej oddalenie, skoro jak wykazano to wyżej, w sprawie nie doszło do naruszenia przez organy administracyjne przepisów prawa. Zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji art. 151 p.p.s.a. stanowiło więc wynik dokonanej przez ten Sąd kontroli legalności zaskarżonych aktów. Stąd też oparcie skarżonego wyroku przez Sąd pierwszej instancji na przepisie art. 151 p.p.s.a. było konsekwencją nieuwzględnienia wniesionej skargi z uwagi na brak stwierdzenia uchybień w toku postępowania przed organami administracji, a tym samym Sąd był uprawniony powołać jako podstawę swego rozstrzygnięcia art. 151 p.p.s.a., co też i uczynił. Nie można wobec tego uznać, aby zarzut naruszenia przepisów postępowania poprzez zastosowanie art. 151 p.p.s.a. był uzasadniony, gdy z przyczyn wyżej wskazanych skarga winna była zostać oddalona.

Z uwagi na powyższe wywody NSA uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 p.p.s.a. ją oddalił. Natomiast na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. zasądzono od skarżącej kasacyjnie spółki na rzecz GINB koszty postępowania kasacyjnego.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.